新一屆國會將如何影響拜登政府內外政策走向

王浩

2023年1月3日，經由2022年中期選舉產生的第118屆美國國會正式宣誓就職，共和黨以222席的優勢地位逆襲成為眾議院多數黨，執政的民主黨則以51席的優勢地位繼續成為參議院多數黨。這一結果改變了美國政治自拜登政府執政起由民主黨同時控制白宮和國會的“一致政府”格局，形成了府會“弱分立”結構，即執政黨控制白宮和國會一院、在野黨控制國會另一院。在近年來美國國內政治極化有增無減特別是黨爭烈度進一步上升的背景下，新一屆美國國會的這一特點將會對拜登政府接下來兩年的內外政策制定產生多方面影響，有關評估將是研判美國內政外交走向的前提之一。

總體來看，以兩黨分立為首要特征的新一屆美國國會對拜登政府內政外交政策走向的影響將表現為“被動牽制”。

首先，2022年中期選舉并未掀起選前普遍預期的“紅色浪潮”，共和黨非但沒能同時取得國會兩院多數黨的地位，而且在眾議院僅僅斬獲了9席的微弱多數，這一數字不僅無法與2010年中期選舉的64席相提并論——當時，同樣是共和黨在民主黨總統第一任期期間舉行的中期選舉中贏得眾議院多數黨地位，但也創下百余年來通過中期選舉轉為多數黨所增加的最少席位紀錄。因此，該結果不僅是對共和黨士氣的沉重打擊，而且將顯著削弱該黨主動塑造內政外交政策議程的能力。

其次，共和黨在2022年中期選舉中不及預期的選戰成績以及新一屆國會眾議院就任后議長極端“難產”的事實，都反映出黨內傳統建制派和近年迅速崛起的“自由黨團”之間的分化乃至斗爭愈演愈烈，這將對作為眾議長的凱文·麥卡錫發揮有效政治領導力構成內在制約，也會弱化共和黨整體的“戰斗力”。

此外值得關注的是，早在2022年底便已高調宣布參加2024年大選的前總統特朗普仍然企圖在共和黨內發揮不可替代的影響力，如何處理“特朗普難題”將是共和黨在后續派系整合過程中不得不面臨的巨大挑戰。從此意義上講，“攘外”與“安內”之間的持續張力將使共和黨主動塑造內外議程的效果大打折扣。

與共和黨內加劇的分化和混亂相比，民主黨的內部凝聚力相對于拜登執政頭兩年將會有所提升，從而弱化了黨爭給其帶來的壓力。自宣誓就任起，拜登一直面臨來自不同方向的三股政治壓力：一是共和黨，二是民主黨內進步派，三是以西弗吉尼亞州參議員喬·曼欽為代表的民主黨內中右派。尤其是在民主黨取得2020年大選勝利并同時掌控白宮和國會的背景下，執政黨內部分歧逐漸暴露，并對拜登的重大國內立法議程造成明顯干擾，典型案例是《重建更好未來》法案陷入黨內僵局。

因此，黨內分化始終是成拜登作為總統需要首先應對的政治挑戰，并且一度伴隨2022年中期選舉壓力的臨近以及拜登民調支持率的持續低迷而不斷增大，導致越來越多民主黨人選擇與拜登保持距離。然而，中期選舉的結果卻對民主黨內部凝聚力和拜登政治領導力的提振發揮了積極作用：一方面，民主黨超預期的表現被視為拜登所代表的黨內溫和路線之勝利；另一方面，分裂國會格局的形成作為外部壓力開始迫使民主黨人重新站在一起。

總體而言，一個陷入更大內部分化的共和黨相比于一個尋求團結在拜登周圍的民主黨，政治戰斗力更弱。

2023年1月6日，美國總統拜登在白宮出席國會大廈2021年的1.6暴亂事件兩周年紀念活動并發表講話。

一般來講，美國國會在內政層面對總統的影響更為顯著。就新當選的第118屆國會而言，共和黨占多數的眾議院將主要圍繞財政權、立法權和監督權等國會核心權力對拜登政府以及民主黨展開攻勢，以阻礙其后續國內政策議程的推進，同時在政治上爭取對共和黨有利的局勢。

