農信社組織架構和管理模式思考

□張衛東

農村信用社是我國金融體系的重要組成部分，是服務“三農”和普惠金融的主力軍，解決了廣大農村地區老百姓金融服務“最后一公里”難題，承擔了大量的社會責任。根據銀保監局發布的數據，截至2021年末，全國有省級農信聯社25 家，市縣級農村信用社（含農村商業銀行、農村合作銀行、農信聯社）2199 家，資產總額43.5 萬億元。但農信社整體經營情況一般，不良貸款率較高。根據銀保監局發布的數據，到2022年二季度末，商業銀行整體不良貸款率1.67%，其中大型商業銀行為1.34%、股份制商業銀行為1.35%、城商行為1.89%、農商銀行為3.3%。近年來，個別農商銀行因經營不善，被合并、重組、接管、破產的情況時有發生。

農信社組織架構現狀

自2003年開始的農信社改革，核心有三個方面：一是將農信社管理權限下放至省級人民政府。二是各地都成立了省級的專門機構具體履行對農信社的管理職能。三是堅持商業化、市場化導向。近20年的改革到現在，在各省大致有三種組織架構模式：統一法人模式；金融控股兩級法人模式；“省聯社+市農信辦+市縣行社”三級組織兩級法人模式。

——統一法人模式?，F在有北京、上海、重慶三個直轄市的農信社已經完全統一為一個法人，并且都改制為農商銀行，整體資產規模大，形成了規模優勢，提高了抗風險能力，駛入商業化、市場化發展的快車道。重慶農商銀行和上海農商銀行都已成功上市。天津有天津農商銀行和濱海農商銀行兩家農商銀行。這4 個地區都是直轄市，經濟發達，城市化程度高，地域面積不是特別大，能夠統一法人具有得天獨厚的優勢條件，其他省份不具備復制條件。

——金融控股兩級法人模式。農信社改革的寧夏模式雖然數量少，但很具有代表性。寧夏黃河農村商業銀行股份有限公司成立于2008年，由原寧夏回族自治區聯社和銀川市聯社合并而來，同時自治區政府（自治區區屬國有企業）入股，形成了國有資本為主的省級農商銀行。黃河農商銀行后來陸續入股自治區內19 家縣級行社，并于2021年底全部改制為農商銀行。同時黃河農商銀行是19 家縣級農商銀行的第一大股東，以投資人身份深度參與管理。黃河農商銀行對自治區內的縣級農商銀行的主要負責人實行垂直領導、統一管理，同時履行原自治區聯社對縣級行社的管理、指導、服務、協調等職能。

寧夏金融控股兩級法人模式有效保證了縣域農信社機構的法人地位，確保了資金能夠實實在在用在本地，對于穩定縣域金融服務，實現鄉村振興有積極意義。同時，省級母公司通過股權關系對控股子公司進行管理，也有著充分的法律基礎和制度保障，把省聯社的弱管理變為強管理，把行外人管理轉為行內人管理。此種模式在縣級法人機構數量不太多的省份可以推廣，核心問題是省政府需要出資控股省級農商銀行。

——“省聯社+市農信辦+市縣行社”三級組織兩級法人模式。除上述地區外，全國大部分省份都是“省聯社+市農信辦+市縣行社”三級組織兩級法人模式。市農信辦不具有法人資格，是省聯社在地級市的派出機構，代表省聯社對市縣行社履行管理、指導、服務、協調職能，實際運行中以黨群、報表統計、業務協調、上傳下達等事務為主，實際的人事任免等重大事項和職能由省聯社直接履行。即使成立省級聯合銀行的浙江，在地級市也設有管理部，但市農信辦人員少、事務多、責任大，權、責、利不對等。市農信辦對市縣行社是弱管理，很難承擔起防范和化解風險的職能，需要省聯社的大力支持。

當然在農信社改制過程中，管理體制也有個別創新現象。比如廣東省將東莞農商銀行和廣東普寧農商銀行的管理權從廣東省聯社整體移交至東莞市政府。

農信社不良率高的客觀原因

農信社不良率偏高，經營風險大有歷史欠賬、地域限制、客群結構等客觀原因，并非都是人為主觀因素造成的。

——歷史原因。農信社成立早，在長期的經營過程中有大量的不良貸款。四大國有銀行在股份制改制過程中通過資產公司剝離了大量的不良貸款，減輕了歷史負擔。農信社多年的不良虧欠僅有一次央行票據置換機會，但并不是所有機構都使用了，歷史欠賬只能靠后來自身經營逐步消化，難度大。同時農信社從鄉鎮法人到縣級法人，從農行代管、人民銀行管理、銀監局管理、地方政府管理，多次改革過程中有很多特別業務和歷史遺留問題，對經營發展影響較大。

——地域原因。農信社以縣級法人機構為主，主要在縣域范圍內經營，導致其規模較小，而抗風險能力弱是小微企業天然的不足。農信社信貸客戶以農戶和小微企業為主，客戶本身風險就大，所以農信社貸款不良率高于其他商業銀行是正?，F象。同時在縣域范圍內，存在行業集中、產業集中等情況，比如某地以煤礦為主，某地以種植為主，一旦行業遇到風險，縣域內的農信社不可避免地受到牽連，這種風險客觀上無法避免，因為農信社只能服務本地這些客戶，否則無法生存。所以存在發達地區的農信社經營好，欠發達地區的農信社經營差的情況，因為農信社的經營情況好壞對縣域經濟優劣有天然依賴性。

