健全現代預算制度 助力經濟高質量發展
——2022年全國財政工作視頻會議精神解讀

●肖 鵬 王亞琪

2022年12月29日，全國財政工作視頻會議在北京召開。會議總結了2022年及黨的十九大以來的財政工作，研究部署2023年財政工作。會議認為，2023年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，做好財政經濟工作意義重大；并強調，2023年積極的財政政策要加力提效，更直接更有效發揮積極財政政策作用。財政政策既要“加力”——加大擴張力度，又要“提效”——提升政策效能，離不開現代預算制度的重要支撐和保障作用。黨的二十大報告指出，加快構建新發展格局，著力推動高質量發展，健全現代預算制度。預算制度改革應立足于新發展格局，不斷釋放制度優勢，提高財政政策執行力，提高財政資源配置能力，提高財政可持續性，更好地發揮財政政策的宏觀調控能力，助力經濟高質量發展。

一、健全現代預算制度對于經濟高質量發展的重大意義

財政是國家治理之基，預算是財政管理之柱。預算作為黨執政的重要資源，體現著黨和國家的意志，是政府施政和調控經濟的重要手段。面對新時代、新征程、新任務，健全現代預算制度，要立足經濟社會發展的主要矛盾，貫徹新發展理念，在經濟高質量發展中貢獻財政力量，助力中國式現代化建設。

（一）提高財政政策執行力，充分發揮宏觀調控能力

現代預算管理是一項涵蓋預算編制、審批、執行、監督的系統工程，并且融入先進理念和方法，嵌入運行規則和銜接機制，提高信息化管理水平，系統把握并協同推進各種管理要素，實現預算管理高質量發展，充分釋放預算管理效能，提高財政政策的宏觀調控能力。此外，預算制度與財政制度、經濟政治體制息息相關。健全現代預算制度，是構建現代財政制度的重要組成部分，對于完善民主政治制度具有重要意義，為高水平社會主義市場經濟體制提供支撐，進一步提高財政政策執行力，推動經濟、政治、社會全面協調發展。

（二）為政府施政提供財力支持，保障國家重大戰略實施

當前財稅體制改革要趟過 “深水區”，離不開現代預算對財政資源的統籌整合作用?，F代預算是一種重要的治理工具，通過對稀缺的財政資源進行科學合理分配，提高財政支出的有效性，充分釋放經濟效益和社會效益，為高質量發展提供財力支持和制度保障，是實現國家治理現代化的重要手段。

立足社會主要矛盾，堅持以人民為中心的發展思想，優化財政資源配置結構，重點支持科技創新、生態建設、區域協調發展、鄉村振興戰略，提高經濟發展的協調性和可持續性；重點保障和改善民生，兜牢民生底線，打造完善的公共服務體系，實現更高層次的均等化；重點支持教育、醫療、社會保障、就業等民生事業的發展，讓人民群眾共享發展成果，滿足人民群眾對美好生活的需要；重點保障國家重大戰略實施，服務于黨和國家事業大局。通過優化財政支出結構，將財政資源高效配置于經濟、政治、社會、文化、生態等各個領域，實現財政資源提質增效，充分釋放高質量績效。

（三）防范化解風險，提高財政可持續性

現代預算制度從全過程嚴防財政風險，提高財政可持續性。在預算編制環節，科學合理地預測財政收支、確定財政赤字，從更長遠的視角謀劃事業發展，對重大政策或者重大項目進行財政承受能力評估，根據評估結果合理安排預算。預算制度的現代化關鍵在于規范和約束政府收支行為，核心在于“控權”，形成有力的監督制約機制，規范政府行為，抑制財政支出規模的隨意擴張和財政資源的隨意浪費，提高財政資金的使用效率，加強地方債管理，提高財政可持續性。

二、健全現代預算制度面臨的挑戰

習近平總書記強調，財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠機制的系統性重構。黨的十八大以來，預算制度改革作為現代財政制度建設的重要內容率先啟動、率先突破，在全面實施預算績效管理、推進預決算公開、實施中期財政規劃、完善轉移支付制度、加強地方政府債務管理、深化政府采購制度改革、建立政府綜合財務報告制度等方面，密集推出了一系列重大改革舉措，取得了預算制度改革的階段性成效。盡管我國已經初步搭建起現代預算制度的主體框架，但在財政資源統籌、增強國家重大戰略任務財力保障、強化預算約束、預算協同管理等方面還存在一些亟待解決的問題。

