水庫移民實(shí)施階段全過程技術(shù)咨詢服務(wù)工作新思路探析

張家豪，徐 林，杜 勇，閆鐵妹，管世烽

(1.廣西大藤峽水利樞紐開發(fā)有限責(zé)任公司，廣西 南寧 530000；2.廣西壯族自治區(qū)生態(tài)移民發(fā)展中心，廣西 南寧 530000)

水庫移民安置作為水利水電工程建設(shè)的重要內(nèi)容，不同于市政、房建、交通、能源等行業(yè)征地工作，需要對水庫建設(shè)淹沒影響的失業(yè)、無房移民進(jìn)行安置，且無法規(guī)避對淹沒區(qū)工礦企業(yè)、專業(yè)項(xiàng)目的影響。水庫移民安置具有規(guī)模宏大、非自愿性、利益關(guān)系復(fù)雜、社會關(guān)系復(fù)雜等特點(diǎn)，是“人口、資源、環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”的破壞、修復(fù)、調(diào)整和重建的系統(tǒng)工程。水庫移民安置工作實(shí)施快慢影響著工程能否按時下閘蓄水發(fā)揮綜合效益，同時，國家針對水庫移民單獨(dú)出臺了一系列政策文件和規(guī)范規(guī)程，以人為本 “一兜到底”的工作要求增加了水庫移民安置工作難度。

水庫移民實(shí)施工作包括移民安置項(xiàng)目的招標(biāo)、實(shí)施、驗(yàn)收[1]，現(xiàn)階段中國水庫移民實(shí)施工作由縣級人民政府作為責(zé)任主體，成立移民工作指揮部或辦公室等專設(shè)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)[2]，設(shè)計(jì)單位、項(xiàng)目業(yè)主等技術(shù)單位參與度低，且移民安置實(shí)施階段缺乏操作性強(qiáng)的規(guī)章制度，地方政府在水庫移民實(shí)施工作中存在工程技術(shù)人員短缺、項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)不足、移民政策把握不準(zhǔn)等眾多困難，加上實(shí)施階段工作本身的復(fù)雜性，使水庫移民實(shí)施工作進(jìn)度、投資、質(zhì)量等眾多控制目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、進(jìn)度滯后、投資超概的現(xiàn)象普遍存在。

本文通過總結(jié)作者多年水庫移民工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合以往大中型水利水電工程移民安置工作遇到的問題和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，總結(jié)梳理出水庫移民實(shí)施工作存在的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，率先提出了對水庫移民實(shí)施階段工作開展全過程技術(shù)咨詢服務(wù)的新思路，有助于解決政府部門技術(shù)人員短缺、技術(shù)力量不足、移民政策把握不準(zhǔn)的問題，為水庫移民實(shí)施工作按時保質(zhì)保量完成提供方法思路。水庫移民實(shí)施階段全過程技術(shù)咨詢服務(wù)工作思路作為一種全新的技術(shù)方法，目前尚未有相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者開展過研究工作。本文從水庫移民實(shí)施工作難點(diǎn)、水庫移民實(shí)施階段全過程技術(shù)咨詢服務(wù)可行性和工作內(nèi)容等方面進(jìn)行分析探討，旨在為解決縣級政府水庫移民實(shí)施階段工作難題提出工作建議。

1 水庫移民實(shí)施階段工作難點(diǎn)和痛點(diǎn)

1.1 移民安置項(xiàng)目復(fù)雜造成實(shí)施困難

水利水電工程從項(xiàng)目立項(xiàng)到開工建設(shè)審批周期較長，水庫周邊城鄉(xiāng)快速發(fā)展導(dǎo)致移民安置實(shí)物指標(biāo)和移民項(xiàng)目建設(shè)條件都會發(fā)生巨大變化，移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)時效性短，多數(shù)水庫移民工作在實(shí)施過程中與國家批復(fù)的移民安置規(guī)劃相比，社會背景、建設(shè)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)條件變化較大，項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)規(guī)模、投資調(diào)整的情況比一般工程類項(xiàng)目多，移民項(xiàng)目實(shí)施工作的復(fù)雜性造成水庫移民工作進(jìn)度滯后的情況經(jīng)常發(fā)生，從而影響水利工程建設(shè)進(jìn)度和綜合效益發(fā)揮。另外，移民安置工作具有非自愿性，由于項(xiàng)目推進(jìn)受到群眾阻撓造成進(jìn)度滯后的情況也時常發(fā)生，然而通貨膨脹導(dǎo)致工程建設(shè)成本增加，繼而出現(xiàn)項(xiàng)目批復(fù)移民概算“錢不夠花”的現(xiàn)象，進(jìn)一步給項(xiàng)目實(shí)施帶來困難。

