貴州省自然資源數據確權與數據資源化資產化研究與探討

貴州省自然資源勘測規劃研究院 計春祥

一、背景

傳統經濟是以物權、債權、土地使用權為核心的存量分配體系，而數字經濟則是以人的創造力、影響力、技術知識等作為數權核心資產的分配體系。數字經濟以數據資源作為關鍵生產要素，以現代信息網絡作為重要載體，以信息通信技術的使用作為效率提升和經濟結構優化的重要推動力的一系列新型經濟生態活動。

我們自然資源部門管理的自然資源和時空地理數據作為自然資源在時空上的載體，是極為重要的數據要素資源之一。發展數字經濟，必須重視自然資源和時空地理數據要素市場的發展，合理地挖掘自然資源數據資源、提高自然資源數據利用效率。通過開展數據確權和資源化資產化研究，解決自然資源和時空地理數據資源資產如何建立法律權威、如何確定權屬、如何資源化管理、如何評價評估，甚至后期如何交易，通過不斷擴大自然資源數據的應用范圍，顯性化數據的成本和社會經濟效益，推進自然資源數據的資產化價值化，實現數據要素在數字經濟中的賦值、賦能，深度融入我省的數字經濟戰略主戰場，具有十分重大的研究意義。從數字經濟提出以來，中央高度重視發展數字經濟，將其上升為國家戰略。進一步實施網絡強國戰略和國家大數據戰略，拓展網絡經濟空間，促進互聯網和經濟社會融合發展，支持基于互聯網的各類創新。通過推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，建設數字中國、智慧社會。發展數字經濟，推進數字產業化和產業數字化，推動數字經濟和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群。2022年1月16日，《求是》雜志發表習近平總書記重要文章《不斷做強做優做大我國數字經濟》。總書記在文章中強調，近年來，數字經濟發展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。貴州省作為全國首個國家級大數據綜合試驗區，“大數據”是我省三大戰略行動之一，同時“在實施數字經濟戰略上搶新機”是省委提出的堅持圍繞“四新”主攻“四化”，中的“四新”之一。今年，國務院印發《關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》（國發〔2022〕2號）再次要求我省“深入實施數字經濟戰略，強化科技創新支撐，激活數據要素潛能，推動數字經濟與實體經濟融合發展，為產業轉型升級和數字中國建設探索經驗”。

以上可見，發展數字經濟，既是國家戰略，也是我省發展的重大戰略。數字經濟已成為我省轉型發展的新引擎、服務社會民生的新途徑、促進創業創新的新手段。

二、國內研究現狀與發展動態

當前，數據已成為國家基礎性戰略資源，但目前用以規范數據市場共享交易秩序的數據產權制度和法律尚未建立。而數據確權是數字經濟發展與數據要素應用必須解決的核心問題，需要針對不同來源的數據，以法律形式明確其產權歸屬，推動數據整合治理，加速數據共享和流通，降低交易成本，從而激活龐大的數據資產價值和創新應用，使數據產業得以迅速發展。

（一）國內的研究與發展現狀

早期的國內的數據確權與共享交易不成體系，催生了數據交易“灰色地帶”。近年來隨著政府的高度重視，并在實踐中不斷摸索逐漸形成了較為正規的模式。各地政府接連推出了大數據產業落地政策，對大數據提出了戰略層次的要求，限制于對數據權屬、共享交易細節的思考不夠，即使數據共享交易的需求不斷擴張，但因為缺乏法律規制，仍然存在數據權屬不明晰，數字產品價值估算困難，數據隱私保密和信息安全等挑戰性問題。

數據確權是大數據共享交易的基礎，研究數據資源資產化歸根結底要研究確權問題。只有明晰數據主體的相關數據權利，確定數據權利的分配，才能保障數據的商業化發展和社會化利用，提高數據應用的效率和質量，促進數據資源的合理流通。

