布林肯任內的首次中亞行

肖斌?張曉慧

2023年2月28日，中亞五國和美國“C5+1”模式部長級會議在阿斯塔納舉行。圖為五國外長和美國國務卿布林肯（左三）出席會議。

2023年2月28日至3月1日，美國國務卿布林肯訪問了哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦這兩個中亞國家。這是布林肯任期內的首次中亞之行，在烏克蘭危機爆發一周年背景下顯得格外引人注目。

根據公開信息，布林肯此次出訪的目的，一是與哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦兩國加深雙邊合作，鞏固所謂“戰略伙伴關系”；二是參加在阿斯塔納舉行的中亞五國和美國（“C5+1”）外長會議，加強經濟、能源、環境、安全合作。2月28日，在與哈總統托卡耶夫和外長特列烏別爾季的會談中，布林肯重申美國支持中亞國家的獨立、主權和領土完整。布林肯還表示，美方大力支持托卡耶夫的改革，期待哈采取具體步驟實施其計劃。在訪問烏茲別克斯坦期間，布林肯贊揚烏總統米爾濟約耶夫發揮“地區領導作用”，雙方討論了“改革議題”，包括“婦女權利”和“媒體自由”的重要性。除了政治上的許諾和保證，美宣布提供2500萬美元的資金支持，幫助中亞地區拓展貿易路線、發展私營部門和加強人才培訓。

但外界普遍認為，阻止俄羅斯從中亞國家進口緊缺物資或借道中亞出口物資，才是布林肯此次訪問中亞的核心議題。自2022年2月烏克蘭危機爆發以來，西方國家對俄展開了全方位嚴厲制裁。為規避制裁，大量俄企遷移至中亞國家，其中包括一些國防工業供應商。由于中亞國家的海關很難分辨軍民兩用產品，一些中亞國家企業向俄出口的產品可能流入俄國防工業。根據美國《外交官》雜志2023年2月27日公布的數據，2022年1月至10月哈企業向俄出口了5.75億美元的電子產品，是2021年同期的18倍。另據歐洲復興開發銀行的報告，2022年歐盟、英國、美國對哈出口額增長了80%，同期哈對俄的出口額增長超過22%。2月24日，美國、歐盟宣布新一輪對俄制裁，協助俄規避制裁的一些個人和公司上了“黑名單”。

拜登政府負責中亞事務的團隊十分清楚，與中東歐、高加索地區國家相比，中亞國家依然是俄在“后蘇聯空間”的傳統、穩固伙伴，美國很難說服它們充分配合自己封鎖、弱化俄羅斯。中亞國家也很清楚，它們不可能與俄羅斯切割。首先，俄是部分中亞國家能源的主要供應國，俄能源分別占塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦能源進口總量的30%、55%。其次，俄羅斯盧布在中亞是有一定地位的國際貨幣，哈、吉、塔三國銀行與俄銀行有著密切的業務聯系。三是，中亞國家在俄有大量勞工移民，數量近來創歷史新高。世界銀行《移民與發展簡報》數據顯示，2022年吉、烏、塔三國勞工從俄匯出了總計約198億美元的外匯。而大多數在俄工作的中亞勞工來自本國貧困地區，若僑匯收入減少，中亞將有100萬人口陷入貧困。美國很難幫助中亞國家解決就業問題，而任何中亞國家政府都不愿本國陷入貧困危機。

在烏克蘭危機的復雜背景下，中亞國家更加積極地奉行多元平衡外交，盡力保持自身戰略自由度，避免對俄形成過度依賴。過去一年中，中亞國家還出現了一些疏離俄羅斯的現象，并在烏克蘭危機背景下被媒體放大。例如，一些塔公民放棄具有俄風格的名字，哈停止俄MIR支付卡在其境內使用。俄則選擇了務實的外交策略，接受中亞國家在烏克蘭問題上所持的“中立”立場，并時不時提醒中亞國家維護“傳統關系”的重要性。

認識到中亞國家的現實利益，雖然布林肯沒有公開迫使中亞國家在烏克蘭問題上選邊站隊，但告誡其“不要成為莫斯科逃避制裁的同謀”。

實際上，受特朗普政府“孤立主義”外交的影響，美國對中亞的影響力已不如從前。拜登入主白宮后，其外交團隊重點修復了與傳統盟友的關系。反觀，為了集中力量應對外部挑戰，拜登政府加快了美軍從阿富汗撤軍的進程，于2021年9月完成在阿富汗的撤軍行動，中亞國家安全不可避免受到阿富汗局勢的影響。于是，俄借機強化了與中亞國家的關系，特別是雙邊和多邊軍事領域的合作。例如，提高俄軍在吉、塔軍事基地的人員配備和裝備水平；承諾集體安全條約組織用全部能力保障中亞成員國安全問題；集安組織舉行了多場以遏制阿富汗恐怖主義外溢為主題的演習；等等。俄的努力獲得了一定回報。2022年2月烏克蘭危機爆發后，拜登政府基本沿襲了特朗普政府出臺的中亞戰略：

