國土整治與生態(tài)修復(fù)中面臨的問題及解決對策

耿興旺

（菏澤市牡丹區(qū)自然資源局，山東菏澤 274000）

0 引言

國土整治與生態(tài)修復(fù)功在當(dāng)代，以新時代生態(tài)文明理念為指導(dǎo)思想，通過國土整治提高土地資源利用率，為社會經(jīng)濟的發(fā)展供給優(yōu)質(zhì)土地，而生態(tài)修復(fù)注重生態(tài)多樣性保護、生態(tài)破壞系統(tǒng)性與完整性的綜合治理，對國土資源的可持續(xù)發(fā)展有重要意義。但由于國土整治及生態(tài)修復(fù)中面臨各種各樣的問題，影響了國土整治與生態(tài)修復(fù)工作的成效，未充分發(fā)揮國土整治與生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)對自然生態(tài)環(huán)境的積極影響，甚至在工程建設(shè)過程中對生態(tài)環(huán)境造成了破壞。因此，需要深入探究兩項工作面臨的問題，明確解決問題的方向，制定科學(xué)有效的解決對策，保障國土整治與生態(tài)修復(fù)各項工作有序、順利推進。

1 國土整治與生態(tài)修復(fù)的必要性

1.1 區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的需要

生態(tài)環(huán)境保護部門就生態(tài)修復(fù)工作頒布了一系列的政策與制度，極大改善了生態(tài)環(huán)境污染現(xiàn)狀，逐步恢復(fù)了生態(tài)系統(tǒng)功能。但部分區(qū)域仍存在破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象，致使局部生態(tài)空間退化、自然環(huán)境破碎化發(fā)展，增加了對區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的需要。引起該現(xiàn)象的主要原因有以下兩個方面。一是在國土整治工程建設(shè)中，未充分重視國土空間的關(guān)聯(lián)性，而在生態(tài)修復(fù)工程規(guī)劃設(shè)計中，則沒充分考量生態(tài)系統(tǒng)的整體性，由工程建設(shè)引發(fā)了區(qū)域生態(tài)環(huán)境破壞的問題[1]。比如，在河流生態(tài)工程建設(shè)中，恢復(fù)局部的植被、增加流域的濕地面積，卻導(dǎo)致河流地下水位的降低或河流連通性的下降；在森林恢復(fù)中，生態(tài)整體性考慮不周，營林造林樹種單一，影響了森林生物多樣性，削弱了森林的自然性，使人工化特征明顯。二是我國農(nóng)業(yè)空間質(zhì)量不高，毀林還耕形勢仍然嚴峻，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟機械化與現(xiàn)代化水平不高，農(nóng)業(yè)污染問題有待解決。

1.2 生態(tài)文明建設(shè)的需要

根據(jù)2019 年5 月聯(lián)合國公布的全球評估報告中的數(shù)據(jù)顯示，人類活動改變了75%的陸地環(huán)境，影響了66%的海洋環(huán)境，雖然人類加大了生態(tài)環(huán)境保護的力度，并取得了有效的進展，但自然生態(tài)環(huán)境仍然受到了重創(chuàng)。我國經(jīng)濟高速增長的背后消耗了大量的生態(tài)資源，目前傳統(tǒng)經(jīng)濟增長受限，需要探尋新的經(jīng)濟增長點，豐富社會物質(zhì)生活。生態(tài)產(chǎn)品需求持續(xù)增加，而良好的生態(tài)環(huán)境可以有效保障生態(tài)產(chǎn)品的供給。因此，保護生態(tài)環(huán)境與生物多樣性、修復(fù)及提升生態(tài)功能成為國土整治與生態(tài)修復(fù)工作的重要目標(biāo)之一。黨的十八大報告提出大力推進生態(tài)文明建設(shè)的要求，主要內(nèi)容包括優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度、加強生態(tài)文明制度建設(shè)等。黨的十九大報告著重強調(diào)人與自然是生命共同體，明確提出加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，著力解決突出環(huán)境問題的要求，表明了積極推進社會主義生態(tài)文明建設(shè)的決心。