（一）財政資源統籌能力有限

經濟下行壓力疊加大規模減稅降費，財政收入增長乏力，同時財政支出剛性增長，財政收支矛盾加劇，財政緊平衡常態化，財政可持續性面臨挑戰。2022年中央經濟工作會議提出了“積極的財政政策要加力提效”，來應對我國經濟恢復過程中面臨的風險挑戰。而目前財政資源統籌能力有限，一定程度上制約著財政政策執行力的提升。具體表現在：

1.制度設計的系統性和協調性還有待提升。黨的十八大以來，我國密集推出了預算績效管理、中期財政規劃、財政支出標準化等重大改革舉措。但忽略了改革的系統性和協調性，尚未將各項改革統一于整體預算管理制度改革中，尚未實現預算管理一體化。

2.政府的財源挖掘能力還比較有限。同類用途的資金協同性不足，“碎片化”、交叉重復的現象較為普遍。財政資金沉淀問題尚未得到解決，盤活存量資金的積極性不高。國有股權、國企土地、行政事業單位資產等盤活周轉效率不高，未能形成有償使用和市場化變現的長效機制。

3.預算的跨周期管理機制有待完善。我國的中期財政規劃改革起步較晚，一定程度上存在法律效力不足、約束力不夠、與年度預算“脫節”等問題，還有提升完善空間。

（二）財政資源配置的效果還有待提升

“財”為“政”服務，通過配置財政資源，保障國家重大戰略實施，實現經濟高質量發展。但目前仍然存在財政資源配置結構不夠合理、財政資源配置效率不高等問題，未能充分發揮績效導向作用，支出標準建設較為滯后。

1.預算績效管理對于財政資源配置的導向作用還比較有限。我國的預算績效改革起始時間較晚，在實踐中仍然面臨著諸多困境和難題。一是缺乏法律支持，雖然已經陸續制定了一些政策文件，但是至今尚未出臺一部系統完整的法律對預算績效改革進行規范；二是預算績效管理還未能與中期財政規劃有機銜接，缺乏中期財政規劃的支撐；三是預算管理中的制度設計需要進一步完善，績效問責機制還不健全，逆向激勵問題尚未有效解決；四是績效評價結果缺乏有效應用，績效與預算“兩張皮”的現象較為普遍。績效評價結果應用是預算績效管理的落腳點，深刻影響著績效管理的政策效果。

2.財政支出標準建設總體滯后。支出標準定額能夠充分發揮引導和控制作用，在財政資源配置中發揮著基礎性作用。但是我國預算支出標準建設尚未形成體系，財政專用定額標準建設進度緩慢，部門間的協調配合機制有待進一步完善，支出標準尚未真正落到實處，應用機制不夠健全。

（三）預算監督制約機制還不夠完善

一是從監督主體來看，人大、財政審計、會計師事務所等中介機構等多元監督主體之間的協同效應有待提高，以形成預算監督制約的合力；二是規則意識、主動監督意識有待提高。長期歷史原因造成了公民被動接受，缺乏理性思考，導致社會監督流于形式；三是人大預算監督尚不盡如人意，人大監督的約束力有待提高，監督方式和監督流程還需要繼續完善；四是預算信息公開程度不高，還未形成預算公開長效機制，公開意識不足，公開范圍和公開內容尚未進一步細化。

三、健全現代預算制度，助力經濟高質量發展

健全現代預算制度必須注重改革的系統性、整體性和協調性。健全現代預算制度，要立足新發展格局，以提高財政資源統籌能力為抓手，以釋放財政政策宏觀調控效能為目標，以優化財政資源配置結構，提高重點領域保障力度為重點，以完善預算監督制約機制為保障，提高財政可持續性。

（一）提高財政資源統籌能力，釋放財政政策調控效能

1.強化全口徑預算統籌調配。加強“四本預算”和政府專項債券等收入的勾稽銜接，將依托行政權力、政府信用和國有資源獲得的各項收入以及特許經營收入等全面納入預算管理。將收入納入“一個盤子”管理，統籌使用公共資源，在“四本預算”之間進行調劑使用，將國有資本經營預算調入一般公共預算，根據實際需要，可以適當用一般公共預算資金補充社會保險基金預算。

2.強化存量資源與增量資源統籌管理。解決財政資金沉淀固化問題，將存量資金與下年度的預算安排相掛鉤，存量資金與增量資金相掛鉤。盤活存量閑置資金，做好結余資金的收回使用，根據預算資金使用效益進行調劑使用，將低效運轉資金調劑到高效益領域，始終保持預算資金的高效運轉。

3.強化跨期、跨部門統籌管理。逐步做實中期財政規劃，進行跨期統籌管理，從更長遠的視角謀劃事業發展。做好年度預算與中期財政規劃的銜接，完善跨年度預算平衡機制。對于財政資金進行跨部門統籌，探索資金項目申報“聯席聯審”，進行系統管理。加強財政資源統籌能力是提高預算能力的基礎，能夠更好地為黨中央、國務院重大戰略、高質量發展提供財力保障。