——監督缺失原因。農信社經歷多次改制和主管部門變更，即使現在也存在多頭管理，現實中的確存在外部監督缺失問題。農信社的股權架構分散，長期存在內部人控制現象，導致一把手權力過大。當地的外部審計、紀委、監委等一般不主動和直接介入日常監督工作；內部審計監督部門一般不愿意揭露問題，經常是大事化小、小事化了，結果是小問題日積月累成大問題，小風險擴散為大風險。監督的缺失、處罰的不及時，無形中讓內部人控制現象愈發嚴重，而一把手僥幸心理越來越強，直到問題發展到不得不解決的地步。

思考與建議

有學者指出，中國不缺大銀行，缺的是小銀行。事實上大銀行在縣域一般是“抽水機”，將資金抽出后用在了大城市和發達地區，對縣域信貸支持不足。因為縣域范圍內優質客戶少，信貸風險相對較大，資金必然流失。農信社作為地方法人銀行機構，在服務“三農”和踐行普惠金融方面確實發揮重大作用，但經營風險相對較大。近年來試點的村鎮銀行也是問題頻出，中小銀行發展問題成為一個困局。筆者認為，就目前而言，還是要堅持發展和完善農信社的組織架構與管理模式，充分發揮好其小銀行的作用。

——對省聯社職能定位的思考。省聯社在農信社改制過程中發揮了重要作用，功不可沒。隨著改革深化和發展，省聯社的職能定位、組織架構和市縣行社股權倒置等矛盾逐漸顯現，主要表現為重管理、輕服務，求穩不求發展。浙江農商聯合銀行的成立標志著省聯社的改革正式進入實施階段，但其存在的股權倒置問題終究難以解決，市縣行社作為股東的權利難以實現。

筆者認為，有財力的省級政府可以參照寧夏模式，將省聯社改制為省級農商銀行，通過省級子公司控股市縣農商銀行或者控股地市級農商銀行，地市級農商銀行控股縣級農商銀行，甚至可以全部納入省級母公司的合并報表，通過深度參與和管理，從根本上解決農信社的風險問題，同時保持了縣域法人銀行機構的數量穩定性。

如果一時無法成立省級農商銀行，無法改變股權倒置問題，省聯社的職能定位要向服務轉變，特別是科技服務。市縣行社小法人在科技方面有很大的短板，需要省聯社的強力支持，同時用科技來實現有效管理。而管理職能應該向精細化轉變，管住該管的，放開不該管的?？梢钥紤]分類管理，對高風險行社多管嚴管，向優秀銀行放權少管。在信貸等重點領域可以實行強管理，比如設定行業控制、額度控制等。當然最重要的是人的管理，對關鍵人員、關鍵崗位、關鍵環節要管好管透。

——對市級機構職能的思考。全國大部分省份是“省聯社+市農信辦+市縣行社”三級組織兩級法人模式。實際運行中，市農信辦對市縣行社是弱管理，早期有部分地方將市辦改制為區域審計中心；部分組建市級農商銀行的地方將市辦職能融入市級農商銀行中，取消了市農信辦。從管理半徑來分析，對于市縣行社較少的省份，省聯社可以進行直接管理，減少中間環節，提高管理效率；但對于市縣行社較多的省份，省聯社難以實現直接管理。筆者認為，無法實現直接管理的地區，在市級層面，如果省轄市整體地域小、轄內農信機構規模小，可以整合全轄成立統一的市級農商銀行，取消縣級行社法人地位，由省聯社直接管理市級行社。如果省轄市地域大，轄內市縣多，可以把市級城區農商銀行整合為一家市級農商銀行，同時給予市級農商銀行強授權，省聯社可將所有權限授權給市級農商銀行，讓市級農商銀行加強對縣級行社的管理，通過強管理來實現風險管控和處置的目標任務，但保持了縣級行社法人地位。

當然在市級層次方面，個別地方也有創新，比如杭州地區有杭州聯合銀行，還有余杭農商銀行。筆者建議從長遠發展考慮，還是每個行政區域只有一家農商銀行為好，統一形象，避免各自為政。

——對市縣法人行社戰略定位的思考?，F實中農信社系統存在市級農商銀行，也存在縣級行社兩種法人機構。筆者認為對于在縣域和城區的不同法人機構，應給予不同的戰略定位。這兩年在零售轉型的大背景下，部分農信機構存在只做個人業務、不做公司業務的極端情況。對于縣級行社來說，因為規模小，就應該堅持小額、流資、分散的原則，堅持支農支小，不做大額貸款，這樣可以有效防控風險。但對于市級農商銀行而言，一是規模較大。二是主要服務對象在城區，應該堅持“農商+城商”的模式，在支農支小的同時，做好新市民等城區客戶的金融服務，在本地尋找自己適合的客群，做好細分市場的耕耘，與大銀行做好錯位競爭，堅持本地化、特色化發展。同時因縣級行社對一些項目無法有效支持，因此建議監管部門對市級行社公司業務不再限定在注冊地所在幾個市轄區，而是可以全市范圍內進行公司業務拓展，彌補縣級行社服務的不足。