村規民約的實施對鄉村治理的作用調查
——以廣州白云區鐘落潭鎮為例

張世昌，蔡佩諾，翁小潔，李艷如

（廣州科技職業技術大學，廣東 廣州 510000）

1 調研背景和目的

自《中華人民共和國村民委員會組織法》（1998）規定村民自治制度以來，黨和國家高度重視村規民約參與鄉村治理的實施情況。《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》（2018年）明確肯定了村規民約在踐行社會主義核心價值觀的有效作用，著重強調了村規民約是健全和創新黨組織領導下自治、法治、德治相結合的現代基層社會治理機制的重要形式。黨在十九大報告中更是強調：要提高市民公約、村規民約在鄉村治理中的重要作用，來健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。由此可見，村規民約是我國鄉村建設和發展的重要策略，是鄉村實現自治、法治、德治的有力保障，更是鄉村有效治理的重要途徑。本調研報告針對廣州市白云區鐘落潭高職園區湴湖村、新村、登塘村、鳳尾村、紅衛村等五個村委展開調研，旨在了解疫情防控背景下村規民約實施的現狀和困境，以期為推進鄉村文明建設和基層治理提供有效的對策和建議。

2 調研方法

本次的調研采取個體訪談和問卷調查的方案，設計了“沐浴村規民約，促進村莊建設”調查問卷，并根據調研目的和內容設計了訪談提綱，以現場訪談和錄音的方式收集信息。本次問卷調查共發放問卷240份，回收有效問卷218份，隨機深度訪談了10名當地村委會工作人員和村民，共整理提煉出3000字訪談資料和視頻文字資料。

3 調研結果與分析

3.1 對村規民約的認知情況

從調查結果看，村民對村規民約的總體認知情況較好，超過半數的村民（56.9%）表示對村規民約有一定程度的了解。關于其內容和內涵，大部分村民認為內容應包含為人處世、思想精神教育、學習生活習慣、尊老愛幼、愛國護家等方面，其內涵應包括孝親敬長、誠實守信、家庭和睦、勤奮儉樸、自強自立等方面，這說明村民對村規民約的認知較為全面。但對于條款的理解程度，還有待進一步的加強，表示完全可以理解的只占29.4%，比較理解的占33.9%，一般的占30.3%。此外，有61.5%的村民認為村規民約是精神指向、清規戒律、價值準則的合成，這也可以看出村民未能徹底認知和理解其本質，還有待進一步的學習和宣傳。這可能是由于所在村委會對村規民約的貫徹落實和學習還不夠到位，加之村民中老年人口比例大，普遍文化程度不高，生活繁忙，缺乏足夠的認知水平和耐心去進一步了解村規民約，造成村民對村規民約的一知半解的情況。

3.2 對村規民約的了解方式

目前村民了解村規民約的主要方式有新媒體宣傳（公眾號、海報等）占比65%，以及長輩言傳身教或鄰里聊天，占比41%，村民代表大會、政府導向、社會熏染則起到了較小的宣傳作用。從訪談情況來看，有3名受訪對象表示本村村規民約通常是經過村民表決同意并且公告欄公示而為村民所熟知。由此可見，“線上+線下”的雙重宣傳力量是目前讓村民深入了解村規民約的主要方式。訪談結果表示，少數訪談對象（3人）認為由于村民知識文化水平不高，中老年人口比例大，對村規民約理解有一定難度，希望可以通過數字化公開，每戶（生產社）建立代表群相互學習，以及親自走訪村民家里等方式來宣傳。這說明在村規民約的普及和宣傳上，村民是依賴和相信政府力量的，渴望得到正規完善的培訓和教育。選擇自我學習提升方式的占比較小，這反映出在日常生活中，村民依靠自身力量來提升對村規民約的認知有一定的難度，這可能是個人興趣，學歷水平，生活節奏，學習渠道等各方面因素綜合影響的結果。在選擇期望接觸的宣傳方式方面，超過半數的村民都選擇報刊文章、電視節目、親友交流三種方式，由此可見通過“線上+線下”的宣傳方式來普及村規民約，是未來可能較為有效的宣傳方式。