1.2 基層移民實(shí)施工作技術(shù)力量不足

現(xiàn)階段中國大多數(shù)水利水電工程建設(shè)選址處于交通不便、經(jīng)濟(jì)落后的偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于當(dāng)?shù)毓ぷ鳌⑸顥l件差，基層政府部門缺乏具有較強(qiáng)專業(yè)技術(shù)水平的高素質(zhì)人才，再加上新一輪國家機(jī)構(gòu)改革，政府各部門工作任務(wù)繁重，縣級人民政府很難抽調(diào)到業(yè)務(wù)精通、技術(shù)水平高、移民工作經(jīng)驗(yàn)豐富的干部組建移民安置實(shí)施工作機(jī)構(gòu)。此外，政府行政干部崗位調(diào)整變動快，很少能自始至終完整地參與一項(xiàng)水利工程的移民安置工作，造成移民安置工作延續(xù)性差，直接影響移民安置項(xiàng)目管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

1.3 項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)不足影響移民工作進(jìn)度

移民安置項(xiàng)目涉及住建、水利、交通、電力、通訊、工業(yè)、文旅等多個行業(yè)，在工程建設(shè)類項(xiàng)目管理過程中，項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)不足是制約項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度的重要因素。大多數(shù)移民安置項(xiàng)目實(shí)施屬于國家必須招標(biāo)的項(xiàng)目類別范疇，須嚴(yán)格按照工程建設(shè)相關(guān)規(guī)程規(guī)范開展施工過程管理，基層移民干部直接管理工程項(xiàng)目，在項(xiàng)目招標(biāo)文件編制、施工方案審查、設(shè)計(jì)變更審批、工程量審核、工程款支付、工程驗(yàn)收等方面缺乏工程管理經(jīng)驗(yàn)造成流標(biāo)、合同管理混亂、審查審批程序不完善、設(shè)計(jì)變更緩慢、工程量審核不嚴(yán)的情況。在補(bǔ)償類移民設(shè)計(jì)變更申請時，由于對移民政策把握不準(zhǔn)、移民工作經(jīng)驗(yàn)不足，變更申請材料收集整理和變更報(bào)告撰寫存在較大困難，往往耗費(fèi)大量時間修改完善材料，耽誤了移民安置實(shí)施工作進(jìn)度，造成移民工作進(jìn)度滯后的情況。

1.4 移民安置項(xiàng)目投資難以控制

水利水電移民工程項(xiàng)目類型多、數(shù)量大、工期緊、涉及行業(yè)多，項(xiàng)目投資控制貫穿于整個實(shí)施階段。地方政府在移民安置實(shí)施過程中出現(xiàn)補(bǔ)償類項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)、專業(yè)工程項(xiàng)目投資超概、超范圍使用移民資金、移民資金管理不規(guī)范等情況，投資控制一直是水利水電移民行業(yè)的難題[3]，需要移民實(shí)施管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行動態(tài)調(diào)控、精細(xì)化管理，才能達(dá)到有效控制項(xiàng)目投資的目的，管理工作任務(wù)重、難度大。

1.4.1移民政策不熟悉影響投資控制

移民投資控制關(guān)鍵在于資金使用過程的動態(tài)控制，需要及時將使用的移民資金列入相應(yīng)的資金科目進(jìn)行動態(tài)分析、預(yù)測和管理，發(fā)現(xiàn)移民投資控制出現(xiàn)偏差時，應(yīng)及時采取有效糾偏措施，使移民投資可控。基層政府在移民安置工作實(shí)施過程中對移民安置政策不夠熟悉，在移民資金使用過程中，不能準(zhǔn)確區(qū)分移民資金類別和所屬科目，已使用資金不能及時入賬，使移民資金賬目混亂、資金核算不及時，導(dǎo)致資金賬目信息失真，財(cái)務(wù)臺賬更新滯后，無法進(jìn)行移民投資分析和預(yù)測，加大了移民投資控制難度。另外，由于移民政策理解不到位，導(dǎo)致移民安置實(shí)施過程中移民干部對“三原原則”和“投資分?jǐn)傇瓌t”把握不準(zhǔn)，移民安置項(xiàng)目實(shí)施過程出現(xiàn)大量“三超”現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)貪腐工程、豆腐渣工程和返工工程[4]，影響了移民安置投資控制。