政治領域保持了差異化的合作策略，積極支持中亞國家的國內政治改革。這些合作策略包括：支持哈薩克斯坦總統托卡耶夫的政治和經濟改革，并強調全面實施這些改革對于確保哈繁榮和中亞安全至關重要；支持吉爾吉斯斯坦在法治和尊重人權的基礎上發展包容性民主；幫助塔吉克斯坦改善地方治理和透明度，促進民主實踐和制度；積極推動烏茲別克斯坦婦女兒童權益和宗教自由發展；鼓勵土庫曼斯坦政府與民間社會建立和諧的關系。

哈薩克斯坦首都阿斯塔納景色。

經濟領域合作發展較快。2022年美國與中亞國家的貿易總額為43.61億美元，同比增長33.4%，其中美哈貿易額占美國與中亞國家貿易總額的85%以上。拜登政府還在中亞做了以下工作：促進中亞國家“海關服務的數字化”，提升過境和貿易便利化；幫助中亞國家改善投資環境；推動與南亞國家的貿易聯系；幫助中亞國家拓展跨里海航線貿易的機會；構建功能齊全、可持續的中亞區域能源市場；等等。

維持既有的安全合作。受制于俄在中亞地區安全上的影響力，拜登政府與中亞國家的安全合作依然聚焦在幾個傳統領域。一是通過伙伴能力建設計劃，向中亞國家提供軍事裝備和培訓，舉行聯合軍事演習。例如，美向烏國防部特種作戰部隊贈送50輛價值280萬美元的北極星MRZR輕型戰術機動車。與中亞國家武裝力量舉行“區域合作-22”軍事演習。二是推進全球核安全計劃。位于哈的塞米巴拉金斯克基地曾是蘇聯主要核武器實驗場之一。2022年，美國防部國防威脅降低局在哈舉辦了可持續核安全課程培訓，并出資建設了小型設施，以提高哈應急部門保護上述試驗場的能力。三是加強中亞國家處置邊境安全問題和打擊跨境犯罪的能力。美國與中亞國家、聯合國毒品和犯罪辦公室、聯合國勞工組織合作打擊中亞地區的跨境犯罪。

盡管歷屆美國政府持續不斷地向中亞國家投入外交資源，然而在美看來，中亞國家政治改革、美國與中亞國家經濟及安全合作水平與美國設定的預期目標差距較大。

中亞國家的“人權與自由” “民主化”問題是美政府的關注點。中亞國家政治文化有自己傳統和特點，依然處于“強人政治”狀態，美認為這很難符合其民主政治的標準。受不同宗教和政治文化影響，中亞國家公眾對美國文化的認可度不高。

提高經濟合作水平的阻力性因素頗多。促進與地區國家經濟合作是布林肯中亞之行的重要內容。布林肯還承諾幫助中亞國家解決經濟困難。例如，拜登政府向哈頒發了許可證，允許其通過里海石油管道出口原油，而這條管道的合伙人由俄羅斯、哈薩克斯坦、美國、荷蘭、英國等國的能源企業組成。與俄相比，美國與中亞國家貿易關系還有巨大差距，但從投資水平來看，美國已超過俄羅斯。即便如此，阻礙美國與中亞國家經濟貿易合作的因素還有很多，包括中亞國家法治不健全、市場規模小且質量不高、企業審計不透明等。特別是中亞地區互聯互通水平低是一個結構性的問題，美國企業不得不支出更多的經營成本處理不同中亞國家的事務。

安全領域合作難有突破。自2021年8月從阿富汗撤軍后，拜登政府向中亞國家提供的軍事裝備都是非致命性的，包括車輛、通信設備等。拜登政府深知，中亞國家并沒有把美國當成地區安全的守護者，僅僅是平衡其他大國的工具。

布林肯的中亞之行對于促進美國與中亞國家的關系是有作用的，但在鼓勵中亞與俄羅斯“脫鉤”方面不會有明顯效果。曾經擔任過駐哈薩克斯坦、塔吉克斯坦大使的美國退休外交官理查德·霍格蘭表示，布林肯中亞之行的最大價值是向中亞國家傳達一種政治姿態，即，美國不想在中亞取代俄羅斯，但確實想提醒這些國家的領導人，它們實行的是多元平衡外交政策，美國將繼續是中亞國家的可靠伙伴。

由于合作進展緩慢，塔吉克斯坦總統拉赫蒙對中亞五國與美國（“C5+1”）部長級會議的形式公開發出抱怨。不過，除非拜登政府對俄選擇更激進的打壓遏制戰略，美國才會對當前的中亞戰略進行重大調整。