3.3 對村規民約的合理性認知

從調查數據看，約有85.4%的村民肯定了村規民約存在的必要性，但有近半數的村民（50.9%）表示村規民約具有很大的隨意性，約有67%的村民認為設置處罰性條款是合理的，87.2%的認為其與崇尚自由的觀念并不沖突，可見村民普遍認為村規民約是大家都應遵守的文明公約和條例，并不會限制個人自由，為了增加其有效性，合理增設處罰條款是可接受的。

3.4 村規民約的參與度

總體上，村民對村規民約的遵守情況較為樂觀，約有80%的村民都能做到自覺遵守。而關于村規民約制定的意見采納情況較差，約有68%的村民表示不知道或者意見未被采納，有3名訪談對象認為村規民約只是在口頭上說明，沒有明文規定，很少人會遵守。這從側面反饋出現行的村規民約在很大程度上未能代表真實民意。這一方面可能是由于村規民約的宣傳不夠到位造成的，就訪談的10名村民中，僅有4名表示知道本村有村規民約，而有另6人表示不了解情況或持無所謂態度，可見宣傳效果較差；另一方面可能是由于村民對其關注度不夠高，對自身利益影響不太大等原因造成的，未來的研討和制定則需更加廣泛征求民眾的意見。就對村民參與熱情方面，超過70%的村民表示愿意通過以身作則，熟記公約，融入實踐等方式來促進其發展和執行，參與熱情普遍較高。

3.5 村規民約的作用

從調研結果看，有88.6%的村民表示村規民約體現了鄉村應急治理需要的作用，但就解決鄰里矛盾等生活問題方面，村民對其作用持懷疑態度，約有70%的村民認為其未能起到解決生活矛盾的作用。有3名訪談對象表示在明顯有爭議的問題上，村規民約基本無法發揮用處，有4名表示希望可以通過有獎懲措施來改進村規民約。另有半數訪談對象（5名）表示其作用多體現在治理村容村貌、以及村內治安上，極少數（2人）表示在村里有相關重大項目或者遇到突發事件時，村規民約才會根據其當下情況進行修改完善并且增加條例。這說明村規民約的作用僅限于特定時期的村容治理等方面，其作用還有待進一步挖掘。這也為未來村規民約的完善提供了新的思路，適當增加條例改善鄰里關系和生活矛盾，以及增加突發事件處理條例，可有效提升其作用。

4 村規民約的實施存在的主要問題及提升措施

通過本次調研活動，村規民約的實施存在的主要問題有：（1）對村規民約條款的理解程度還有待進一步的加強，村民未能徹底認知和理解其本質，普遍停留在對村規民約的一知半解的層面；（2）對村規民約的普及和教育力度不夠，村民依靠自身能力來提升對村規民約的認知水平難度大，需要借助政府和主治部門的宣傳力量；（3）對村規民約的宣傳效果不佳，目前主要依靠傳統的線下宣傳方式，需要采取“線上+線下”多維度宣傳方式，來達到進一步的宣傳效果；（4）對村規民約的執行力度不夠，具有較大的隨意性，多數條款停留在口頭上，主管部門不夠重視，缺乏有效監督和強制處罰條例；（5）村規民約的制定未有效采納村民意見，條例未能代表真實的民意和反映民眾的真實需求，尤其在疫情防控中，缺乏因時制宜的條款；（6）村規民約的作用僅發揮在部分工作內容上，當村里有相關重大項目或者遇到突發事件時，未能及時做出調整和修改，其作用還有待進一步提升。

總的來說，村規民約對規范村民在疫情常態化下工作和生活有著有效的作用，可以助力政府和村委會有效做好疫情期間的基層社會治理，但這種有效作用還待采取行之有效的措施，才能得以更加彰顯。

