福建省被征地農民社會保障的現狀及問題分析
——以龍海市港尾鎮為例

陸 斌

（廈門大學 嘉庚學院，福建 漳州 363105）

1 福建省龍海市港尾鎮被征地農民社會保障現狀分析

本次實地調查結果主要是向港尾鎮的被征地村落進行入戶調查，發放問卷總共620份，有效問卷600份，其中男性被調查者占54.7%，女性被調查者占45.3%，兩者基本持平。被調查者年齡階段分布為：未滿18周歲的未成年人為3.7%，已滿18周歲未滿60周歲的勞動年齡階段占76.8%，60周歲及以上養老年齡階段為19.6%。被調查者受教育程度中等，初中及以上學歷占68.5%，其中大專及以上僅占10.2%。家庭人口數主要集中在4～6人，子女數量與需贍養老人多為1～2人，所占比例分別為 75.3%與70%。

1.1 征地前后農民的生活情況變化

據調查問卷的數據整理分析可知，在龍海市港尾鎮的被征地農民受訪者中，認為征地后生活有了很大改善的僅占9.9%，35.3%的受訪者認為自己的生活情況變得更差，31%的受訪者覺得自己的生活狀態幾乎沒有變化。通過兩者相關性分析可知，土地被征用后家庭情況的變化與征地補償政策的落實程度在置信度為0.01時呈顯著正相關。相較其他因素而言，政府的征地補償措施的落實程度對家庭的生活情況影響更為直接。據調查問卷數據統計顯示，受訪者被征地前40.1%主要收入為漁業、農業收入，本地打工收入與外地打工收入分別為 20.7%、19.6%，做小生意的為15.6%，而做小生意的多與水果等當地特產有關，符合港尾鎮第一產業以漁業為主，農業為輔，第二產業以農副產品加工、工藝品生產為主的現況。本文主要針對從事第一產業的失地農民生活現狀進行分析。漁民失去灘涂地，農民失去耕地，失去生活支柱的他們，不能自給自足，必須要另謀出路，而征地補償就是為此提供轉業資金或機會及生活保障。但目前征地后補償措施多為一次性貨幣補償，缺乏長期可持續發展，而社會保障政策和就業提供方式的滯后和短缺亦無法有效在短期內消除征地對農民的不利影響。

1.2 被征地農民社會保障項目意愿分析

首先，調查問卷的數據分析可知，大部分受訪被征地農民家中有1～2個孩子，所需贍養老人亦主要集中在1～2人，隨著人口老齡化的不斷加劇，農民的養老負擔也日益增加，在失去土地情況下如何保障自身的養老成為被征地農民迫切需求，因此土地被征用后，被征地農民最希望從政府獲得社保項目是城鎮養老保險，所占比例高達41.5%，城鎮醫療保險僅占25%屈居第二。據受訪者口述得知，他們大多已經參保醫療保險，所以征地后對醫療保障需求遠不及養老迫切，但現在看病難，吃藥貴，部分受訪者表示想要在征地后獲得更加優惠醫療保障措施。出乎意料是被征地農民對失業保險需求度，僅18.9%受訪者認為其是最希望獲得的社保項目。

其次，68.5%受訪者認為當局提供就業幫助是十分必要的，僅3%認為不太必要，就業幫助十分有限；同時67.9%受訪者反映政府在征地后沒有提供任何就業幫助，那為何在上文中被征地農民并沒有顯示出對失業保險的迫切需求呢？筆者認為這與港尾鎮的豐富教育資源與被征后的就業方向選擇有關。其一，就業保障的受眾多為青壯年，而港尾鎮境內有廈門大學嘉庚學院、廈大附中、附小、新日幼兒園等較為優質院校，且與廈門本島交通便利，提高了村民的受教育基礎，良好的教育基礎為他們提供了就業根本保障，對政府救助的依賴性相對較低。而養老保障針對的受眾群體更廣，且多為中老年人，教育基礎普遍較差且因年齡關系對養老需求較為迫切，對政府的依賴性更強；其二，土地被征用后，29.9%的受訪者選擇用土地補償金在本地做小生意，37.8%的受訪者選擇外出打工，選擇政府安排就業只有3.8%，失業在家的則有17.8%。顯然，就業保障的主要受眾集中于政府安排就業和失業在家的這兩個群體，可以佐證當地村民多數可自行解決就業問題，政府重點扶持失業群體即可。

