基于“放管服”的高校科研經(jīng)費內部管理研究
——以X大學為例

何媛莉

（西南財經(jīng)大學，四川 成都 611130）

國務院辦公廳2021年8月15日出臺了《關于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》，從制度上進一步激勵科研人員的科研創(chuàng)造積極性，解決了財政性科研經(jīng)費管理的諸多難點。教育部部屬高校作為國家科研工作的主力軍，各大高校均積極對照并貫徹落實《若干意見》的各項精神，在實踐中不斷深化“放管服”改革。但在一系列改革舉措下，如何按照高校財務管理及內控制度要求對高校科研經(jīng)費實施有效管理，成為高校財務管理的重點和難點。

一、2018-2020年部分部屬高校科研經(jīng)費總體情況

2022年4月教育部75所部屬高校均在其信息公開網(wǎng)公布了2022年部門預算。通過對排名靠前的15所高校2018-2020年部門決算數(shù)據(jù)的搜集和整理，可以了解到；

（一）總體情況

2018年15所高校事業(yè)收入為575.10億元（含科研事業(yè)收入376.94億元），2019年15所高校事業(yè)收入增長為641.49億元（含科研事業(yè)收入438.57億元），較2018年增長11.54%（部分因為決算核算基礎轉變?yōu)檎畷嬛贫龋渲锌蒲惺聵I(yè)收入增長16.35%。2020年國內整體經(jīng)濟環(huán)境雖受新冠肺炎疫情影響呈下行趨勢，但15所高校事業(yè)收入仍為677.23億元（含科研事業(yè)收入493.03億元），較2019年增長5.57%，其中科研事業(yè)收入增長12.42%，增幅較上年略有下降。

（二）年度科研事業(yè)收入

縱觀前三年上述15所高校科研事業(yè)收入較上一年均有5%以上增長，且基本均占各高校當年事業(yè)收入的50%以上，在教育事業(yè)收入（主要為學費、住宿費收入）相對均衡穩(wěn)定的情況下，科研事業(yè)收入已然成為高校事業(yè)收入主要的增長點。2020年科研事業(yè)受新冠肺炎疫情影響較小，說明隨著國家各項“放管服”改革舉措的貫徹實施，高校已逐步為科研人員營造了良好的科研環(huán)境，讓科研人員能潛心從事科研工作，并不斷激發(fā)科研人員申請或承擔更多的科研課題的內生動力，使得科研事業(yè)收入逐年增長。

（三）制約高校科研事業(yè)發(fā)展的外部因素

1．環(huán)境因素

雖然全國疫情防控整體形勢一片大好，但仍然存在全國多點散發(fā)的情況，使得國內生產(chǎn)、消費需求以及進出口均受到較大影響，對國內經(jīng)濟構成不利擾動，加之國際貿易間的其他因素，也使得中國經(jīng)濟面臨巨大風險。隨著財政撥款及社會經(jīng)濟形勢的愈發(fā)嚴峻，高校科研經(jīng)費穩(wěn)定增長的壓力在不斷增加。

2．政策因素

2022年教育部辦公廳轉發(fā)了《財政部關于推廣實施中央預算管理一體化建設的通知》等文件，要求各高校做好學校預算管理一體化建設實施工作。預算管理一體化進一步強化了預算管理的嚴肅性，整合預算編制、預算執(zhí)行、決算和報告、政府采購、資產(chǎn)管理等預算管理環(huán)節(jié)的系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)將形成預算全過程的管理閉環(huán)，這就對科研經(jīng)費的預算管理及預算編制提出的新的要求及挑戰(zhàn)。

二、X大學貫徹“放管服”改革的落實情況

（一）簡化預算編制

學校進一步簡化科研經(jīng)費的預算科目編制，科研經(jīng)費項目負責人只需結合科研活動的特點和實際需求，精準編制設備費、業(yè)務費、勞務費這三大類科目預算。預算評審工作重點不再將項目預算編制的細致精準程度作為項目評審預算的重要因素。業(yè)務費和勞務費的預算調劑權全部下放至科研經(jīng)費項目負責人，項目負責人根據(jù)科研活動的實際需求自主安排并調整科研經(jīng)費。

