第118屆國會將在今后兩年美國對華政策中扮演何種角色

張騰軍

共和黨人時隔四年再度執掌美國國會眾議院后，開足馬力要在拜登任期下半場給美國內政外交打上烙印。在2024年大選選戰揭開帷幕而政治對立持續加劇的情況下，兩黨各掌一院的微弱多數，恐造就“光會折騰、不干實事”的一屆美國國會。但是，如果說本屆國會在外交上有什么“確定性”的話，那必然是在中國議題上。近年來，美國對華認知發生重大變化，中國議題愈發成為連通美國內外敘事話語體系的關鍵。隨著共和黨人奪回國會眾議院的主導權，新一屆美國國會在對華問題上比硬斗狠的“逐底競爭”將再上新臺階，給今后兩年乃至更長時期的中美關系種下更多禍根。

從特朗普政府到拜登政府，隨著美國對華“戰略競爭”步入深水區，國會越發不滿足于做行政部門涉華決策的“橡皮圖章”或“事后諸葛”，而是更加積極地爭奪對華事務的主動權和主導權。新任國會眾議長麥卡錫反復將中國描述為“最大的地緣政治威脅”，呼吁采取“全政府方式”應對中國崛起帶來的“多重挑戰”。這種思維背后，是兩黨“中國威脅”認知的不斷趨同，即，圍繞如何贏得對華戰略競爭以維護美國全球領導地位這一“世紀課題”，兩黨不能再“小打小鬧”“各掃門前雪”，而要盡快構建一套成熟完備、行之有效的大戰略體系。

2020年以來，美國國會不斷強化對涉華議程的戰略性、綜合性謀劃，推出諸多有代表性的立法，如《2021年戰略競爭法案》《2021年美國創新與競爭法案》《2022年美國競爭法案》，等等。這些法案的內容十分龐雜，篇幅動輒長達上千頁，包含數百個修正案，要求數千億美元的戰略投入。總的看，這些立法形似神散、大而不精，而且塞入參與審議的國會議員的“私貨”過多，頂多算是兩黨在謀劃對華“競贏”策略上的初步探索。

拜登政府上臺后，繼承并發展特朗普政府的對華戰略，顯著加強整體布局與具體應對，提高精準性和實效性，為府會在涉華問題上的相互勾連提供了便利條件。2022年8月，美國國會通過了以高科技戰略為先導的《芯片與科學法案》，這是兩黨在117屆國會會期將盡的情況下達成的“速成品”，談不上整體性應對，更難肩負重構對華戰略的“重任”。

2023年2月9日，美國國會參議院外交關系委員會主席梅嫩德斯召集該委員會就職以來的首場涉華聽證會。他在講話中表達了對上屆國會未通過由其發起的《2021年戰略競爭法案》的失望，強調要籌劃更強有力的涉華議程，并在本屆國會上重新引入和擴展該立法。

新一屆美國國會在涉華問題上大致將會重點突擊兩個事項：一是完善對華戰略的“頂層設計”，爭取對中國做到預先謀劃、精準出招、有效打擊；二是通過大量立法，進一步將對華“戰略競爭”推入制度化和長期化的軌道。

2023年1月10日，美國國會眾議院以365票對65票的壓倒性表決結果批準成立“美中戰略競爭特設委員會”，這是麥卡錫上臺后推動通過的第二項舉措，被視為2020年其召集的共和黨“中國工作組”升級版。該委員會目前有24名成員，包括13名共和黨議員、11名民主黨議員，其中既有作為共和黨對華鷹派中青年骨干人物的委員會主席邁克·加拉格爾、成員吉姆·班克斯和安迪·巴爾，也有來自民主黨亞太裔團體的首席成員拉賈·克里希納穆爾蒂、成員羅·坎納和安迪·金。后一類議員存在對華強硬的一面，同時肩負著克制共和黨人極端傾向以避免滋長仇亞情緒的任務。

與純粹打著反華旗號的“中國工作組”相比，“美中戰略競爭特設委員會”顯然希望通過相對照顧各方利益的方式提升代表性，而高通過率也似乎表明兩黨有意加強協調、凝聚共識、采取行動。

對麥卡錫等共和黨議員而言，設立“美中戰略競爭特設委員會”大約存在三重目的：一是打造協調不同領域對華政策的平臺，實現加拉格爾所言“真正超越委員會的狹隘主義”，使國會有能力更加全面深入地影響對華戰略走向；二是持續提升美國國內對中國議題的認知，讓普通民眾更真切感受到“中國威脅”，以進一步聚攏和擴大反華民意基礎；三是一定程度上扮演眾議院對華政策孵化器和測試場的角色，以加強對國會涉華決策“工具箱”的專業供給。