2 福建省龍海市港尾鎮被征地農民社會保障問題原因探析

2.1 現行政策執行以文件落實文件，政策執行力不足

無論是《福建省征地補償和被征地農民社會保障辦法》抑或是《龍海市被征地農民就業培訓和社會保障試行辦法》中對被征地農民的征地補償與社會保障問題均提出了較為詳盡的措施，但據問卷調查顯示，絕大部分被征地農民并未享受到相關福利[1]。數據顯示征地補償政策完全沒落實和落實一小部分的占55.1%，完全落實的只有8.2%，而政府又在征地后提供一些社保項目的只有35.3%，在這些項目中養老保險占39%，就業占32.1%，但這32.1%的就業保障措施并非按照上述辦法完整實施的，而是實現部分，如提供就業信息和信息培訓為3.2%。當地政府在政策落實過程中存在無效執行，沒有履行公告上對被征地農民應盡的責任，發放應得補償。關鍵問題在于上級文件僅對保障政策的大方向和原則上進行規定，地方政府在將文件內容轉化成適宜當地實情的具體細則方面出現紕漏。龍海市政府根據該辦法因地制宜給予具體細化，但政策執行力存在較大不足。

2.2 政策信息公布未起到相應有效作用

調查問卷數據顯示，只有15.1%受訪者主動向政府了解關于征地后的社會保障問題，52.3%表示沒有。這表明港尾鎮的被征地農民對征后社保的問題顯然缺乏關注，但從此數據可知，受訪者對被征地后社會保障的需求顯然并不迫切，但問及征地后養老保障的必要性和政府提供就業幫助的必要性時，非常必要這一選項分別高達72.5%和68.5%。這顯然是相互矛盾的，為何會出現這種困境？究其原因之一在于政府消息發布方式及咨詢部門工作方式與態度有關。調查表明18.4%受訪者表示想要去主動了解被征地后的社會保障相關信息，但不敢問；14.1%的受訪者表示問過，但沒有明確答復。這反映了一個較為嚴重的問題，政府相關部門在村內張貼公告便認為信息已經透明公開化，卻忽略了農村的文化程度普遍偏低，專業術語不能理解的問題，即便公開仍然存在信息不對稱問題。除此之外，政府對于村民的反饋意見并未重視，甚至是忽視，不利于政策執行，處理不當，易引發群體性事件不利于社會穩定。

2.3 缺乏相應監督機制

根據調查問卷統計數據，71.8%受訪者表示贊成國家從土地補償金中拿一部分參加養老保險，其中42.9%表示非常贊成，僅13.2%表示反對，該數據顯示受訪者對政府對養老保障資金來源的處理還是滿意的。但他們選擇的原因卻出乎意料。在深沃村進行入戶調查時，受訪者大多表示征地補償款在下發過程層層搜刮，到手金額太低，僅抵得上一年收成，還不如直接拿一部分參加保險。他們還表示村里近年來修了一排紅房子，那邊住的都是村干部，建議我們去那邊調查。那排紅房子是一排小別墅，我向一位女士說明來意和調查目的，拒絕采訪，并聲稱該村并未征地。這說明兩個問題，一是村民并不完全信任政府，認為政府對待補償款存在盤剝現象；二是鄉政府確實存在公款私用嫌疑。出現此類現象主要還是由于缺乏有效的外部監督機制，同時亦缺乏對資金運營及監督管理的明確規定造成的。

