英國與歐盟之間的北愛問題協(xié)商取得“新進展”

郎加澤仁

近期，英國與歐盟就共享實時海關(guān)數(shù)據(jù)問題達成協(xié)議，而且歐盟就歐洲法院在北愛爾蘭的司法管轄權(quán)問題做出讓步，使得英國脫歐后的北愛問題取得一些進展。但是，要徹底解決有關(guān)北愛的所有爭端，還存在不小的障礙。

英國在脫歐之前和愛爾蘭共和國都是歐盟成員國，所以那時北愛問題的關(guān)鍵不是劃定邊界的問題，而是其由來已久的政治矛盾。英國和愛爾蘭政府及北愛爾蘭沖突各方于1998年簽署的《貝爾法斯特協(xié)議》就是為了解決政治問題。那之后，英國向北愛移交地方事務管理權(quán)，愛爾蘭放棄對北愛領(lǐng)土的主權(quán)訴求，之后選舉產(chǎn)生北愛地方議會，推舉成立由北愛多黨“分享權(quán)力”的北愛自治政府，行使除國防、外交和稅收之外的立法和行政權(quán)。根據(jù)該協(xié)議，北愛民族主義者和聯(lián)合主義者通過權(quán)利分享的模式治理北愛，且北愛屬英國管轄，除非北愛的多數(shù)人和愛爾蘭共和國的多數(shù)人持有異見。

然而，英國脫歐制造了一個不曾有過的問題，即英國和歐盟之間需要一個貿(mào)易和關(guān)稅邊界。換言之，愛爾蘭共和國與北愛之間可能會出現(xiàn)“硬邊界”，即設立實體海關(guān)和邊境安全檢查站，因為北愛爾蘭地區(qū)是英國與歐盟之間唯一的陸地邊界。為解決這一問題，英歐在“脫歐”談判中簽署了《北愛爾蘭議定書》，旨在維護《貝爾法斯特協(xié)議》。根據(jù)議定書，北愛繼續(xù)留在歐洲共同市場，并與愛爾蘭共和國保持開放邊界，但有兩個條件：第一，北愛需繼續(xù)遵守歐盟規(guī)則；第二，來自大不列顛的、目的地不是北愛的貨物須在北愛港口進行“邊檢”。但是，主張北愛留在英國的聯(lián)合主義者和主張北愛脫英的愛爾蘭民族主義者在這兩個條件上產(chǎn)生分歧，而英國有意單方面對北愛議定書進行重大修改，由此導致英歐關(guān)系緊張。2022年1月13日，英歐恢復了關(guān)于北愛議定書的談判，但仍未取得結(jié)果。

現(xiàn)在的北愛問題主要體現(xiàn)在兩個層面：一是北愛聯(lián)合主義者和民族主義者對北愛議定書的內(nèi)容持有異見；二是英國和歐盟在如何修訂議定書的問題上僵持不下。歐盟主張對議定書進行調(diào)整，但是英國要求徹底修改，導致雙方爭議不斷。矛盾主要集中在兩點上：北愛的貿(mào)易邊界和歐洲法院在北愛的司法權(quán)。現(xiàn)在問題在于，無論英歐貿(mào)易邊界設立在北愛和愛爾蘭共和國之間，還是在北愛和大不列顛之間，北愛爾蘭人都會覺得被分離，因為他們在民族認同和國家認同上持有巨大分歧。