2022年11月9日，加拉格爾和麥卡錫在美國福克斯新聞網上聯合發文稱，美國已與中國陷入“新冷戰”，必須強硬以對，通過設立委員會注入“緊迫性”，做好周全準備。目前看，該委員會將首先聚焦經濟和安全兩大領域，選取一系列具體議題謀劃對華出招，在本屆國會制造大量涉華噪音。不過也要看到，該委員會只有調查權，并無立法權，固然能在相當程度上惡化美國的反華輿論氛圍，并在一些關鍵領域推動對華遏壓，但究竟能走多遠，主要取決于兩黨能否實現跨黨派合作。

第118屆美國國會上臺以來，在涉華立法方面表現出比以往更加癲狂的狀態。截至2023年2月18日，兩黨在不到50天時間里已經提出近90項涉華提案，其中絕大多數由共和黨人發起，涉及貿易、人權、金融、能源、安全、公共衛生、科技、農業、臺灣、香港、新疆、西藏等問題，其中較為突出的包括：繼續新冠病毒溯源調查并發起對華追責、禁止中國購買美國敏感區域土地和房產、取消對華正常貿易關系待遇、禁止對華出口石油和戰略儲備、禁止TikTok（抖音國際版），等等，初步展示了本屆國會在對華事務上的“興趣”所在，即，在捍衛美國國土安全的同時，推動與中國加速“脫鉤”。

從具體方向上看，本屆國會將繼承發展過去幾屆國會的基本涉華議程，在一些傳統領域延續固定動作，同時尋找新的領域謀求新的突破，特別值得關注的趨向包括以下幾個方面：

第一，發起大量涉華調查，掣肘美國與中國的對話和接觸。共和黨人將積極利用其在眾議院的多數優勢，強推幾項調查：一是新冠溯源調查及對華追責，加大對世界衛生組織的政治施壓，并綁定所謂人權問題，在國際上再掀反華聲浪。二是審視拜登政府對華政策，尤其是圍繞無人飛艇事件做文章，迫使拜登政府更新、充實對華示強的“武器庫”，盡可能壓縮中美元首巴厘島會晤后轉瞬即逝的接觸空間。三是盡可能給對拜登及其子的各項調查建立“中國鏈接”，以實現削弱拜登執政和遏制打壓中國的雙重目的。

第二，推動強化所謂“供應鏈安全”，在高科技領域加大對華遏壓力度。近年來，美國民主、共和兩黨共同致力于增強供應鏈韌性和安全，推動國內戰略投資的大幅增加和對華出口管制的顯著收緊。在中美關系繼續低位徘徊的情況下，美國國會可能推出更為激進的“脫鉤”方案，例如，以芯片法案為基礎推動高科技全產業鏈式的“去中國化”，以價值觀為口號力推“友岸外包”，推動現有對華出口管制措施擴大至盟友伙伴，推動發布TikTok禁令，等等。這些舉措將加快中美經貿關系的結構性重組，推動形成對中國更加不利的全球產供價值鏈網絡。

第三，持續挑動臺海敏感神經，激化美國與中國的戰略安全對抗。作為美國親臺反華勢力“大本營”，國會將持續施壓拜登政府加大對臺軍售力度，尤其是出售高精尖武器，增強臺軍不對稱作戰能力，并以落實《2023年財年國防授權法案》為借口，推動更具突破性的美臺軍事合作。共和黨人也可能重提去年夭折的“臺灣政策法案”，提升竄訪臺灣代表團的級別、頻度和范圍，推動美國對臺政策走向實質性的“戰略清晰”，這將顯著加劇臺海緊張局勢，把旨在避免中美臺海對抗的各種努力逼到墻角。

在烏克蘭危機短期難解的背景下，國會共和黨人也將加大對拜登政府全球戰略布局“忽視中國”的批評，推動其將更多注意力放到“印太地區”，為美國“印太戰略”的走深走實大造輿論。

未來數年，在反華不僅是“政治正確”而且成為“牟利武器”的趨勢下，中美關系將持續遭受來自美國國會的暴風驟雨般地不間斷沖擊。美國新一屆國會已經擺開咄咄逼人之勢，加緊毒化對華政策氛圍，力圖在戰略戰術上影響美國行政當局和軍方強化對華遏制打壓，滑向更加難以逆轉的“新冷戰”。再往前看，無論2024年美國大選結果如何，換了誰上臺執政，其對華政策都將盲從于國內政治需要，失去應有的冷靜與理性，令兩國關系重回正軌的希望日漸渺茫。

近些年，中美關系持續受到來自美國國會的干擾和沖擊。圖為陰云籠罩下的美國國會大廈。