3 完善福建省龍海市港尾鎮被征地農民社會保障的建議

一個政策執行要達到其既定目標，需要政策執行者合理利用各種政治資源，并建立相應組織機構充分滿足政策執行過程的人事需求，并靈活運用解釋、宣傳、實驗、協調與控制等環節確保政策正常執行的同時保障受眾的接受度[2]。本文針對港尾鎮征地政策落實的相關問題，從政策執行、信息反饋、執行監督三方面提出相應建議。

3.1 加強政策執行機制建設

被征地農民社會保障的政策實施存在組織機構小、工作配備人員少、專業人才缺乏、工作任務復雜繁重的現象[3]，易導致問題簡單化處理、工作缺乏細致性等問題，造成工作僅落實部分甚至完全沒落實的現象，使當地政府陷于政策相對完善而執行力度欠缺的窘境。為預防這種窘境，加強政策執行機制建設勢在必行，只有合格的政策執行機制才能切實落實政府政策。被征地農民的社會保障政策有效執行需做到以下三點：首先，建立被征地農民社會保障政策的專項組織工作機制，下設專部分別負責養老保障、就業保障、醫療保障、最低生活保障四方面，便于集中調動指揮同時確保被征地農民社會保障政策與現行政策進行充分有效政策銜接[4]。其次，加強政策執行具體規定和工作程序標準建設，規范政策執行人員工作行為，使其按規行事、按章辦事，提高執行人員工作素質的同時預防政府官員中飽私囊，侵吞補償款項的保障資金現象。最后，強調政策執行要深入基層，不只是停留在村委會階段，確保被征地農民本身參與到社會保障的政策執行過程，化被動接受為主動參與，更好地落實政策執行。

3.2 健全信息溝通和反饋機制

一個政策從出臺到執行，再到結果反饋是一個主觀符合客觀過程，在理論與實際相適應的過程中勢必會爆發出一些問題。因此，必須建立合理有效的政策信息溝通和反饋機制。信息共同的基礎和前提是宣傳，政府在進行政策公布時，不應只是張貼公告，以走形式的方式公布信息，而要關注政策宣傳的有效性，為此從以下三方面著手。首先，考慮到政策對象群體是被征地農民，受到教育程度影響，對政策的理解程度可能受限，政府有必要成立一個專項咨詢小組，在政策公布前后階段時間內負責村民的答疑，并將其對政策的滿意度和意見反饋給政策執行部門。其次，政策執行部門與政策制定部門要建立有效信息溝通和反饋機制，便于及時將被征地農民的意見進行反饋，做到因地制宜，合理調整政策，達成合作共贏局面，避免群體性事件的發生。最后，對于專項咨詢小組，應建立村民評分系統，促使工作人員認真對待工作，避免敷衍了事。

3.3 健全責任監督機制

征地補償款和社會保障資金等涉及大量金額，便難以避免政府官員層層盤剝，貪污腐敗問題發生，為確保政策在執行過程中的合法性與有效性，并及時糾正錯誤，規避問題發生，提高決策目標的實現程度，健全責任監督機制是有效地解決途徑之一。建立有效的責任監督機制要做到以下兩方面。首先，根據政策監督主體，建立內外監督機制，相互制約。在行政內部建設監督機制，要確保監督機制的獨立性與權威性，針對被征地農民社保問題，可由當地的人力資源部門和社會保障部門聯合創設專項督察小組，監督結果直接對執行部門的上級部門負責。同時，利用人大、政協的政治力量，新聞的強大輿論力量，建立相應的公眾監督平臺，對執行過程進行有效的外部監督。其次，對監督結果和政策實施成果建立合理的獎懲機制。對于負面結果，要建立責任追究制度，根據部門小組的不同職能分工追究具體責任，按照相應規定給予不同程度的懲處，并公之于眾。對于正面結果，除了負責官員記入政績外，可以合理給予工作人員獎金獎勵，并通過新聞媒體進行表揚，部門內部進行表彰，以此對執行人員進行激勵，促使其執行有效性。