2 國土整治與生態(tài)修復(fù)中面臨的問題

2.1 國土整治面臨的問題

2.1.1 整治工作復(fù)雜，頂層設(shè)計不完善

國土整治主要包括營業(yè)土地與農(nóng)業(yè)土地整治兩個方面，整治工作內(nèi)容有考察、規(guī)劃、開發(fā)、利用、治理、保護等，整治工作復(fù)雜，具有綜合性、戰(zhàn)略性與地域性的特點，其中農(nóng)業(yè)土地整治涉及工程措施，構(gòu)建人與自然之間物質(zhì)交互的良性循環(huán)，促進社會經(jīng)濟發(fā)展，修復(fù)與提升生態(tài)功能。國土整治中的考察工作是整治工作的起點，評價國土資源現(xiàn)狀，并作為后續(xù)整治規(guī)劃的依據(jù)，因此考察工作需要細致、全面、到位。但在實際考察工作中，考察工作存在疏漏，致使頂層設(shè)計不完善，甚至在規(guī)劃、開發(fā)、利用的設(shè)計中，存在照搬照抄、套用整治方案的現(xiàn)象，導(dǎo)致國土整治工作出現(xiàn)偏差[2]。另外，國土整治工作涉及政府、企業(yè)、群眾等參與主體，如果統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計不完善，與地方規(guī)劃設(shè)計相互分離，不利于后續(xù)工作的推進，影響整體國土整治的效果。比如，國土整治涉及多個部門，各部門在職責(zé)范圍內(nèi)獨立開展整治工作，整治方案、整治內(nèi)容、整治手段等均不相同，未從國土整治的大局進行統(tǒng)籌規(guī)劃及頂層設(shè)計，易引起部門間整治工作上的矛盾沖突。

2.1.2 整治項目投入大，牽涉多方主體

國土整治是站在國土的角度開展整治工作，一般情況下國土整治工程項目規(guī)模大，投入的人力、物力、財力資源多，且牽涉多方的利益主體。一是地方政府，在整治項目建設(shè)中為出資方與建設(shè)方，地方財政要做好項目的資金保障工作，而整治項目規(guī)模大、工期長，需要持續(xù)的資金投入，增加了財政資金壓力。二是社會大眾，由于對國土整治的重要性及整治項目了解不夠，缺乏積極主動性，導(dǎo)致群眾基礎(chǔ)薄弱。三是參與國土整治的主體，在實際整治工作中重點關(guān)注的是整治工程項目的進度、項目成本、項目建設(shè)質(zhì)量等，對國土整治項目建設(shè)后的預(yù)期經(jīng)濟效益、社會效益及生態(tài)效益等缺乏正確認知，使國土整治工作缺少目標(biāo)。

2.2 生態(tài)修復(fù)面臨的問題

2.2.1 監(jiān)督工作不到位，控制工作不力

生態(tài)修復(fù)工程基于生態(tài)學(xué)、物理學(xué)、植物學(xué)、環(huán)境工程學(xué)等，整合運用物理修復(fù)、化學(xué)修復(fù)、工程技術(shù)措施等，從微觀至宏觀進行生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)與修復(fù)，是一項長期性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性的工程，需要在生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)中采取全過程的監(jiān)督與控制機制，以保障工程建設(shè)順利有序開展，推動工程建設(shè)。但在生態(tài)修復(fù)工程實際的組織管理與實施過程中，主要由環(huán)境保護部門負責(zé)，采用工程項目招標(biāo)的方式選擇最合適的施工單位負責(zé)實際的工程建設(shè)工作?，F(xiàn)階段生態(tài)修復(fù)工程技術(shù)較成熟，但仍存在監(jiān)督工作不到位、控制工作不力的現(xiàn)象，主要原因是監(jiān)督與控制制度體系建設(shè)不完善，未對生態(tài)修復(fù)工程進行過程監(jiān)督與控制，使政府制定的生態(tài)修復(fù)方案沒有真正執(zhí)行到位，影響了工程建設(shè)的質(zhì)量與建設(shè)的生態(tài)效益。