拜登政府與新一屆國會博弈的最前沿將是財政問題，尤其是聯邦債務和政府預算。2023年1月，美國的聯邦債務規模已經觸及31.4萬億美元的上限，白宮將提高政府債務上限視為最緊迫的任務之一。在2月7日向國會發表的國情咨文演講中，拜登呼吁兩黨合作加快推進提高債務上限的進程，以避免債務違約甚至“政府關門”。國會眾議長麥卡錫明確表達了共和黨人的態度，那就是，堅決反對大政府式的“過度支出”，并且透露已與拜登就財政問題交換了意見，下一年度的財政預算不應比本財年更高。

可以預計，兩黨圍繞債務和預算等的巨大分歧將使上述問題很難在短時間內解決，其中共和黨作為牽制方將致力于迫使拜登政府進行妥協以避免“政府關門”危機的再度出現，同時通過控制預算最大限度干擾拜登政府政策議程的推進，尤其是以工薪家庭福利為導向的社會改革。

在立法問題上，兩黨博弈的重心將圍繞拜登政府計劃推進的新議程以及過去兩年已經通過但仍待落實的舊議程展開。也就是說，共和黨對拜登政府的牽制將一方面體現在全力阻止未來有利于民主黨及其政治聯盟的立法議程的推進——包括移民改革、槍支管控與清潔能源，另一方面則表現為試圖推翻或至少調整已經通過的某些立法，例如減少《通脹削減法案》和《芯片與科學法案》所涉及的政府支出，或者對兩黨基建計劃中的項目預算做出進一步修正，以服務于本黨選區和選民利益。

共和黨的這些努力必遭民主黨強力反擊，但由于民主黨在參議院擁有更大優勢，因而共和黨所能發揮的牽制作用不應被過分高估。“弱分立”格局下的政治平衡將是一項難度更大的任務，兩黨仍需要通過相互協調達成妥協，才有可能推進各自偏好的政策議程。

共和黨占多數的國會眾議院將通過充分利用調查監督權力，牽制拜登政府并弱化民主黨聲譽和選舉動員能力。早在2022年中期選舉結束之初，部分共和黨議員便在國會高調宣稱要對拜登展開調查。新一屆國會就任伊始，共和黨旋即圍繞“文件門”對拜登發起調查攻勢，預示著后續一系列基于政治調查的黨爭將不可避免，其中包括拜登政府在阿富汗撤軍決策中存在的失誤、2020年大選舞弊問題、拜登家族商業腐敗丑聞，等等。

當然，共和黨十分清楚，這些調查甚至可能的彈劾程序無法真正對拜登“定罪”，因為民主黨仍然占據著參議院的多數席位。但即使是“彈而不劾”，也將對拜登及民主黨后續執政造成顯著干擾，進而有助于形成對共和黨更為有利的政治氛圍。共和黨人還將在國會中止民主黨此前發起的針對“國會山騷亂”事件的調查，并以多種方式迫使聯邦調查局停止針對特朗普的調查，這些都將成為共和黨牽制民主黨的重要手段。

與國內政策議程相比，國會在外交政策領域對總統的影響渠道和介入程度更為不足。不過，在兩黨政治極化加劇和外交與國內議題聯動性日益凸顯等背景下，共和黨控制的國會眾議院仍將圍繞拜登政府2022年10月發布的《國家安全戰略》報告所確立的兩大外交政策優先議程發揮自身影響力。這兩大議程分別是：應對以中國和俄羅斯為代表的大國競爭；處理以氣候變化、糧食安全、恐怖主義和流行性疾病為代表的全球性挑戰。

在應對大國競爭議程方面，共和黨與拜登政府處理烏克蘭危機的立場并不完全一致。例如，共和黨內建制派和國防部鷹派在傳統的“軍工+能源”雙重利益支配下主張增加對烏克蘭的軍事援助，認為拜登政府做得還遠遠不夠，而以特朗普和德桑蒂斯為代表的“孤立派”或“收縮派”則認為拜登政府在烏克蘭危機中卷入太深，甚至有可能將美國拖入“第三次世界大戰”。這些有別于拜登政府的政策立場將推動國會共和黨人爭奪對于政策調整的影響力，進而促使拜登政府的對烏援助符合共和黨的利益訴求。然而，由于共和黨內部在烏克蘭問題上本就存在分歧，其對拜登政府的牽制效果恐將受制于黨內張力。

