關(guān)于松江區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的調(diào)研報告

■ 許 峰 朱華平 陳曉華 丁學芳

2015年2月，本市松江區(qū)被列入全國33個試點地區(qū)之一，探索開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，松江區(qū)穩(wěn)慎有序推進，尤其是在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面，取得了明顯成效。具體情況如下：

一、基本情況

截至2022年10月底，松江區(qū)已完成31幅集體地塊入市，出讓主體涉及12個街鎮(zhèn)的鎮(zhèn)級、村級集體經(jīng)濟組織，出讓總面積1265畝，入市總收入26億元，平均每畝208萬元。出讓地塊涵蓋工業(yè)用地、商業(yè)、商辦、租賃住房、科研用地等用途。

從成交的31幅地塊來看，浦北地區(qū)的永豐街道、車墩鎮(zhèn)、小昆山鎮(zhèn)、佘山鎮(zhèn)、泗涇鎮(zhèn)等畝均成交價在300萬－500萬元左右，浦南地區(qū)的新浜鎮(zhèn)、石湖蕩鎮(zhèn)、泖港鎮(zhèn)、葉榭鎮(zhèn)等畝均成交價在60萬－250萬元，浦北地區(qū)畝均成交價遠高于浦南地區(qū)。同期國有集體建設(shè)用地入市價格平均達到每畝1800萬元，區(qū)域優(yōu)勢非常明顯。

31幅地塊中，已經(jīng)有22個地塊完成動拆遷形成凈地，涉及面積1035畝，入市總收入為23.19億元，財政收取調(diào)節(jié)金11.3億元，占比48.7%；集體承擔清退成本8.1億元，占比34.9%；集體獲得3.8億元凈收益，凈收益率為16.3%，其中有7幅地塊集體無收益，共虧損0.7億元，其虧損原因均為清退成本過高。剩余9個地塊正在形成凈地的過程中，尚無法測算凈收益。

二、主要做法

1.注重頂層設(shè)計。成立由區(qū)委書記任組長、有關(guān)部門負責人組成的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，區(qū)相關(guān)部門具體工作人員、試點地塊所在街鎮(zhèn)工作人員、集體經(jīng)濟組織代表組成的協(xié)調(diào)小組。區(qū)規(guī)資局負責編制入市試點方案，并對入市規(guī)則和配套文件開展研究。先后研究出臺了《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》和《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準地價》《土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理實施細則》《集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款試行管理辦法》《農(nóng)村土地民主管理機制的實施意見》《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地集體收益分配管理規(guī)定》等“1+5”配套文件，明確了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)工作。

2.明確交易規(guī)則。一是明確入市主體。鎮(zhèn)級、村級集體經(jīng)濟組織作為經(jīng)營性建設(shè)用地土地入市主體，行使集體土地所有權(quán)主體職責。二是明確入市范圍。位于在城市規(guī)劃控詳規(guī)均已覆蓋的城市開發(fā)邊界線以內(nèi)或以外周邊，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地（商品住宅用地除外）。三是明確入市類型。采取就地入市、調(diào)整入市、統(tǒng)籌入市3種入市類型，復(fù)合使用低效用地減量、農(nóng)民集中居住、超級增減掛鉤等政策工具，實現(xiàn)全區(qū)范疇城鄉(xiāng)區(qū)域間資源優(yōu)化配置。四是明確入市形式。包括使用權(quán)出讓、租賃、作價入股等3種有償使用方式，目前入市的31幅地塊均采取出讓的形式。

3.規(guī)范入市流程。一是制定出讓計劃。區(qū)規(guī)資局根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃、土地市場狀況和所有權(quán)人意向申請，統(tǒng)籌安排年度出讓計劃。二是提出入市申請。出讓人向市土地交易中心提交農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓申請，由市土地交易中心組織出讓工作。三是統(tǒng)一進場交易。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實行與國有建設(shè)用地同等入市制度，在上海市土地交易中心進行進場公開交易。四是形成凈地。完成交易后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責對入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地實施動拆遷，形成凈地后交用地單位使用。

4.強化民主決策。在集體決策過程實行“一次研判、兩次匯報、兩次決策、兩次委托”，最大化實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。“一次研判”：每幅地塊出讓前，由協(xié)調(diào)小組召開研判會議。“兩次匯報”：研判會議后和出讓方案形成后，均須由協(xié)調(diào)小組向集體經(jīng)濟組織匯報。“兩次決策”：入市意向和出讓方案均須經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員或成員代表進行決議，取得2/3以上成員或成員代表同意。“兩次委托”：入市意向和出讓方案經(jīng)集體經(jīng)濟組織民主決策同意后，分別委托具有法定資格的機構(gòu)辦理前期出讓手續(xù)和入市申請。

5.實施全過程監(jiān)管。入市前，征詢發(fā)改、產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃、土地、環(huán)保、住房等13個部門意見，確保入市地塊符合規(guī)劃、土地、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等準入標準要求。入市中，將相關(guān)部門征詢意見納入土地出讓合同，實施社會、經(jīng)濟、環(huán)境等全要素和開發(fā)、建設(shè)、運營、管理、退出等全過程監(jiān)管。入市后，由出讓人、受讓人、區(qū)規(guī)資局三方共同簽訂的《上海市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)開發(fā)建設(shè)與利用監(jiān)管協(xié)議》，區(qū)政府相關(guān)職能部門行使土地入市的后續(xù)監(jiān)管職能，按“誰提出、誰負責、誰監(jiān)管”的原則，對監(jiān)管協(xié)議約定的內(nèi)容、期限及使用等履行監(jiān)管職責。