（二）擴大經(jīng)費包干制實施范圍

學校將2021年起國家自然科學基金委員會批準資助的青年科學基金項目、優(yōu)秀青年科學基金項目和國家杰出青年科學基金項目納入包干制經(jīng)費管理范圍，將經(jīng)費包干制實施范圍進一步擴大。在項目結題后，項目結余資金由學校統(tǒng)籌，將優(yōu)先考慮原科研項目團隊的現(xiàn)實科研需求，進一步加強科研項目結余資金的有效管理，提高其資金使用效率。

（三）完善各項經(jīng)費管理

學校規(guī)定，參與項目的研究生、博士后以及項目臨聘的研究人員、科研輔助人員、科研財務助理和咨詢專家等，均可開支勞務費和專家咨詢費。科研經(jīng)費項目負責人可根據(jù)實際需求自主編制勞務費及專家咨詢費預算，不設任何比例限制。項目聘用的科研財務助理等的勞務費或專家咨詢費開支標準，由項目負責人參照當?shù)匦劫Y水平并考慮其在科研項目中研究中承擔的業(yè)務工作量而自主決定。學校提高了科研經(jīng)費差旅費和會議費的開支標準，簡化了報銷流程，規(guī)范了公務卡結算制度，解決了科研活動中因條件限制無法取得發(fā)票的報銷問題。新的差旅費、會議費管理規(guī)定更加符合科研活動開展的需要，激發(fā)了科研人員的積極性。

（四）建立健全科研財務助理制度

各學院（研究院）可根據(jù)年度本單位科研經(jīng)費總體規(guī)模統(tǒng)一聘用科研財務助理（兼職或專職）；科研經(jīng)費規(guī)模較多的項目負責人也可自主決定聘用科研財務助理（兼職或專職）；多個項目負責人可協(xié)商聯(lián)合統(tǒng)一聘用科研財務助理（兼職或專職）。學院（研究院）統(tǒng)一聘用的，所需的用工薪資費用通過本單位所有科研項目間接費用及其他經(jīng)費解決；由項目負責人自行聘用的，所需用工薪資費用應通過項目勞務費解決，用工費用開支標準參照學校有關規(guī)定執(zhí)行。

（五）制度修訂完善情況

學校財務處、科研處會同校內相關單位，對涉及的科研項目經(jīng)費預算調劑管理、科研項目間接費用統(tǒng)籌管理、科研項目結余資金管理、橫向科研經(jīng)費管理、改進差旅費及會議費報銷規(guī)定、完善科研儀器設備采購、內部風險防控、信息公開機制建設、科研財務助理制度建設、信息化建設等方面的相關制度文件進行了全面梳理，并著手修訂《X大學科研經(jīng)費管理辦法》等相關制度。

三、X大學科研經(jīng)費管理面臨的挑戰(zhàn)和問題

（一）科研經(jīng)費支出與預算管理要求缺乏協(xié)同配合

雖然通過簡化預算編制及擴大包干制實施范圍，從根本上減輕了項目負責人的財務事務性負擔。但部分省級縱向課題項目主管部門對于經(jīng)費的預算仍有嚴格要求，且在預算執(zhí)行中要求與預算編制高度一致。另外科研經(jīng)費預算編制人員缺乏一定的財務知識，造成科研經(jīng)費預算編制時無法準確預計后續(xù)科研工作開展需求。只能單純按照固定的經(jīng)濟科目編制預算，缺乏長遠統(tǒng)籌考慮，特別是前期調查論證不足，可能造成的設備重復購買、調研或會議成果重復等浪費行為。加之科研工作固有的不確定性及周期性等客觀規(guī)律，造成了科研經(jīng)費支出與預算管理要求缺乏協(xié)同配合。即使在預算執(zhí)行中已下放預算調劑權，也會出現(xiàn)經(jīng)費支出與經(jīng)費預算不符，需要調整預算的情況。

