關于松江區集體經營性建設用地入市的調研報告

■ 許 峰 朱華平 陳曉華 丁學芳

2015年2月，本市松江區被列入全國33個試點地區之一，探索開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革，松江區穩慎有序推進，尤其是在農村集體經營性建設用地入市方面，取得了明顯成效。具體情況如下：

一、基本情況

截至2022年10月底，松江區已完成31幅集體地塊入市，出讓主體涉及12個街鎮的鎮級、村級集體經濟組織，出讓總面積1265畝，入市總收入26億元，平均每畝208萬元。出讓地塊涵蓋工業用地、商業、商辦、租賃住房、科研用地等用途。

從成交的31幅地塊來看，浦北地區的永豐街道、車墩鎮、小昆山鎮、佘山鎮、泗涇鎮等畝均成交價在300萬－500萬元左右，浦南地區的新浜鎮、石湖蕩鎮、泖港鎮、葉榭鎮等畝均成交價在60萬－250萬元，浦北地區畝均成交價遠高于浦南地區。同期國有集體建設用地入市價格平均達到每畝1800萬元，區域優勢非常明顯。

31幅地塊中，已經有22個地塊完成動拆遷形成凈地，涉及面積1035畝，入市總收入為23.19億元，財政收取調節金11.3億元，占比48.7%；集體承擔清退成本8.1億元，占比34.9%；集體獲得3.8億元凈收益，凈收益率為16.3%，其中有7幅地塊集體無收益，共虧損0.7億元，其虧損原因均為清退成本過高。剩余9個地塊正在形成凈地的過程中，尚無法測算凈收益。

二、主要做法

1.注重頂層設計。成立由區委書記任組長、有關部門負責人組成的區領導小組，區相關部門具體工作人員、試點地塊所在街鎮工作人員、集體經濟組織代表組成的協調小組。區規資局負責編制入市試點方案，并對入市規則和配套文件開展研究。先后研究出臺了《上海市松江區農村集體經營性建設用地入市管理辦法》和《農村集體經營性建設用地基準地價》《土地增值收益調節金征收使用管理實施細則》《集體經營性建設用地使用權抵押貸款試行管理辦法》《農村土地民主管理機制的實施意見》《農村集體經營性建設用地集體收益分配管理規定》等“1+5”配套文件，明確了農村集體經營性建設用地入市相關工作。

2.明確交易規則。一是明確入市主體。鎮級、村級集體經濟組織作為經營性建設用地土地入市主體，行使集體土地所有權主體職責。二是明確入市范圍。位于在城市規劃控詳規均已覆蓋的城市開發邊界線以內或以外周邊，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的存量農村集體經營性建設用地（商品住宅用地除外）。三是明確入市類型。采取就地入市、調整入市、統籌入市3種入市類型，復合使用低效用地減量、農民集中居住、超級增減掛鉤等政策工具，實現全區范疇城鄉區域間資源優化配置。四是明確入市形式。包括使用權出讓、租賃、作價入股等3種有償使用方式，目前入市的31幅地塊均采取出讓的形式。

3.規范入市流程。一是制定出讓計劃。區規資局根據經濟社會發展規劃、產業政策、城鄉規劃、土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、土地市場狀況和所有權人意向申請，統籌安排年度出讓計劃。二是提出入市申請。出讓人向市土地交易中心提交農村集體經營性建設用地出讓申請，由市土地交易中心組織出讓工作。三是統一進場交易。農村集體經營性建設用地入市實行與國有建設用地同等入市制度，在上海市土地交易中心進行進場公開交易。四是形成凈地。完成交易后，農村集體經濟組織負責對入市的集體經營性建設用地實施動拆遷，形成凈地后交用地單位使用。

4.強化民主決策。在集體決策過程實行“一次研判、兩次匯報、兩次決策、兩次委托”，最大化實現集體經濟組織成員的知情權、參與權和決策權。“一次研判”：每幅地塊出讓前，由協調小組召開研判會議。“兩次匯報”：研判會議后和出讓方案形成后，均須由協調小組向集體經濟組織匯報。“兩次決策”：入市意向和出讓方案均須經集體經濟組織成員或成員代表進行決議，取得2/3以上成員或成員代表同意。“兩次委托”：入市意向和出讓方案經集體經濟組織民主決策同意后，分別委托具有法定資格的機構辦理前期出讓手續和入市申請。

5.實施全過程監管。入市前，征詢發改、產業、規劃、土地、環保、住房等13個部門意見，確保入市地塊符合規劃、土地、產業、環保等準入標準要求。入市中，將相關部門征詢意見納入土地出讓合同，實施社會、經濟、環境等全要素和開發、建設、運營、管理、退出等全過程監管。入市后，由出讓人、受讓人、區規資局三方共同簽訂的《上海市農村集體建設用地使用權開發建設與利用監管協議》，區政府相關職能部門行使土地入市的后續監管職能，按“誰提出、誰負責、誰監管”的原則，對監管協議約定的內容、期限及使用等履行監管職責。