鄉村振興背景下，村規民約實施的有效提升策略可通過以下方面實現：

第一，立足村情，精簡村規民約條例，制定通俗易懂的條例內容，激發村民參與治理的積極性。本次被調研的鄉村普遍存在中老年人在實際居住人口占比較高，大比例年輕人因工作原因長期未在本村居住的現象，現存的村規民約大部分呈現內容繁多，條款復雜的現象，多則上萬字，對于文化程度較低的中老年村民來說，閱讀起來很吃力。在未來的村規民約制定中，村委會可立足鄉情，精簡村規民約的條例，制定通俗易懂的條例內容，激發村民參與治理的積極性。例如：可以制定“三字經”類型的簡明村規民約，或將其分為遵紀守法篇、家庭鄰里篇、文明禮貌篇、人際關系篇等多個小篇章。這樣在宣傳實施起來，村民讀起來朗朗上口，好學易記，更易宣傳，可以營造出好民風帶動好村風，好村風帶動好家風的良好氛圍。村規民約不僅要寫在紙上，還要掛在嘴邊，使大家銘記于心，激發村民參與本村治理的積極性，促進鄉村振興發展。

第二，群策群力，依托黨員大會和支部委員會等治理部門，形成社會合力，為村規民約落地實施保駕護航?！熬尤瓴粸槎Y，禮必壞；三年不為樂，樂必崩”，村規民約落地需要籌劃、制定、實施、監管、改進等多方力量雙管齊下，僅依靠村委會的力量遠遠不夠，需要多方監督和堅持多元共治的配合。村規民約落地需要多元共治，充分發揮全民踐行村規民約，可采取黨員大會和支部委員會推動——村委會自治——群眾性組織如調解委員會、村民議事會等實行的方法來推動村規民約有效執行。黨組織領導村規民約制定和運行，通過解決村規民約運行中存在的制度虛置問題，進而把黨的價值理念與行為要求變為村民自覺行動。這不僅為農村現代化過程中村規民約的制定和運行提供了多方面的力量支撐，更提高了村規民約實施的可操作性，約束力與執行力。此外，為解決監督問題，根據上級政策，由社區中有威望的黨員代表、鄉賢等成立調解委員會、紅白理事會、村民議事會、道德評議會等群眾性組織，不僅能夠在移風易俗、矛盾調解等方面發揮重要作用，更能帶動村民間的相互監督。村規民約的完善和發展，群策群力，需尋求多個部門的合作與幫助，形成社會合力，為其發展保駕護航。

第三，創新宣傳，采取“線上+線下”宣傳模式，打造村規民約新媒體宣傳陣地，使村規民約實現“村村制定，戶戶知曉，人人遵守”。調研小組在調研結果中發現，村規民約的宣傳普及單靠村民自身力量存在難度，希望借助政府的力量，得到正規完善的培訓和教育。在未來的宣傳方式上，可采取“線上+線下”宣傳方式，打造村規民約新媒體宣傳陣地，具體做法如下：第一，可通過村委會公眾號發表相關推文和制定電子版“遵守村規民約承諾書”，讓村民線上簽字保存記錄，并轉發到村民群和朋友圈中為村民所熟知，以及制作短視頻標明定位發布到抖音、快手、微博等短視頻平臺，也可以將村規民約制作成膾炙人口的歌曲以此宣傳，加深村民心中印象；第二，由于中老年人在操作智能手機方面存在困難，也可采取在大街小巷進行喇叭放送村規民約，或者在村里人流量大的地方設置村規民約公告牌，讓村規民約入心入腦；第三，由工作人員逐門逐戶向村民進行介紹宣傳，制作紙質版“遵守村規民約承諾書”讓村民簽字承諾，更好地讓村民約束自己，自覺遵守。在宣傳走訪過程中，工作人員亦可了解到村規民約實行過程中的一些漏洞和民眾的建議，加以更新村規民約，以保證宣傳的實質效果。

第四，因時而異，結合實際工作需要增減相關條例，筑牢鄉村自治根基。要有效地發揮村規民約的作用，要堅持因時而異，做好“加減法”，對條例進行增減，保障村民們的身體健康和安全。首先，對村規民約中關于傳統節日的條例進行適當修正，如可增加疫情防控的工作要求，可適當增加文明過節，溫情走訪的內容，研判疫情發展形勢，提倡村民盡量不走親訪友，不串門、不聚會、不聚餐，多在家陪伴家人等；其次，對村規民約中的文明出行和起居，增加普及健康衛生知識，有效為村民提供綠色健康的生活方式；最后，對村規民約中的條款制定應該廣開言路，村委會可建立系列封控期間村民反饋制度，聽取廣大村民真實心聲和需求，根據村民的意見新增條款，爭取讓更多的村民參與到村規民約的建設和發展中來。