1.4.2合同管理經(jīng)驗(yàn)不足影響投資控制

移民工程項(xiàng)目類型復(fù)雜，基層政府在工程項(xiàng)目管理時，由于招標(biāo)經(jīng)驗(yàn)不足，在編制招標(biāo)文件時因標(biāo)段劃分不合理、招標(biāo)標(biāo)的設(shè)置不科學(xué)、中標(biāo)條件設(shè)置不精準(zhǔn)等原因造成對技術(shù)實(shí)力、財(cái)務(wù)狀況、信譽(yù)較差施工單位的無效篩除，甚至導(dǎo)致流標(biāo)，給移民安置項(xiàng)目投資控制帶來壓力。在簽訂中標(biāo)合同時，基層政府對施工合同關(guān)鍵性條款設(shè)置缺乏經(jīng)驗(yàn)、對施工索賠前瞻性不夠，造成中標(biāo)合同條款不嚴(yán)謹(jǐn)，如合同條款邊界模糊、工期設(shè)置不合理、合同雙方責(zé)任不清，無法有效分散和合理規(guī)避合同管理風(fēng)險，為日后施工單位索賠埋下隱患，不利于移民項(xiàng)目投資控制。

1.4.3施工管理經(jīng)驗(yàn)不足影響投資控制

施工階段成本控制的重點(diǎn)是避免工程索賠，關(guān)鍵在于控制施工過程中工程變更的數(shù)量。現(xiàn)階段施工企業(yè)“低價中標(biāo)，索賠盈利”的投標(biāo)策略對業(yè)主方工程管理工作提出了更高要求?；鶎诱狈κ┕す芾斫?jīng)驗(yàn)，存在移民安置實(shí)施階段設(shè)計(jì)方案把關(guān)不嚴(yán)和施工方案技術(shù)審查不到位的情況，不能科學(xué)建立“事前把關(guān)、主動監(jiān)控、嚴(yán)格審核”的工程變更管理機(jī)制，使工程變更多、工程費(fèi)用增加，投資難以控制[5]。此外，基層政府對工程反索賠經(jīng)驗(yàn)不足，在項(xiàng)目成本控制方面處于劣勢地位。

施工工藝和施工技術(shù)直接影響工程項(xiàng)目投資，基層政府技術(shù)力量有限，無法熟悉全部移民項(xiàng)目涉及行業(yè)的施工技術(shù)，在施工方案審查和施工過程中不能提出科學(xué)合理的技術(shù)意見，與項(xiàng)目施工單位在技術(shù)方案博弈中處于被動地位，很難通過優(yōu)化技術(shù)措施達(dá)到節(jié)省投資的目的，造成移民投資難以控制。

1.5 移民安置項(xiàng)目實(shí)施工作制度不規(guī)范

移民安置項(xiàng)目實(shí)施工作往往因?yàn)樗こ趟幬恢玫乩憝h(huán)境、社會環(huán)境、民族宗教不同而存在較大差異，國家層面沒有關(guān)于移民安置實(shí)施工作的具體規(guī)定，各地結(jié)合自身實(shí)際制定符合水庫移民安置實(shí)施項(xiàng)目的配套政策，作為移民安置工作重要依據(jù)。移民干部對移民政策熟悉程度不高，往往很難依靠自身技術(shù)力量制定出科學(xué)合理的移民安置實(shí)施配套政策，移民安置實(shí)施工作出現(xiàn)依據(jù)不充分、設(shè)計(jì)變更多、程序混亂、未批先建、工作脫節(jié)的狀況，致使移民搬遷安置進(jìn)度滯后，實(shí)際使用資金超概，延誤工程建設(shè)進(jìn)度[6]。在移民資金使用過程中，由于對移民資金使用政策把握不準(zhǔn)，加上受長期使用政府財(cái)政資金慣性思維影響，增加了挪用移民資金和違規(guī)使用移民資金的風(fēng)險。

2 全過程技術(shù)咨詢服務(wù)可行性分析

當(dāng)前，移民安置實(shí)施工作遵循《大中型水利水電工程建設(shè)征地移民安置條例》(國務(wù)院令第679號)中“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與”的管理模式。代建制、總承包制等管理模式只在移民安置專項(xiàng)工程建設(shè)中被小范圍應(yīng)用[7]。本文創(chuàng)造性地提出了在水庫移民安置實(shí)施工作中開展全過程技術(shù)咨詢服務(wù)的新思路，與代建制、總承包制移民安置實(shí)施工作思路相比具有明顯優(yōu)勢。