（二）科研經(jīng)費支出與財務報銷支出規(guī)范缺乏有機統(tǒng)一

X大學校按照改革要求，落實了學校、學院（中心）和項目負責人三級管理體制，項目預算管理由科研經(jīng)費管理辦公室組織實施，項目負責人的科研經(jīng)費支出報銷由項目負責人所在單位負責人簽批，非項目負責人的科研經(jīng)費支出報銷由項目負責人簽批，方可提交財務處辦理報賬事宜。雖然簡化了簽批程序，但在實際報銷過程中，經(jīng)費支出簽批人可能并未參與整個科研活動，簽批也僅僅是對支出金額的同意，對于科研經(jīng)費支出的合理性和真實性也是僅靠經(jīng)費使用人的誠信擔保，缺乏經(jīng)費項目外部監(jiān)督。對于嚴謹?shù)呢攧請箐N來說，這就給財務報銷支出的合理性和合規(guī)性帶來了挑戰(zhàn)。

（三）科研經(jīng)費缺乏有效的績效評價及結果運用

X大學目前還未建立起著力于科研經(jīng)費的有效績效評價體系，僅僅是對科研（學術）平臺的年度工作業(yè)績進行績效考核，以及對科研項目的經(jīng)費總額和項目數(shù)量進行統(tǒng)計并對優(yōu)秀科研成果進行獎勵。現(xiàn)有績效評價指標過于單一，只有數(shù)量和部分質量指標，缺乏社會績效指標，總體指標體系還不夠科學合理，并且績效評價結果并未得到很好的應用，尚未與預算分配直接掛鉤，無法有效提高科研經(jīng)費的使用效益。

（四）科研財務助理制度推行面臨困難

現(xiàn)有科研財務助理隊伍大多受限于對現(xiàn)有政策的學習能力及掌握程度，整體專業(yè)化服務水平不高。且X大學正式行政管理人員聘用受編制限制等多方面的原因，在學校或學院層面暫時不能聘用大量專職人員作為科研財務助理人員，目前多為學院或項目組聘用兼職人員和學生從事科研財務助理工作，服務的能力和質量普遍不高；且受學科、項目類型等因素影響以及項目總經(jīng)費規(guī)模的限制，項目負責人支付給科研財務助理的勞務費并不能支撐專職人員的薪資水平，人員流動性較大，缺乏穩(wěn)定性。

（五）科研經(jīng)費管理監(jiān)督體系還有待完善

X大學在科研經(jīng)費管理辦法中提到“審計處根據(jù)科研項目來源單位相關規(guī)定對結題項目經(jīng)費進行決算審簽，采取抽查審計方式開展科研經(jīng)費專項審計”。但對于在研科研項目龐大的數(shù)量來說，每年10余個項目的審計樣本量根本不具有共性及指導性。并且審計方式也是以抽查記賬憑證的方式開展，缺乏對科研項目過程的管控。審計后雖有整改措施，但缺乏完善追責機制，無法從制度上制止和杜絕部分科研人員鋌而走險的科研違規(guī)行為。

（六）科研項目成本核算欠缺制約了科技成果轉化

目前財政部、教育部尚未發(fā)布科研項目關于成本核算的具體指引，相關制度正在征求意見當中。科研項目屬于特殊的生產(chǎn)活動，其活動總流程區(qū)別于傳統(tǒng)的生產(chǎn)活動，具有固有的復雜性和不確定性，所以科研項目的成本核算需要更高的管理能力和更強的財務核算能力。無法準確地核算科研項目的成本就無法準確地確定科技成果轉化的沉沒成本，在轉化定價上就存在隨意性，從可持續(xù)的角度來說制約了科技成果轉換的良性發(fā)展，從而影響科研活動的持續(xù)發(fā)展。

