探討儲備土地的前期開發整理工作

夏津縣自然資源局 霍峰

近幾年，我們國家的經濟總體發展很快，各個產業的發展速度都很快。國土資源管理部門根據有關法規，通過市場機制，對通過收回、收購、置換、征收等途徑獲得的土地，進行前期開發整理，并根據土地使用總體規劃和城市規劃，對各種建設用地進行儲備。因此，土地整理、發展等一系列的前期開發工作，是實施土地供應計劃，有系統地將其儲備的土地再投放到市場上的先決條件，也是土地儲備交易部門的一項重要工作。

一、儲備土地前期開發整理工作概述

儲備用地的前期開發和整理工作，主要是解決目前存在的一些爭議和問題，為以后的市場提供儲備用地。通過前期的土地整理，既能使儲備用地升值，又能通過適當地吸引資金來實現資源的再利用。土地儲備有關部門對建筑公司進行投標，并在儲備用地上修建一些基礎設施，以進一步提高土地的價格和出讓收益，為未來的儲備用地進行拍賣。在實施儲備用地的前期開發和清理工作中，建設單位必須按照相關的法律程序進行建設。首先，就是辦理好規劃、用地、審批三項基本的程序，然后是補償、拆遷、簽約，然后就是儲備地的前期建設。由于我國的儲備土地起步較晚，在相關工作中還存在很多問題。在土地儲備工作中，往往存在著政府工作人員對土地儲備工作的不重視，這就造成了土地儲備工作中存在的各種問題。這不但會造成國家計劃的各種工程無法按計劃進行，而且在建設過程中很容易遇到土地問題，甚至由于前期準備不足而被擱置，這樣不但會造成大量的資金投入，而且很容易造成儲備用地難以拍賣。

二、土地前期整理工作的作用

土地儲備整理工作在前期工作中起著重要的作用，應根據各區域的實際發展狀況，制定相應的土地儲備整理方案。為了適應社會對土地資源的需要，國家出臺了相關的政策和制度，并采取了一些措施，如拆遷、基建等。目前，我國的農村土地利用效率不高，多數閑置，而實行土地儲備制度，可以極大地提高土地利用效率，促進城鄉建設與發展。因此，要做好儲備土地的前期清理工作，并按照市場的變化及時將儲備土地進行拍賣，以保證各項工程的順利進行，這是土地儲備交易部門的一項重要任務，也是貫徹國家土地儲備制度，積極響應土地供給政策的一項重要舉措。而對國有土地進行前期的整理，其實可以更好地促進國有土地市場調控，從而使土地的自身價值得以提升，從而使國家在未來的各項建設項目中獲得更大的經濟效益。國家采取了土地儲備制度，最大限度地緩解了“住房難”，對房地產市場進行了調控，對房地產市場進行了規范。同時，在前期的儲備用地清理工作中，國家對其進行了改造和完善，既能科學地規范周圍的生態環境，又能為以后的各類項目提供良好的基礎，從而提高土地本身的價值。

三、儲備土地前期開發整理單位的確定

由于土地一級開發是一種明顯的社會公益性質，而在發展和整理過程中，政府與國有企業的協同配合是必不可少的，所以，整理的執行主體也要有政府的屬性，只有政府的力量，才能保證整理工作的順利進行。所以，土地的一級開發大多是由國家委派或土地儲備單位來實施，而實施主體通常是國家指定的國有公司或土地整理儲備機構。

四、儲備土地進行前期開發整理的程序

(1)對儲備土地進行開發、整理的單位，應到市政府規劃主管部門辦理用地手續，并將有關的土地移交給市發改委。涉及交通、園林、文物、環保、市政等諸多方面，都要按照相關法規進行。(2)對于涉及集體土地或農用地的儲備用地的開發，有關部門將根據有關法律法規進行相應的審批。(3)儲備土地的開發，涉及政府機關和事業單位，在利用國有土地時，與原土地利用單位簽訂補償協議。(4)對儲備用地的開發，涉及拆遷的，由開發整理機構負責辦理相關的拆遷手續，并組織實施。(5)對涉及市政基礎設施建設的儲備用地，應按有關程序辦理，并組織實施。

五、儲備土地前期開發整理工作應遵循的原則

（一）土地開發整理建設用地“三通一平”的技術要求

“三通一平”是指在建設的過程中，保證水通、路通、電通，并保證紅線范圍內的土地的平整。在進行開發和整理時，應根據建筑物的高度和用途，對給水管道的尺寸進行確定，并充分考慮各種用水的影響，進行合理的設計。同時，為便于以后的設計，應盡量采用在施工中所設計的臨時管線進行科學地設計，以便以后能夠將臨時管線與正規管線相連，從而方便工程的進行。電力是當今社會的一種特殊的能源，在進行前期的開發和整理時，要根據建筑設計、施工現場的環境、設備的功率等因素來設計合適的線路，確保電力供應，確保施工的順利進行。另外，為了保證工地和外面的交通順暢，在施工過程中，大大小小的車輛都會來來往往，保證路面的暢通會在一定程度上提高工作的效率，所以建筑公司應該重視路面的加固和維修。