水庫移民安置全過程技術(shù)咨詢服務(wù)指從水利工程初步設(shè)計(jì)階段移民安置規(guī)劃批復(fù)以后到主體工程竣工移民安置驗(yàn)收完成整個時間段，對水庫移民安置項(xiàng)目實(shí)施過程中涉及招標(biāo)、施工(實(shí)施)、驗(yàn)收的所有技術(shù)環(huán)節(jié)開展技術(shù)咨詢服務(wù)的方法。從實(shí)踐層面分析，該方法的主要特點(diǎn)是：一方面通過技術(shù)咨詢方法彌補(bǔ)水庫移民實(shí)施階段缺少規(guī)范規(guī)程指導(dǎo)和基層政府技術(shù)力量不足的難題，具有創(chuàng)新性。另一方面，全過程技術(shù)咨詢涵蓋了水庫移民實(shí)施階段招標(biāo)、施工(實(shí)施)、驗(yàn)收全過程的各方面各環(huán)節(jié)，具有完整性。

水庫移民實(shí)施階段全過程技術(shù)咨詢服務(wù)對推進(jìn)水庫移民實(shí)施工作具有6個方面優(yōu)點(diǎn)：①為沒有規(guī)范規(guī)程作為實(shí)施依據(jù)的水庫移民實(shí)施階段工作提供參考依據(jù)和決策依據(jù)，規(guī)范移民安置工作行為；②解決縣級政府專業(yè)設(shè)備短缺、專業(yè)技術(shù)人員不足、移民工作經(jīng)驗(yàn)不足的難題；③利用專業(yè)技術(shù)力量為水利工程建設(shè)與地方城鄉(xiāng)建設(shè)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃深度融合、科學(xué)銜接提供技術(shù)支撐，實(shí)現(xiàn)利益雙贏[8]；④規(guī)范移民工作程序和移民資金使用，為移民安置驗(yàn)收和移民資金審計(jì)稽察提供便利；⑤全過程技術(shù)咨詢服務(wù)單位提供技術(shù)支撐，地方政府協(xié)調(diào)群眾，推進(jìn)移民工作，雙方優(yōu)勢互補(bǔ)、各盡所能；⑥相比代建制、總承包制，全過程技術(shù)咨詢可以減少技術(shù)服務(wù)費(fèi)用開支[9]，減少參建單位數(shù)量，降低協(xié)調(diào)難度，便于管理。

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)和財(cái)政部印發(fā)的《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財(cái)綜〔2014〕96號)，由政府部門牽頭委托移民工作經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)技術(shù)水平高的技術(shù)服務(wù)單位開展水庫移民實(shí)施階段全過程技術(shù)咨詢服務(wù)符合國家政策導(dǎo)向，從政策層面分析實(shí)施全過程技術(shù)咨詢服務(wù)工作有據(jù)可依。

綜上所述，無論從技術(shù)優(yōu)勢、管理成本、政策依據(jù)，還是從提高水庫移民工作質(zhì)量的角度分析，水庫移民實(shí)施階段全過程技術(shù)咨詢工作方法都具有很強(qiáng)的可操作性，應(yīng)大力推廣應(yīng)用。

3 全過程技術(shù)咨詢服務(wù)工作內(nèi)容分析

水庫移民實(shí)施階段全過程技術(shù)咨詢服務(wù)實(shí)施過程中最核心的問題是確定開展技術(shù)咨詢服務(wù)的工作內(nèi)容。作者通過梳理歸納水庫移民安置主要工作內(nèi)容，按照不同類別項(xiàng)目特點(diǎn)，分析全過程技術(shù)咨詢服務(wù)工作內(nèi)容，從移民補(bǔ)償類項(xiàng)目、移民工程建設(shè)類項(xiàng)目、移民資金使用管理、移民檔案管理、移民安置驗(yàn)收工作5個方面進(jìn)行探討。

3.1 移民補(bǔ)償類項(xiàng)目技術(shù)服務(wù)內(nèi)容

水庫移民補(bǔ)償類項(xiàng)目主要包括：水庫淹沒影響區(qū)內(nèi)的人口、土地、青苗、建(構(gòu))筑物、地面附著物、礦產(chǎn)資源等實(shí)物征收的補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目。在水庫移民補(bǔ)償類項(xiàng)目實(shí)施過程中經(jīng)常遇到現(xiàn)場地類、面積、權(quán)屬等實(shí)物指標(biāo)發(fā)生變更的情況，由于基層政府不具備實(shí)物指標(biāo)測量、分類、資產(chǎn)評估能力，可將實(shí)物指標(biāo)復(fù)核，變更材料收集、統(tǒng)計(jì)、整理和變更項(xiàng)目申請報(bào)告編寫等工作進(jìn)行技術(shù)服務(wù)咨詢委托，基層政府只需對整理好的變更材料和設(shè)計(jì)變更報(bào)告進(jìn)行審核，并按程序完成上報(bào)審批，從而減輕政府部門技術(shù)力量不足壓力，使移民干部將更多的精力投入到協(xié)調(diào)群眾工作上。

