社會(huì)登記系統(tǒng)建設(shè)的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

☉ 何思研

黨的十八大以來，社會(huì)救助在兜底保障困難群眾基本生活方面取得了顯著成效。黨的二十大報(bào)告指出，要采取更多惠民生、暖民心舉措，著力解決好人民群眾急難愁盼問題，“健全分層分類的社會(huì)救助體系”，這為新時(shí)期做好社會(huì)救助工作提供了方向指引。在社會(huì)救助制度轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，各地民政部門在開展信息化核對(duì)、建立低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)等方面進(jìn)行了大膽探索并取得重要進(jìn)展。

國外有與此相類似的社會(huì)登記系統(tǒng)，即開放式采集個(gè)人或家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息并評(píng)估是否具有救助潛在資格的綜合性信息管理系統(tǒng)，與我國正在進(jìn)行的探索存在相通之處但又不完全等同。本文對(duì)國外社會(huì)登記系統(tǒng)進(jìn)行簡要介紹，為完善我國低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制提供借鑒。

社會(huì)登記與社會(huì)救助政策

世界各國都向困難群體提供各種各樣的社會(huì)救助，包括面向困難家庭或個(gè)人的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付和非現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付等。困難群眾如何知曉并申請(qǐng)符合相應(yīng)資格條件的救助項(xiàng)目，政府如何認(rèn)定救助對(duì)象、發(fā)放救助金和提供救助服務(wù)，是一個(gè)工作量大、程序復(fù)雜的過程。為此，許多國家開發(fā)了相關(guān)信息系統(tǒng)，集成社會(huì)救助各個(gè)環(huán)節(jié)，包括困難群眾的信息收集、申請(qǐng)、資格審核、救助金支付、個(gè)案管理（包括監(jiān)測(cè)）及申訴等，方便了困難群眾的申請(qǐng)，提高了政府經(jīng)辦能力和管理水平。其中，社會(huì)登記是政府經(jīng)辦社會(huì)救助整個(gè)鏈條的第一個(gè)環(huán)節(jié)，是困難群眾進(jìn)入社會(huì)救助的入口。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全球至少有60 多個(gè)國家已經(jīng)或正在建設(shè)社會(huì)登記系統(tǒng)。

社會(huì)登記系統(tǒng)主要有3 個(gè)功能。一是告知。告知困難群眾社會(huì)救助政策及申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)和流程等，同時(shí)特別強(qiáng)調(diào)登記不保證能被批準(zhǔn)享受社會(huì)救助。二是信息收集。社會(huì)救助對(duì)象的確定是根據(jù)困難群眾家庭經(jīng)濟(jì)狀況來認(rèn)定的，社會(huì)登記系統(tǒng)的一個(gè)重要作用是收集其家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息。這一系統(tǒng)主要“輸入”登記者家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息，建立起低收入人口數(shù)據(jù)庫，然后再“輸出”。三是初評(píng)潛在救助對(duì)象資格。社會(huì)登記系統(tǒng)自動(dòng)化評(píng)估申請(qǐng)對(duì)象經(jīng)濟(jì)狀況，以確定申請(qǐng)者享受社會(huì)救助項(xiàng)目的潛在資格。

整體來看，大部分國家社會(huì)登記系統(tǒng)由中央機(jī)構(gòu)統(tǒng)一建設(shè)管理，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同統(tǒng)一，在信息采集和對(duì)象錄入上體現(xiàn)出寬口徑、廣納入的特點(diǎn)，對(duì)象覆蓋范圍更廣，服務(wù)項(xiàng)目更多元。目前，我國低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)由民政部門負(fù)責(zé)建設(shè)管理，主要納入了低保對(duì)象、特困人員、低保邊緣等易返貧致貧人口、支出型困難人口以及當(dāng)?shù)卣_定的其他特殊困難家庭或者人員。許多地方開始探索建立社會(huì)登記系統(tǒng)，比如山東省臨邑縣、浙江省平陽縣、重慶市渝中區(qū)等。

國外社會(huì)登記系統(tǒng)介紹

（一）巴西的統(tǒng)一登記系統(tǒng)

巴西的統(tǒng)一登記系統(tǒng)曾被世界銀行作為案例推廣，在全球影響最為廣泛。巴西各類社會(huì)保障項(xiàng)目曾由不同部門管理，隨著社會(huì)保障體系的發(fā)展，教育、醫(yī)療、就業(yè)等專項(xiàng)救助項(xiàng)目逐步發(fā)展和融合，需要更多的信息和手段來輔助決策、實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估。2001 年，巴西政府開發(fā)了統(tǒng)一登記系統(tǒng)，要求所有社會(huì)保障項(xiàng)目通過這一系統(tǒng)收集低收入家庭信息，形成全國統(tǒng)一的低收入家庭數(shù)據(jù)庫。

巴西的統(tǒng)一登記制規(guī)定，凡月均收入低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)一半的個(gè)人，均可憑身份證和選民證到登記點(diǎn)，由專業(yè)人員錄入其個(gè)人和家庭基本信息，如家庭結(jié)構(gòu)、教育情況、家庭收入和支出、面臨的困難。申請(qǐng)人家庭信息發(fā)生變化，須主動(dòng)更新，如系統(tǒng)信息兩年內(nèi)沒有任何更新，則取消其救助資格。截至2015 年，統(tǒng)一登記系統(tǒng)已應(yīng)用于30 多個(gè)救助項(xiàng)目，超過2680 萬個(gè)家庭進(jìn)行登記，約占巴西總?cè)丝诘?0%，已成為瞄準(zhǔn)社會(huì)救助對(duì)象、制定社會(huì)救助政策、促進(jìn)救助項(xiàng)目整合和提高行政效率的強(qiáng)有力工具。