（二）規劃先行的原則

土地儲備單位在征收土地之前，要積極征求規劃部門的意見，并與有關部門共同制定有關的政策。由于歷史原因，拆遷、通信線桿遷移、光纜遷移、地下水管改道、場地平整等諸多現實問題的處理，如果沒有相關的規劃，將會面臨很多意料之外的困難。規劃是園區建設的起點，園區的基礎設施建設要從長遠的角度出發，嚴格按照規劃的要求進行。園區規劃要與城市總體規劃、產業發展規劃、土地利用規劃和道路規劃相結合，與城市供水、排水、衛生、文化等公共設施規劃相結合，與園區道路綠化、建筑風格相協調。

（三）合法運作原則

正當經營原則是指在進行儲備用地的前期開發和整理工作時，要遵守法定的法律、法規，不能超出法定的范圍。由于缺乏全國性的統一法律規范，各地政府在進行儲備土地的前期開發和整理工作時，往往會根據當地的地方性法規和規章來進行，并沒有相應的工作機制和運行機制，這就增加了對土地儲備的管理和管理力度，所以，國家必須盡快制定相應的法律，確保土地儲備的法律規范在全國范圍內統一。

（四）預留土地適時推出，保障土地可持續利用原則

要強化土地儲備管理和科學管理，要及早做好零散地塊的儲備和預留儲備，抓住土地推出的最佳時機，以獲得最大的土地增值收益，同時對城市建設的重點進行合理的控制，確保土地的可持續利用。分散地塊的儲備，是指在公共設施周圍預先儲備的未成熟地塊，或未成熟商業地塊，或其他未來增值空間較大的零星地塊。儲備金的形式有實物準備金和合約準備金兩種。待土地成熟時，再將其推出。區域土地儲備是指在目前市場發展不成熟、城市發展不成熟、建設時機不成熟的地區，提前做好準備，在整個地區發展的時機成熟后，將其納入土地儲備計劃。這樣既能提升整個區域的發展水平，又能提升整個區域的土地價值，又能在一定程度上引導市場的需求，從而推動區域內的城市化進程，從而實現地塊的增值。但這是一個漫長的過程，政府不能操之過急，必須掌握好土地儲備和土地出讓的時機。

六、推進儲備土地前期整理工作重要措施

（一）合理編制土地整理規劃

土地整理是一個復雜的系統工程。在總結發達地區的成功經驗后，要根據地方的具體國情，制定出一套科學的土地整理方案，對農田、水源、道路、森林進行全面的測量，確保土地資源的合理配置。針對當前土地資源緊缺的現狀，可以從城市更新改造、土地整備等方面著手，大力推進土地的前期整理，實現土地儲備、整理、流轉等相關工作的良性循環。同時，要在理念、組織體系、工作機制等方面進行改革，建立一種新的土地整理方式。

（二）拓寬土地開發整理資金來源

土地的前期開發和整理是一項社會公益事業，需要政府的引導，而前期的土地開發和整理工作往往涉及大量的資金，僅靠政府的財力是難以支撐的，所以要擴大資金來源。目前，我國土地整理的資金來源有三大類：政府財政預算內資金、政府專項用地專項債券和社會資本。財政預算內資金和專項債券融資本質上都是國家資金，其規模通常很小，而且在運用上受到各種法規的制約，缺乏彈性。而大量的社會資本可以有效地解決這一問題，只要政府制定相關的政策和法律，依規有序地進行土地整理，那么，民間資本就可以利用自己的資金優勢，為城市的發展提供有力的支持。目前，珠三角先進區域的城市更新改造工程用地的前期建設與整理工作，民間資金在其中扮演了舉足輕重的角色。其主要的表現形式，是由有實力的開發商組建土地整理公司，與產權人進行合作，以公共平臺的方式，獲得土地使用權人的身份，參與到城市更新改造中，并為其提供資金保障，同時也按照有關約定分享一定的土地出讓收益分成。在拓寬土地整理融資渠道的過程中，可以嘗試引進土地整理債券，通過穩定的收益率，吸引社會上的閑散資本進行投資；還可以設立土地基金，以土地使用權轉讓所得為資本，以投資經營方式募集資金，然后用于土地的收儲和整理。