在對華政策問題上，由于美國兩黨存在高度的以競爭為導向的對華戰略共識，因此府會分立的政治格局不會從根本上影響美國對華戰略的總體方向。但共和黨仍有可能在一些具體的對華政策領域對拜登政府施加影響甚至造成牽制，從而干擾、破壞中美關系。

2022年11月中美元首巴厘島會晤達成了一系列恢復和改善兩國關系的共識，其中就包括雙方外交和經貿團隊加強對話與溝通。然而就在美國國務卿布林肯今年2月訪華前夕，意外的“無人飛艇事件”給中美關系造成不小的沖擊，最終影響了布林肯的訪華安排。在這一過程中，美國國內政治尤其是國會共和黨人對拜登政府的施壓成為美方不斷炒作這一話題、進而給中美關系造成干擾的重要因素。這一事實反映出，美國兩黨尤其是在國會眾議院占據優勢地位的共和黨試圖以黨爭為杠桿撬動美國對華政策走向，以更好地服務于自身黨派利益。

近年來，共和黨的對華政策表現出更為突出的保護主義傾向、“冷戰思維”和“安全化思維”，在臺灣問題、貿易保護、科技脫鉤、投資審查以及阻礙社會人文交流等方面采取日益極端甚至危險的政策立場，這些都有可能對拜登政府的對華政策構成牽制，甚至成為雙邊關系的不穩定因素。

在這方面，尤其值得關注的是兩點動向：一是共和黨眾議院特別是其中的鷹派議員在臺灣問題上的動作，二是共和黨新近牽頭成立的眾議院“美中戰略競爭特設委員會”在涉華問題上的影響。就前者而言，無論是眾議長麥卡錫早在中期選舉前后就聲言要竄訪臺灣的表現，還是眾議院外交和軍事委員會共和黨領袖近期敦促拜登政府增加對臺軍援，都意味著共和黨控制的國會眾議院在臺灣問題上更具挑釁性和危險性，很可能將惡化兩岸局勢、牽制拜登政府進行對華政策調整的努力并最終損害中美關系。就后者而言，所謂“美中戰略競爭特設委員會”幾乎清一色地由對華強硬派組成，大都鼓吹增加美臺勾連、對華脫鉤斷鏈以及炒作人權和意識形態議題以強化對華施壓，該委員會在接下來美國對華政策的制定和實施過程中將在多大程度上發揮作用需要密切關注。

在應對全球性挑戰方面，由于兩黨之間建立在現實利益和意識形態雙重分歧基礎上的政策立場存在顯著差異，共和黨對拜登政府的牽制作用將更為明顯。例如，在應對氣候變化這一拜登政府極為重視的外交政策議程上，共和黨有著全然不同的偏好。無論從支持傳統能源而非倡導新能源的黨派政治利益出發，還是從傾向于單邊主義、保護主義并且熱衷于“美國優先”而非選擇多邊主義與全球合作的意識形態來看，共和黨在以氣候變化為代表的諸多全球性議題上持有更為消極的態度，認為拜登政府和民主黨人的政策議程是對美國國家利益的損害。基于此，國會共和黨人料將對拜登政府推進全球氣候變化合作的努力進行掣肘，其中也包括中美兩國在這一問題上的合作，其手段包括但不限于通過炒作中美競爭、“中國威脅”和臺灣問題等對民主黨進行政治施壓以干擾中美氣變合作，以及在國會通過預算控制以減少拜登政府在應對全球性挑戰方面的投入以使之無法取得實際成效等。在此背景下，中美之間的合作點以及一系列全球治理領域的國際合作存在被弱化和邊緣化的風險。

總之，2022年國會中期選舉后形成的以共和黨為多數的新一屆國會眾議院將對拜登政府的一系列內政、外交政策議程施加政治牽制，以服務于黨派斗爭背景下的自身利益。分析拜登政府今后兩年的內外政策走向，離不開對當前美國國內政治尤其是國會兩黨力量對比變化這一結構性因素的考察。但考慮到“弱分立”府會結構、共和黨在眾議院相對脆弱的優勢及其黨內分化等諸多復雜因素的制約，也不應高估共和黨對拜登政府的政策影響。