4.強化財政專項支出資金的統籌力度。我國財政專項支出具有種類多、范圍廣的特點，對同類支出用途的資金進行合并，避免資金使用“碎片化”，為重點領域發展提供財力保障，提高財政資金使用效益，保障積極的財政政策加力增效。

（二）優化財政資源配置結構，提高重點領域保障力度

1.財政資源配置結構的調整堅持新發展理念的引領。適應新時代提出的任務和要求，準確把握新時代帶來的機遇和挑戰，為高質量發展提供財力保障，為新階段現代化建設提供重要支撐。財政資源配置結構的優化應該堅持以人民為中心的發展思想，為保障基本民生、實現共同富裕提供必要的財力保障，取之于民、用之于民，解決上學難、看病難等問題，推動人的全面發展。進一步完善轉移支付體系，建立一般性轉移支付增長機制，平衡地區間財力差距，促進區域協調發展；準確把握專項轉移支付，保障國家重大決策部署的實施；完善共同財政事權轉移支付，推動實現基本公共服務均等化。

2.強化績效管理，充分發揮績效在財政資源配置中的導向作用。首先，要對績效管理的本質有正確的理解?？冃Ч芾聿粌H強調財政資金的使用效率，還是價值理性的重要體現，強調預算的公共價值屬性；其次，要加強制度設計，健全“花錢必問效，無效必問責”的績效問責機制，完善績效管理中的激勵機制，解決由于制度設計導致的逆向激勵問題；第三，要加強績效目標管理，完善事前績效評估機制；第四，要加強績效評價結果應用，解決績效和預算“兩張皮”的問題，取消低效、無效的項目資金，盤活長期沉淀資金，保障重點領域的資金需求；最后，要建立績效信息公開機制，主動接受社會監督。

（三）推進財政支出標準化，強化預算法定約束

推進財政支出標準化建設，一是要與績效管理協調推進。將標準嵌入預算管理中，提高標準制定的整體責任意識，并同步設置績效目標，強化支出預算約束，提高財政資金使用效益。二是加強支出標準體系建設。加快建立分行業、分地區、分類分檔的項目支出標準，將支出標準嵌入預算管理一體化系統，實現全覆蓋。加快構建專用定額標準，將通用定額標準和專用定額標準相結合，使標準體系的結構更加立體。標準制定充分結合預算評審結果，在預算評審和標準建設之間形成良性互動關系。把握建設重點，對于涉及面廣、資金量大、實施期限長、適合標準化管理的項目予以重點關注。三是完善支出標準的動態調整機制。一方面要根據項目實際執行情況進行調整；另一方面要根據經濟社會發展水平和財力保障能力進行動態調整，更加符合實際，保證支出標準的時效性。

（四）完善預算監督制約機制，提高財政可持續性

1.在多種監督方式中形成合力。在中國全過程人民民主的推進進程中，已經形成了多元主體共同參與、互為補充、協同發展的預算監督體系，涵蓋立法機關、審計部門、第三方中介機構、社會公眾等外部監督以及行政機關內部監督，只有優化監督模式，加強不同監督方式之間的協調性，在多方監督力量中形成合力，才能控制政府權力、規范和約束政府行為，抑制低效的預算安排和隨意的支出擴張，提高財政可持續性。

2.強化政府債務管理，防范化解政府債務風險。對于地方隱性債堅持“化解存量、遏制增量”的原則，加強監管力度，對于違法違規行為進行嚴肅處理。對于法定政府債券資金的使用，堅持“事前評估、風險管控”的原則，完善事前財政承受能力評估機制，從源頭把控風險，完善事中運行監測預警機制，及時發現風險隱患，進行風險管控。打破政府兜底預期，規范管理地方政府融資平臺公司，推動其市場化轉型。

（五）推動數據共享，提高預算管理信息化水平“雙維度”

依托大數據和互聯網平臺，構建“制度+技術”的管理機制，推進預算管理一體化建設，實現預算管理信息貫通共享，提高財政信息化水平。財政信息化的核心是財政數據，加強對財政數據的整合共享，避免碎片化和部門化，才能夠為宏觀科學決策提供支撐?？v向上，建立央地財政信息管理系統，促進央地財政信息貫通，保證財政數據的真實性，提高財政政策執行力。橫向上，首先要推進部門間預算信息互聯共享，從預算編制到預算執行信息反饋形成有機整體，提高財政資源配置效率；其次要加強跨部門數據聯通，充分發揮人大監督、審計監督、社會監督等監督方式的協同效應，實現以數監督，提高監督的效率和質量。