三、存在的主要問題

從內容上來看，數字經濟是指以數據資源作為關鍵生產要素、以現代信息網絡作為重要載體、以信息通信技術的有效使用作為效率提升和經濟結構優化的重要推動力的一系列經濟活動，其中數據要素是數字經濟的核心生產要素。自然資源數據是指由自然資源管理部門與服務實施機構依法依規、直接或間接采集、生產、管理、使用的具有經濟、社會等方面價值的各類基礎現狀數據、規劃數據、管理信息等數據。自然資源數據作為自然資源在時空上的載體，是基座，是可量化、可控制、可交換的極為重要的數據資源和要素。發展數字經濟，必須重視自然資源數據要素市場的發展，更為合理地挖掘自然資源數據資源、提高自然資源數據利用效率。但也要看到，當前自然資源數據在助推我省數字經濟發展上仍面臨不少問題和挑戰。

一是自然資源數據的資產地位在法律層面尚未確立，自然資源數據沒有法定的資產身份，這對數據要素市場的發展形成了制約。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中，首次明確將數據作為生產要素參與社會分配。2020年4月中共中央、國務院發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將數據要素確認為五大要素之一，并要求加快培育數據要素市場。數據確權是實現數據安全有序流動和數據資產化不可或缺的重要前提，我國現行全國性法律尚未對數據確權進行立法規制，業內也還未對自然資源數據資產形成統一的法律法規。自然資源數據由于沒有法定資產身份，不能被作為法定資產，制約了其融入數據要素市場，限制了數字經濟關鍵要素市場的發展。

二是自然資源數據權屬關系不明、價值不清。數據確權、數據資源化和數據資產評估是數據市場化流通的前提。自然資源數據作為數字經濟活動中新型的生產資料,參與生產的主體多、權利關系復雜，在現有框架下難以有效解決復雜的數據確權問題；在價值評估方面，難以使用傳統生產資料定價模式進行定價，目前尚無自然資源數據價值評估框架和評估指南，包括價值核算的基本準則、方法和評估流程等，不論是基礎型數據還是服務型數據，無法持續推動數據資源管理和運營。這制約了數據確權、數據資源化資產化。

三是缺乏完善的自然資源數據管理流通共享體系。數據資源是大數據產業和數字經濟發展的關鍵基礎，作為重要的生產要素和戰略資產，其價值體現以數據開放和流通共享為前提。從數據的流通方式來看，主要分兩大類，一是數據共享體系，二是數據市場化交易體系，但是在數據安全、數據共享標準上缺乏安全可靠的數據共享流通的機制，同時數據資源在流通過程中遇到的權益體系與監管體系不完善、分級分類機制缺失以及安全可靠保障體系不健全等問題，無法保障數據主體的利益，制約自然資源數據的流通與價值實現。

四是數據安全追溯等監管手段有待改進，數據資源的防丟失和防篡改功能仍不健全。《數據安全法》的頒布和實施為規范數據處理活動，保障數據安全奠定了法律基礎，但在兼顧數據流通和數據安全方面難以平衡。數據的容易獲取、高復制性、交換或散布成本低等特點，無法實現對數據主權的可控，由于數據無法實現安全保證，導致很多數據不能也不敢進行數據開放。自然資源數據蘊含的是基本國情國力的底數，國家發展規劃的指南，各類社會、經濟、開發、保護、建設活動的基本依據，因此在自然資源數據資產化流通過程中防丟失、防篡改是構建數據資源安全保障體系的重要環節，直接影響著數據的真實性、可靠性及完整性。因為數據丟失或者篡改造成的后果和損失可能是無法估算和衡量的。這些手段和功能的不健全都將影響數據資源的真實和完整性，不利于促進數字經濟時代經濟社會的健康發展。

如何在保證數據主權安全的情況下，實現數據確權，保證流通共享的安全性，讓大數據發揮更大的價值，這是目前急需解決的問題。

四、對策建議

面對貴州省立足數字經濟發展創新區戰略定位要求，源自數字經濟發展所形成的政府和市場需求，也是自然資源數據資源資產能夠更好地被用于服務全社會的推動力。通過開展數據確權和數據資源化資產化研究，針對解決自然資源數據資源資產如何建立法律權威、如何確定權屬、如何價值評估、如何資源化管理，如何資產化體現價值，甚至后期如何交易，不斷擴大自然資源數據的應用場景與應用范圍、顯性化數據的成本和社會經濟效益推進自然資源數據的資產化價值化，從而在數字經濟市場中實現自然資源數據要素的賦值、賦能，融入我省的數字經濟戰略主戰場，是我們要不斷深入研究和思考的重要問題。