2.2.2 生態(tài)修復(fù)計劃不足，工程建設(shè)帶有盲目性

基于生態(tài)修復(fù)的整體優(yōu)化、區(qū)域分異、和諧共存原理，結(jié)合生態(tài)修復(fù)區(qū)域的現(xiàn)狀，制定系統(tǒng)性、整體性、關(guān)聯(lián)性及科學(xué)嚴謹翔實的生態(tài)修復(fù)計劃，保證工程建設(shè)有的放矢，提高生態(tài)修復(fù)的效果，改善生態(tài)的功能性。然而從目前實際制定的生態(tài)修復(fù)計劃來看，未以長遠發(fā)展的眼光制定計劃，只是針對一段時間內(nèi)生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)制定，影響了修復(fù)工程建設(shè)的可持續(xù)性[3]，導(dǎo)致生態(tài)修復(fù)斷層及自然生境破碎等問題。也就是說，工程建設(shè)較盲目，缺乏建設(shè)的系統(tǒng)性，與生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)遵循的原理不符，影響了生態(tài)系統(tǒng)整體的修復(fù)質(zhì)量，降低了生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

3 國土整治與生態(tài)修復(fù)問題的有效解決對策

3.1 基于國土整治問題，制定針對性解決措施

3.1.1 加強整治項目頂層設(shè)計，做好計劃組織協(xié)調(diào)工作

一是要做好整治國土資源的考察工作，組織專業(yè)人員深入國土整治區(qū)域進行全面、深度、細致的考察，收集國土整治現(xiàn)場的第一手資料，評估國土資源現(xiàn)狀、土地使用情況、土地污染情況以及違規(guī)違法使用土地現(xiàn)象等，作為國土整治計劃編制的參考，提高計劃的可行性。二是要確立整治目標(biāo)，根據(jù)考察結(jié)果、整治內(nèi)容等制定總體整治目標(biāo)，并對總目標(biāo)進行分解，確立各整治階段的子目標(biāo)，以目標(biāo)為導(dǎo)向，加快整治工程建設(shè)的進度。三是要在國土整治現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，完善國土整治工作制度、工作細則、工作標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范等，制度化推進國土整治各項工作，壓實整治項目建設(shè)的主體責(zé)任。四是地方政府要切實做好計劃組織協(xié)調(diào)工作，引導(dǎo)國土整治相關(guān)的農(nóng)林牧漁等部門，建立信息溝通渠道，構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動工作格局，共同制定國土整治方案，并明確各部門的整治工作內(nèi)容與責(zé)任，保障國土整治計劃與方案順利落地，優(yōu)化農(nóng)、林、牧、漁發(fā)展空間。

3.1.2 扎實資金保障基礎(chǔ)，強化人員思想認知

首先，要做好資金保障，強化人員的思想認知，以保障國土整治各項工作順利推進與落地。在資金保障方面，鼓勵社會資本參與，給予參與國土整治的政策優(yōu)惠，市場化、商業(yè)化運作國土整治工程項目[4]，豐富整治資金來源的同時，提升國土整治的技術(shù)水平。地方自然資源主管部門作為國土整治重要的實施主體之一，要切實做好整治資金的管理工作，采取預(yù)算管理措施，明確每筆資金的使用途徑，嚴格執(zhí)行預(yù)算，嚴控資金支出。在強化人員思想認知方面，充分利用媒體資源，廣泛宣傳國土整治工作，強化社會普通群眾的認知。其次，在部門內(nèi)部開展教育培訓(xùn)宣傳工作，進一步增強國土整治工作人員對國土整治工作重要性的認知程度，使工作人員充分認識到國土整治工作對生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)用地保護與林業(yè)用地保護的重要意義，為工作提供目標(biāo)與指引。

3.2 基于生態(tài)修復(fù)問題，制度與計劃共同發(fā)力

3.2.1 監(jiān)督與控制加強加效，打牢生態(tài)修復(fù)基礎(chǔ)