6.建立收益分配機制。為平衡國家、集體、成員三者利益，區級財政參照國有土地出讓收入分配比例收取土地增值收益調節金，收取商服用地（商業、辦公、租賃住房）入市收入50%的調節金，收取工業用地和科研用地入市收入20%的調節金，用地單位取得建設用地使用權后再轉讓的，區財政按土地增值收益的50%收取調節金。扣除土地增值收益調節金和出讓成本的剩余部分作為集體的凈收益。

7.打通抵押融資渠道。按照松江區《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款試行管理辦法》，目前已有1幅地塊項目經出讓人和區人民政府同意后，向金融機構申請抵押貸款，試點地塊項目總投資4億元，成功貸款3.2億元。

三、工作成效

1.盤活存量資源，激活了集體經濟。松江區通過集體經營性建設用地入市試點，有效盤活了部分存量建設用地，引進了優質的企業經營主體，對促進農民就業，增加政府收稅，促進當地經濟發展發揮了重要作用。

2.改革政策疊加，入市類型多元化。入市地塊用途除商業辦公、工業用途外，松江區探索租賃房試點與農村土地改革試點相結合，實現全國首例采取農村集體經營性建設用地土地入市方式建設租賃住房。截至目前，松江區在產業集聚區、商業商務集聚區、交通樞紐地區等租賃住房需求集中區域，已順利入市5幅租賃住房，面積合計170.1畝，增加租賃住房4653套，占松江區全年租賃住房供應的47%，對促進住房租賃市場平穩發展發揮了重要作用。

3.收益全域統籌，促進鄉村振興。松江區農村集體經營性建設用地土地入市增值收益調節金實行區域統籌，在全區范圍內統籌使用，通過財政轉移支付機制，實現對經濟發展薄弱地區的反哺，優先用于經濟欠發達的浦南地區低效用地減量化、基本農田保護、農民集中居住等，實現了區域內不同地區發展權的有效統籌。在鎮級層面，松江區結合農業供給側結構性改革，組建鎮級經濟聯合社，鎮級的農村集體經濟組織的土地收益以資本金形式注入集體資產，不再以現金形式分配，以股權增值方式量化給成員。年終產生收益后按一定比例在全鎮范圍內按份額發放紅利，實現了全鎮土地收益統籌使用，以成熟的資本運作確保了農民長期分享改革發展成果。

四、相關建議

從松江區試點情況看，集體經營性建設用地入市也存在一定問題，如調節金收取比例過高，農村集體凈收益較少；部分項目精準測算不夠，造成集體經濟組織虧損。為繼續做好集體經營性建設用地入市試點工作，切實為本市鄉村振興提供堅實保障。還需在以下幾個方面進行進一步探索試點和完善措施：

1.構建入市儲備項目庫。充分利用第三次全國國土調查成果，結合郊野單元（村莊）規劃編制情況，全面排摸本市農村集體經營性建設用地情況，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，逐步建立本市農村集體經營性建設用地入市儲備項目庫及儲備庫更新管理機制，探索建成本市農村集體經營性建設用地入市“一張圖”，從而有利于各區有序開展土地整治，盡早形成“凈地”，降低入市周期。

2.完善土地增值收益征收政策。綜合考慮土地區位、土地級別、入市方式、土地用途、地塊成本構成等因素，區分就地入市、調整入市和指標統籌入市等不同入市方式的調節金計提比例，適當調整土地增值收益調節金的征收比例，入市收益適當向農村集體經濟組織傾斜，從而有效地保障國家、集體、成員利益。同時，做好土地增值收益調節金與土地增值稅之間的協調和過渡。

3.探索集體經營性建設用地入市的多種路徑。在國家允許的集體建設用地入市試點區，除常規性建設用地使用權出讓的入市路徑以外，探索租賃、作價入股的入市方式。鼓勵以集體經濟組織為主體開發建設公共租賃住房，鼓勵集體經濟組織以集體建設用地使用權出租、入股與社會主體共同舉辦企業，從而實現農村集體經濟的穩定增值。

4.確保集體經濟組織的收益。入市前，加強科學評估，準確預測入市產生的成本和收益，將集體經濟組織凈收益作為入市方案評估的重要指標。入市中，引入充分的市場競爭機制，防止暗箱操作，防止由少數人操作，損害集體經濟組織利益；在出讓協議中鼓勵市場主體解決部分當地農村村民的就業崗位，從而增加農村村民的長期性收入。入市后，建立長期監管評估機制，實質性開展對入市地塊產生經濟效益的監測；入市后產生的地方財政稅收，應加大對集體經濟的反哺，確保集體經濟組織的長效增值。