（二）智利的家庭社會(huì)保障檔案系統(tǒng)

2016 年，智利家庭社會(huì)保障檔案系統(tǒng)投入使用，全國85 個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目中的72 項(xiàng)使用該系統(tǒng)確定受益人。該系統(tǒng)建設(shè)時(shí)秉持了三個(gè)原則，一是盡可能利用政府已有信息，如國稅局的收入信息；二是通過申請(qǐng)人身份證號(hào)碼聯(lián)通各部門數(shù)據(jù)；三是加大宣傳，使群眾主動(dòng)登記和更新信息。

申請(qǐng)人可向市政府進(jìn)行信息申報(bào)或登錄網(wǎng)站注冊(cè)并登記相關(guān)信息。信息被采集后，申請(qǐng)人填報(bào)的數(shù)據(jù)將與政府各部門數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，驗(yàn)證申報(bào)信息準(zhǔn)確性，如涉隱瞞或欺騙，申請(qǐng)人則被取消相關(guān)救助與福利。社會(huì)保障檔案系統(tǒng)的數(shù)據(jù)每個(gè)月進(jìn)行一次更新。

社會(huì)保障項(xiàng)目在確定受益人時(shí)，首先根據(jù)系統(tǒng)信息對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)等級(jí)評(píng)級(jí)，然后針對(duì)不同收入等級(jí)的人群適用不同的社會(huì)保障政策。評(píng)級(jí)主要根據(jù)家庭收入，包括工資、養(yǎng)老金、政府轉(zhuǎn)移支付、家庭財(cái)產(chǎn)等，并根據(jù)家庭結(jié)構(gòu)（如老年人、殘疾人、兒童）設(shè)置不同權(quán)重進(jìn)行因數(shù)調(diào)整。截至2019 年，該系統(tǒng)共記錄450 萬個(gè)家庭信息，占總?cè)丝诘?5%。

（三）國外社會(huì)登記系統(tǒng)的主要特點(diǎn)

近年來，世界銀行對(duì)巴西、智利、墨西哥、巴基斯坦、菲律賓、土耳其等 20 多個(gè)國家的社會(huì)登記系統(tǒng)進(jìn)行分析后，發(fā)現(xiàn)三個(gè)主要特點(diǎn)。一是系統(tǒng)的整合性。立足已有社會(huì)救助登記系統(tǒng)整合建立統(tǒng)一的登記系統(tǒng)，服務(wù)于多個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目，一些國家的登記系統(tǒng)幾乎實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋。二是信息收集的開放性。允許所有低收入家庭登記注冊(cè)，無論是否符合救助標(biāo)準(zhǔn)。許多國家要求家庭定期更新變化信息，還有一些國家規(guī)定必須在規(guī)定周期內(nèi)重新評(píng)估登記人的資格。三是系統(tǒng)間信息的共享性。多數(shù)國家實(shí)現(xiàn)了信息系統(tǒng)間的互聯(lián)互通，特別是在一定程度上實(shí)現(xiàn)了部門間信息共享和數(shù)據(jù)核對(duì)，如巴西的統(tǒng)一登記系統(tǒng)、巴基斯坦的國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)登記系統(tǒng)。

幾點(diǎn)啟示

（一）認(rèn)識(shí)社會(huì)登記系統(tǒng)的意義

近年來，全球社會(huì)政策越來越趨于系統(tǒng)性，一是社會(huì)問題本身的復(fù)雜性要求解決方案的系統(tǒng)性，二是社會(huì)政策數(shù)據(jù)集成的系統(tǒng)性。將社會(huì)登記系統(tǒng)作為救助政策惠及低收入人口的入口，有利于管理者及時(shí)掌握低收入人群困難特征和發(fā)展趨勢(shì)，為政策制定提供數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐。同時(shí)，基于低收入人口的數(shù)據(jù)庫將為完善社會(huì)救助主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制提供信息來源，以便將救助資源用于最有需要的人群。

（二）堅(jiān)持多種途徑收集低收入人口信息

近年來，我國許多地方探索了多種方式收集困難群眾信息，也是對(duì)世界各國信息搜集方法的綜合和創(chuàng)新。一是困難群眾到經(jīng)辦機(jī)構(gòu)咨詢政策、提出申請(qǐng)、填寫表格；二是個(gè)人自主在線登記，通過手機(jī)或電腦終端設(shè)備進(jìn)行登記；三是“鐵腳板”，基層工作人員入戶收集信息；四是共享信息，與相關(guān)部門聯(lián)網(wǎng)獲取信息，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)困難群眾。綜合來看，各地在方法應(yīng)用上存在較大差異，信息化薄弱地區(qū)需要逐步補(bǔ)齊短板，豐富和改進(jìn)信息收集方法。

（三）推動(dòng)社會(huì)救助系統(tǒng)的整合與共享協(xié)同

我國社會(huì)救助項(xiàng)目多，分屬不同部門管理。從改革角度看，建立統(tǒng)一的社會(huì)登記系統(tǒng)，不僅僅是建立低收入人口數(shù)據(jù)庫，而且是從救助對(duì)象、救助項(xiàng)目、財(cái)政資源等角度出發(fā)，加強(qiáng)政策銜接與協(xié)調(diào)，提高公共資源使用績效，最大程度發(fā)揮救助綜合效能。