通過開展我省的自然資源數據確權與數據資源化資產化研究，嘗試為我省開展自然資源和時空地理數據確立權威地位，保障數據權利立法規制，通過建立數據治理規范標準以及價值評估體系，并逐步實現數據資源化、資產化。立足資源部門的職責職能，豐富自然資源數據要素市場化配置，確保數據流通使用安全，助力我省深入實施數字經濟戰略，加快數字貴州建設，助推我省數字經濟建設，努力實現我省數字經濟、數字產業的轉型升級。

（1）建立健全法律法規制度體系，保障自然資源數據的合法性和權威性。數據確權要解決三個基本問題：一是數據權利屬性，即給予數據何種權利保護；二是數據權利主體，即誰應當享有數據權利；三是數據權利內容，即數據主體享有何種具體的權利。這些權利都需要有法律法規制度來保障，通過自然資源數據的確權立法，從法律上賦予數據資產屬性和法定權威地位，使數據所有權、使用權、管理權、交易權、享有權可以被充分認同和明確界定。利用法律法規提升數據資產權利的管控能力，推進數據安全保護標準化工作，為數據安全奠定法律基礎，樹立自然資源數據資產的權威性，強化對關鍵數據資源的保護，在保障數據主權安全、平等、合法的基礎上推動建立共享、共治、安全的數據資源體系，有利于推動我省數字經濟戰略。

（2）開展數據治理推進自然資源數據資源化，推動建立自然資源數據價值評估評價體系。數據資源化以數據治理為工作重點，通過完善自然資源數據體系，按照數據類別、層次和關系，建立數據共建、共享、共用的自然資源數據目錄，通過“一數一源”“一圖一賬”的原則，厘清自然資源系統內部各個職能部門的多方在數據要素市場中的權責邊界，實現各類自然資源數據的匯集，通過開展數據結構分析、數據關系分析、數據流分析、數據質量分析、數據質量評估、數據分類梳理等,按照數據應用場景、數據屬性、數據特點，重新梳理自然資源的數據資源目錄，科學合理地規范自然資源數據資源，確保數據的準確性、一致性、時效性和完整性。后期圍繞數據成本價值、數據質量價值、數據應用價值等建立數據資產價值評估體系，推動數據資源轉變為資產，釋放價值。

（3）健全自然資源數據資產管理體系，促進自然資源數據流通。一是要豐富自然資源數據資源資產應用場景，加速數據資產內部共享與外部流通，持續開展數據資產閉環運營，使自然資源數據資源資產成為社會數字化轉型源源不斷的動力。二是要建立數據資源流通交易制度體系、規則體系，明確數據資源流通交易主體責任，制定數據資源流通交易標準規范，健全數據資源流通交易安全防范體系等。

（4）開展數據追溯、防丟失防篡改等安全技術應用研究，保障自然資源數據資產安全。數據追溯是實現數據安全監管的重要功能，依賴于數據流通路徑的確定，數量巨大、來源分散、格式多樣的數據資源通過實現對數據流經過程的全記錄，將極大豐富對數據的監管功能，并為數據資源安全的綜合管理提供新手段。圍繞“強化國家關鍵數據資源保護能力，增強數據安全預警和溯源能力”的要求，加強自然資源數據安全管理，強化數據資源在采集、存儲、應用和開放等環節的安全保護，實行數據資源分類分級管理，保障自然資源數據安全高效應用，結合區塊鏈技術，實現自然資源數據安全存儲，確保數據不丟失，數據不易被泄露或者篡改，便于事后追溯和核查。

五、總結

依據自然資源管理工作，確立自然資源數據資源與資產的合法權威地位，明確數據權利屬性、數據權利主體、數據權利內容。從法律上賦予數據資產屬性和社會認可的法定權威地位，通過制定自然資源數據治理體系與標準，打好數據資源化資產化管理的基礎；同時圍繞自然資源數據確權和資源化管理，建立自然資源數據資產標準制度和框架，進行資產價值化評價評估。從而不斷推進自然資源數據資源以合法合規，權責明晰的身份融入我省大數據戰略和數字經濟發展，實現自然資源數據要素數字經濟數據社會化，讓釋放的數據價值推動行業轉型升級。