為盡早達成協(xié)議，近期英歐雙方均做出讓步，談判取得一些積極進展。2023年1月9日，英國外交大臣克萊弗利和歐盟委員會副主席舍夫喬維奇在倫敦舉行了“坦誠而有建設性的”會議。會議達成一項海關(guān)協(xié)議，英國同意與歐盟共享貿(mào)易實時數(shù)據(jù)，這是英歐談判取得進展的一個積極跡象。該海關(guān)協(xié)議的基礎是英國提出的“紅綠雙色運輸通道”機制，目的地為北愛的貨物使用綠色通道，目的地為愛爾蘭共和國和其他歐盟國家的貨物使用紅色通道，方便“邊檢”。兩位領(lǐng)導人表示，該協(xié)議是英歐建立信任的重要先決條件，并為后續(xù)談判提供了新的基礎。另據(jù)《泰晤士報》1月31日報道，歐盟已在歐洲法院就北愛的司法管轄權(quán)一事做出重要讓步，接受了一項可避免對進入北愛的產(chǎn)品進行例行檢查的計劃，并同意僅在北愛地方法院將案件移交至歐洲法院的情況下才受理案件，不過歐洲法院在北愛的具體運作方式仍在商榷之中。

但是，英國保守黨疑歐派人士和北愛聯(lián)合派人士并不認可英歐談判取得的進展。他們堅持認為，北愛議定書違反了英國的主權(quán)。2022年6月，英國政府發(fā)布了《北愛爾蘭議定書法案》，意在單方面廢除議定書關(guān)鍵部分。北愛民主統(tǒng)一黨領(lǐng)導人唐納森多次表示，任何形式的英歐貿(mào)易協(xié)議都必須恢復北愛在英國的主權(quán)地位。民主統(tǒng)一黨在2022年5月的議會選舉中失利，從而失去執(zhí)政主導權(quán)。自此之后，該黨一直阻撓民族派新芬黨組建聯(lián)合政府，以此抗議北愛議定書，這也導致北愛議會無法正常運作，并加劇了北愛政治危機。北愛政治危機的持續(xù)存在要歸因于其政治制度。根據(jù)北愛政治制度，北愛政府必須由統(tǒng)一派政黨和民族派政黨共同主政，最大黨領(lǐng)導行政部門，但副首席大臣必須來自對立派。根據(jù)英國法律，新芬黨未能組建聯(lián)合政府后，英政府本應再次舉行大選，但又數(shù)次延期，目的是希望能找到擺脫這場危機的辦法。

2022年9月13日，英國國王查爾斯三世抵達貝爾法斯特，這是查爾斯三世作為國王首次訪問北愛爾蘭。

2023年2月8日，英國最高法院裁定，作為英國脫歐協(xié)議的組成部分，《北愛爾蘭議定書》是合法的，并駁回了北愛聯(lián)合主義者政客此前提起的上訴。上訴者認為，北愛議定書違反了《1800年聯(lián)合法案》和《1998年北愛爾蘭法案》，北愛在英國的地位因而受損。可以認為，英國高法的裁決事實上為英歐談判取得進展提供了法律上的支持。同時，英政府于2月9日宣布把北愛組建新政府的時間延長一年。若不這樣做的話，北愛需在4月中旬舉行議會選舉，選舉可能破壞談判已取得的進展。英國首相蘇納克已請英國國家安全顧問、前英國駐歐盟大使巴羅和內(nèi)閣大臣凱斯參與英歐關(guān)于北愛議定書的談判，以期盡快達成協(xié)議、解決爭端。

盡管英國方面報道稱脫歐談判已“接近尾聲”，然而事實并非完全如此，至少歐盟方面仍表示擔憂。《金融時報》2月1日報道稱，根據(jù)歐盟的一份內(nèi)部簡報，英歐雙方仍在仔細研究所有未決議題，包括增值稅規(guī)則、國家援助、肉類與活體動物、“紅綠運輸通道”的運作條款及其可運輸?shù)呢浳镱悇e、歐洲法院具體運作細節(jié)，等等。此外，英歐雖已起草框架性協(xié)議，但能否將該協(xié)議轉(zhuǎn)換成可行的政治協(xié)議，在很大程度上取決于蘇納克政府內(nèi)部能否達成共識。歐盟官員亦表示，英歐間“真正的難題”還未得到解決，雙方仍需時日方能敲定談判議題的細節(jié)問題。

種種跡象表明，英歐在今年4月10日《貝爾法斯特協(xié)議》第25周年紀念日之前解決所有爭議仍面臨挑戰(zhàn)。