基于生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)面臨的問題，以問題為導(dǎo)向，進行監(jiān)督與控制機制的建設(shè)，加強工程建設(shè)過程的監(jiān)督與控制，有效防范工程建設(shè)的質(zhì)量風(fēng)險。首先，制定并實行結(jié)果評估機制，在完成生態(tài)修復(fù)工程修復(fù)規(guī)劃設(shè)計后，結(jié)合生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)區(qū)域現(xiàn)狀，進行工程建設(shè)的可行性論證，包括技術(shù)的可行性、建設(shè)效益可行性、生態(tài)修復(fù)的成效、目標(biāo)達成的可能性及工程的可持續(xù)性與整體性等。基于工程設(shè)計在工程建設(shè)現(xiàn)場進行全面的考察調(diào)研，保障生態(tài)建設(shè)工程目標(biāo)的實現(xiàn)。其次，針對生態(tài)修復(fù)工程采取全面預(yù)算管理，監(jiān)督控制建設(shè)資金使用過程，保證每筆資金均花在刀刃上。從工程設(shè)計階段開始至竣工結(jié)束，編制工程預(yù)算，在建設(shè)過程中嚴格執(zhí)行預(yù)算，同時在預(yù)算執(zhí)行過程中采取預(yù)算績效管理機制[5]，考核預(yù)算執(zhí)行及資金利用情況，避免發(fā)生超預(yù)算，形成對工程成本的精準(zhǔn)控制，提高建設(shè)資金的利用效益。最后，采取工程管理制度與管理流程，對生態(tài)修復(fù)工程項目采取全生命周期的監(jiān)管機制，嚴格控制工程進度，維持工程建設(shè)的整體推進、可持續(xù)開展，并完善工程施工進度管理體系建設(shè)，精準(zhǔn)控制每道施工工序的施工質(zhì)量，有計劃、有目標(biāo)、有措施地推進工程施工進度，最終實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)的目標(biāo)。

3.2.2 確立生態(tài)修復(fù)目標(biāo)，制定具體細化的修復(fù)計劃

為確保生態(tài)修復(fù)的質(zhì)量與效率，避免生態(tài)修復(fù)工程盲目開展。首先，確立生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)，根據(jù)生態(tài)修復(fù)區(qū)域植被、水源、土壤及污染源等現(xiàn)狀，制定多個針對性的生態(tài)修復(fù)方案，利用經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境工程學(xué)等理論，分析比選修復(fù)方案，提高修復(fù)方案實施的可行性。其次，基于生態(tài)修復(fù)的區(qū)域分異原理，因地制宜地選用生態(tài)修復(fù)技術(shù)，不同生態(tài)修復(fù)區(qū)域的氣候、土壤、水文、植物、微生物、動物等條件均不相同，需根據(jù)目標(biāo)區(qū)域的生態(tài)特點選擇修復(fù)技術(shù)[6]。比如，退化草地恢復(fù)技術(shù)適用于干旱半干旱區(qū)，雨水集流抗旱造林技術(shù)適用于干旱區(qū)，植被恢復(fù)技術(shù)常用于黃土高原生態(tài)建設(shè)，水體治理技術(shù)主要用于河流湖泊及濕地的治理，微生物篩選及培育技術(shù)則主要用于荒漠化地域的生態(tài)恢復(fù)及地域改造，植物防沙治沙技術(shù)通過種植地表植被，治理流動沙丘、改良貧瘠流沙等。再次，制定具體細化的修復(fù)計劃，整體上規(guī)劃設(shè)計整個修復(fù)工程，細化工程建設(shè)內(nèi)容，明確工程建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)要求，并評估生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)對周邊區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的影響，防止開展的修復(fù)工程建設(shè)活動影響到整體生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。最后，在生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)后，建立監(jiān)測機制，對生態(tài)修復(fù)工程進行為期3 年的跟蹤監(jiān)測，評估生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)對生態(tài)系統(tǒng)的影響，確定工程建設(shè)成效，及時做好查缺補漏工作，進一步完善生態(tài)修復(fù)工程，以獲取最佳的工程建設(shè)效益[7]。

4 結(jié)語

地方政府相關(guān)的職能部門擔(dān)負著國土整治與生態(tài)修復(fù)工作的重任，需要深刻認識到國土整治與生態(tài)修復(fù)中面臨的問題，深入剖析問題，結(jié)合歷史工作經(jīng)驗教訓(xùn)，站位于高遠，以國土資源與生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展為基本原則，統(tǒng)籌規(guī)劃國土整治與生態(tài)修復(fù)工程項目的頂層設(shè)計，從區(qū)域內(nèi)國土資源與生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀出發(fā)，精心編制國土整治計劃與生態(tài)修復(fù)方案，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)，提高生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)的可行性，切實滿足區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護與社會生態(tài)文明建設(shè)的需要。