6.建立收益分配機制。為平衡國家、集體、成員三者利益，區(qū)級財政參照國有土地出讓收入分配比例收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，收取商服用地（商業(yè)、辦公、租賃住房）入市收入50%的調(diào)節(jié)金，收取工業(yè)用地和科研用地入市收入20%的調(diào)節(jié)金，用地單位取得建設(shè)用地使用權(quán)后再轉(zhuǎn)讓的，區(qū)財政按土地增值收益的50%收取調(diào)節(jié)金。扣除土地增值收益調(diào)節(jié)金和出讓成本的剩余部分作為集體的凈收益。

7.打通抵押融資渠道。按照松江區(qū)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款試行管理辦法》，目前已有1幅地塊項目經(jīng)出讓人和區(qū)人民政府同意后，向金融機構(gòu)申請抵押貸款，試點地塊項目總投資4億元，成功貸款3.2億元。

三、工作成效

1.盤活存量資源，激活了集體經(jīng)濟。松江區(qū)通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，有效盤活了部分存量建設(shè)用地，引進了優(yōu)質(zhì)的企業(yè)經(jīng)營主體，對促進農(nóng)民就業(yè)，增加政府收稅，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2.改革政策疊加，入市類型多元化。入市地塊用途除商業(yè)辦公、工業(yè)用途外，松江區(qū)探索租賃房試點與農(nóng)村土地改革試點相結(jié)合，實現(xiàn)全國首例采取農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地入市方式建設(shè)租賃住房。截至目前，松江區(qū)在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、商業(yè)商務(wù)集聚區(qū)、交通樞紐地區(qū)等租賃住房需求集中區(qū)域，已順利入市5幅租賃住房，面積合計170.1畝，增加租賃住房4653套，占松江區(qū)全年租賃住房供應(yīng)的47%，對促進住房租賃市場平穩(wěn)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

3.收益全域統(tǒng)籌，促進鄉(xiāng)村振興。松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地入市增值收益調(diào)節(jié)金實行區(qū)域統(tǒng)籌，在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，通過財政轉(zhuǎn)移支付機制，實現(xiàn)對經(jīng)濟發(fā)展薄弱地區(qū)的反哺，優(yōu)先用于經(jīng)濟欠發(fā)達的浦南地區(qū)低效用地減量化、基本農(nóng)田保護、農(nóng)民集中居住等，實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)發(fā)展權(quán)的有效統(tǒng)籌。在鎮(zhèn)級層面，松江區(qū)結(jié)合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，組建鎮(zhèn)級經(jīng)濟聯(lián)合社，鎮(zhèn)級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地收益以資本金形式注入集體資產(chǎn)，不再以現(xiàn)金形式分配，以股權(quán)增值方式量化給成員。年終產(chǎn)生收益后按一定比例在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)按份額發(fā)放紅利，實現(xiàn)了全鎮(zhèn)土地收益統(tǒng)籌使用，以成熟的資本運作確保了農(nóng)民長期分享改革發(fā)展成果。

四、相關(guān)建議

從松江區(qū)試點情況看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市也存在一定問題，如調(diào)節(jié)金收取比例過高，農(nóng)村集體凈收益較少；部分項目精準測算不夠，造成集體經(jīng)濟組織虧損。為繼續(xù)做好集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作，切實為本市鄉(xiāng)村振興提供堅實保障。還需在以下幾個方面進行進一步探索試點和完善措施：

1.構(gòu)建入市儲備項目庫。充分利用第三次全國國土調(diào)查成果，結(jié)合郊野單元（村莊）規(guī)劃編制情況，全面排摸本市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地情況，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，逐步建立本市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市儲備項目庫及儲備庫更新管理機制，探索建成本市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“一張圖”，從而有利于各區(qū)有序開展土地整治，盡早形成“凈地”，降低入市周期。

2.完善土地增值收益征收政策。綜合考慮土地區(qū)位、土地級別、入市方式、土地用途、地塊成本構(gòu)成等因素，區(qū)分就地入市、調(diào)整入市和指標統(tǒng)籌入市等不同入市方式的調(diào)節(jié)金計提比例，適當調(diào)整土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收比例，入市收益適當向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織傾斜，從而有效地保障國家、集體、成員利益。同時，做好土地增值收益調(diào)節(jié)金與土地增值稅之間的協(xié)調(diào)和過渡。

3.探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的多種路徑。在國家允許的集體建設(shè)用地入市試點區(qū)，除常規(guī)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓的入市路徑以外，探索租賃、作價入股的入市方式。鼓勵以集體經(jīng)濟組織為主體開發(fā)建設(shè)公共租賃住房，鼓勵集體經(jīng)濟組織以集體建設(shè)用地使用權(quán)出租、入股與社會主體共同舉辦企業(yè)，從而實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟的穩(wěn)定增值。

4.確保集體經(jīng)濟組織的收益。入市前，加強科學評估，準確預(yù)測入市產(chǎn)生的成本和收益，將集體經(jīng)濟組織凈收益作為入市方案評估的重要指標。入市中，引入充分的市場競爭機制，防止暗箱操作，防止由少數(shù)人操作，損害集體經(jīng)濟組織利益；在出讓協(xié)議中鼓勵市場主體解決部分當?shù)剞r(nóng)村村民的就業(yè)崗位，從而增加農(nóng)村村民的長期性收入。入市后，建立長期監(jiān)管評估機制，實質(zhì)性開展對入市地塊產(chǎn)生經(jīng)濟效益的監(jiān)測；入市后產(chǎn)生的地方財政稅收，應(yīng)加大對集體經(jīng)濟的反哺，確保集體經(jīng)濟組織的長效增值。