（三）確立主管部門，完善計劃設計和基礎服務工作

在儲備用地的前期開發和整理中，要充分發揮政府的主動性，并以此為指導。土地儲備中心要做好這方面的工作，必須堅持市場機制。同時，要綜合考慮土地使用、城市建設等方面的規劃設計，采取公開招標、拍賣等形式，取得土地。在實施的過程中，要加強土地儲備與出讓的規劃設計，重點考慮到經營性項目的建設。此外，還要完善基礎設施，對有問題的地區，要及早制訂工作方案，與相關單位進行協調。

（四）強化土地儲備管委會職能，明確責任人

土地儲備管理委員會要建立健全的組織結構，明確職責，由政府負責規劃、監督和考核。土地儲備管理委員會主要職責是：定期召集地方政府常務會議，討論有關土地儲備的重要問題。例如土地儲備、土地出讓計劃的審批和調整、年度籌資規模的確定，以及政府各部門之間的協調，監督、指導和管理土地儲備中心的工作。負責本轄區內的儲備工作，并就與土地儲備有關的其他重要問題作出決定。

（五）關注地塊論證環節，科學做好長遠規劃

在城鎮建設中，由于各地區的經濟位置所處的用途不同，其土地價值也會有較大的差別。為此，國土儲備中心要進行長期科學的規劃，要進行科學的論證，并與規劃部門聯合制訂詳細的規劃方案，并與有關部門聯合，以提高方案的科學性，減少儲備風險。

（六）優化開發流程，做好各部門協調

在儲備用地的前期開發中，從規劃到出售，需要經過許多的環節，每一個環節都要進行優化和完善，這樣才能縮短項目的時間，確保項目的順利進行。開發單位要充分發揮屬地政府的協調作用，發揮各級政府對土地儲備的積極作用，促進征地拆遷和征收工作的順利進行。

（七）建立合理的監督和考核機制

要使儲備用地的前期開發和整理工作得到規范化的實施，必須要有相應的制度保證。要建立健全的監管機制，對全市土地儲備中心進行指導和監管，盡可能將其在土地收購、開發、儲備、出讓等方面的信息和信息進行披露。另外，在制定儲備計劃之后，要成立一個由政府主導、儲備委員會成員參與的聯合評估調查組，對各項目的年度執行情況進行分析，并將其納入年度考評范圍。

七、土地前期開發整理過程中的注意要點

（一）事實為依據

在目前的情況下，土地整理涉及的各種利益和復雜的問題，這要求土地整理工作者進行大量的調查和摸底，不能隨意下定論，而要收集必要的資料。必須收集足夠的資料，然后再到現場收集資料，分析資料的正確性。對土地整理來說，這種方法是必不可少的，工作人員經過實地考察獲得了第一手資料，并進行了相應的資料分析。然后，對土地進行必要的清理。

（二）法律為準繩

法律比道德更能限制人的行為，更能震懾人心。目前的形勢下，利益結構錯綜復雜，必須根據案件的發案率來決定。依據《土地法》有關規定，對土地整理過程中的爭議作出判決，并依具體情形而定。同時，在作出相應的判決時，還要針對不同的人進行相關的法律解讀，并在特定的情形下，按照相關的部門法做出相應的解釋。在《民法典》修改后，本節將會有更多的法律適用和解釋。這種要求，讓土地整理工作人員對相關的法律法規了如指掌，并在不同的情況下，做出不同的法律應用和法律條款。在現實中，這也是程序公正的第二個步驟，通過法律來決定和組織實施，并進行必要的利益調整。

（三）社會主義道德為價值判斷標準

在現行的土地整理中，存在著對土地整理過程中遇到的問題，而在完成相關工作后，要做的就是自己的判斷是否會對道德造成影響。從某種程度上來說，道德的影響力要比法律更大，這種不道德的行為會導致一個地區的傳統倫理和制度崩潰，從而導致土地的問題，從而導致土地的危機，因此，必須做出正確的道德抉擇，既能減少行政風險，又能減少行政成本。它在執行司法過程中，作為一項必不可少的步驟，常常包含著既有長期利益又有實際利益的雙重含義。

八、結束語

總之，由于土地資源的稀缺，制約著我國的經濟發展，必須通過建立規范的機制來實現。土地儲備制度的建立，有利于政府對土地市場進行有效的調節，使土地資源得到最大限度地利用。但前期整理工作是國有土地整理中最關鍵的環節，如果能夠順利進行，不但可以為國家帶來經濟上的效益，還可以改善周邊的生態環境，所以相關部門必須對此予以關注，并在前期工作中進行積極地推進。