四、加強科研經(jīng)費管理的相關建議

（一）完善制度修訂

建議高校科研管理部門結合科研活動客觀規(guī)律，按照上級部門管理要求，進一步完善科研項目經(jīng)費管理。按照社科類和科技類項目分類制定管理辦法，在科研經(jīng)費“放管服”的同時，給予經(jīng)費管理制度保障。既要簡化預算管理方式，又要降低項目經(jīng)費管理成本，同時易于項目負責人及科研財務助理學習掌握，將更多的精力用于科研活動，釋放科研活力。

（二）逐步推行科研經(jīng)費財務“包干制”

建議高校科研管理部門建立以信任為基礎的科研經(jīng)費財務包干機制，在“誠信白名單”中，對5萬元以內的人文社科類項目實行成果導向，建立“純粹的”科研經(jīng)費“包干制”。項目實施過程中，可根據(jù)對認定科研成果的貢獻大小以間接績效的方式直接發(fā)放給項目負責人及其課題組成員，不需要科研人員提供票據(jù)報銷，增強對科研人員的直接激勵，同時減少了財務核算風險。

（三）建立健全績效評價體系

建議高校科研管理部門要進一步加強認識宣傳，提高科研人員績效意識。以科研活動目標為唯一導向，不斷強化科研項目績效評價，從重過程向重質量、重結果轉變，科學合理地設定適用于人文社科類、自然科學類等不同科研項目的差異化績效評價指標體系。其次，強化績效評價的結果運用，將績效評價結果作為項目經(jīng)費預算安排的重要依據(jù)，使得科研資源向優(yōu)秀科研人才和科研團隊傾斜，從而不斷激勵科研人員提升自身科研水平。

（四）加強科研助理隊伍建設

建議高校科研及財務管理部門可定期召開科研財務助理工作培訓會，建立財務報銷問題平臺，及時解答各類科研管理及財務問題，以提高科研助理專業(yè)能力及服務水平，有助于其為科研人員提供更專業(yè)化的服務。另外，人事部門可以統(tǒng)一招聘專職科研助理，維持科研助理隊伍穩(wěn)定性，充分發(fā)揮其科研輔助作用，為科研人員減輕事務性負擔。

（五）強化內外部審計監(jiān)督

首先，高校應加強內部財務稽查和內部審計監(jiān)督的協(xié)調配合，形成監(jiān)督合力，對發(fā)現(xiàn)的各類違規(guī)違紀問題予以嚴肅的處理。充分利用大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺等高效信息化技術手段，以目標績效管理為導向，加強事中監(jiān)管，推進督查數(shù)據(jù)交互共享，多維度提高監(jiān)督、檢查的實施效率。其次，高校應不斷深化信息公開，充分利用外部審計監(jiān)督，不斷強化項目負責人的主體責任，根據(jù)科研經(jīng)費管理使用過程中存在的違紀違規(guī)情況建立負面清單，形成科研誠信“黑名單”，納入其科研信用記錄管理，與以后的科研項目申報、科研績效考核等直接掛鉤，促進科研自律。

（六）提高信息化管理水平

首先，高校科研管理部門應大力開展科研經(jīng)費信息化平臺建設，使各業(yè)務部門之間實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，打破信息孤島壁壘，使信息化鏈條貫穿整個科研管理過程，形成業(yè)務聯(lián)動機制，強化內部管理。其次從審批立項到績效評價整個流程一體化的信息共享，有助于進行科研團隊及科研項目成本核算。

五、結束語

“放管服”三者既密切相關，又互為矛盾。簡政放權是為了激發(fā)活力，是依據(jù)；規(guī)范管理是為了守住底線，是手段；優(yōu)化服務為了促進發(fā)展，是初心。在積極落實各項放權改革措施的同時，高校應多措并舉加強并完善科研經(jīng)費內部管理體系建設，著實增強高校科研經(jīng)費內部管理能力，為日益蓬勃的科研活動保駕護航，不斷釋放科研創(chuàng)新活力。