在水庫淹沒影響工業(yè)企業(yè)一次性貨幣補(bǔ)償過程中常遇到設(shè)施設(shè)備增減、存貨和原料數(shù)量變化、職工安置方案調(diào)整，甚至出現(xiàn)將一次性貨幣補(bǔ)償企業(yè)變更為原址重建或易地搬遷恢復(fù)重建處理方式的情況，變更項(xiàng)目數(shù)量的增加給移民項(xiàng)目投資控制帶來巨大壓力，可將實(shí)施階段需要處理的工業(yè)企業(yè)實(shí)物指標(biāo)復(fù)核，變更材料收集整理，變更申請和補(bǔ)償協(xié)議的起草工作，以及出現(xiàn)的處理方式變更等技術(shù)工作進(jìn)行委托，對變更技術(shù)方案進(jìn)行審核，嚴(yán)格控制變更項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模。基層政府只需審核變更材料、補(bǔ)償協(xié)議和技術(shù)方案審查意見，最終完成上報(bào)審批和協(xié)議簽訂[10]。若在實(shí)施階段需對補(bǔ)償企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)評估，可委托全過程技術(shù)服務(wù)單位編制企業(yè)補(bǔ)償資產(chǎn)評估工作大綱等技術(shù)文件，規(guī)范企業(yè)補(bǔ)償資產(chǎn)評估工作行為、工作內(nèi)容和工作程序，避免評估成果不合理產(chǎn)生法律糾紛[11]。

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令第679號)規(guī)定，大中型水利水電工程項(xiàng)目立項(xiàng)后一般由省級政府發(fā)布通告，禁止在工程占地和淹沒區(qū)新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口。移民人口確定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和變更程序一般在政府發(fā)布的“停建令”和由省級政府批復(fù)的移民安置實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作大綱等文件中明確。移民身份能使移民享受國家水庫移民后期扶持等一系列優(yōu)惠政策，受水庫淹沒影響的群眾會盡量爭取移民身份。在移民人口認(rèn)定過程中水庫淹沒區(qū)內(nèi)的群眾會提供出生證、土地承包證、國家土地確權(quán)材料、農(nóng)業(yè)稅繳納證明、分田到戶證明、社保證明等證明材料，常遇到戶口遷移、婚喪嫁娶、權(quán)益繼承、隔代人口等特殊移民人口確認(rèn)，甚至遇到無戶籍證明材料，但事實(shí)長期生活在水庫淹沒區(qū)擁有生產(chǎn)生活資料的情況。移民人口確定后，需要根據(jù)移民區(qū)和移民安置區(qū)土地資源、生產(chǎn)資料、社會關(guān)系等條件確定移民生產(chǎn)生活安置方式。由于移民人口認(rèn)定的復(fù)雜性和移民安置方式確定的專業(yè)性往往超出基層移民干部技術(shù)經(jīng)驗(yàn)范圍，有必要將移民人口認(rèn)定工作委托給移民安置技術(shù)經(jīng)驗(yàn)豐富的技術(shù)服務(wù)單位，編制移民人口認(rèn)定工作辦法，審核人口認(rèn)定材料，制定人口認(rèn)定審批程序，使移民人口認(rèn)定工作有據(jù)可依，保障移民合法利益。在移民安置房建設(shè)過程中，編制移民安置宅基地分配方案、移民自建房建設(shè)方案等技術(shù)文件，保證移民宅基地、自建房分配公正透明。

3.2 移民工程建設(shè)類項(xiàng)目技術(shù)服務(wù)內(nèi)容

移民工程建設(shè)類項(xiàng)目包括水庫淹沒區(qū)復(fù)改建的道路、橋梁、碼頭、堤防泵站、水文設(shè)施、廠礦企業(yè)、電力設(shè)施、通訊設(shè)施、文物古跡等涉及多個行業(yè)的工程項(xiàng)目，種類多、數(shù)量大、涉及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)廣泛，移民干部缺少相關(guān)具體工程技術(shù)管理經(jīng)驗(yàn)，給基層政府工程管理工作造成壓力，委托全過程技術(shù)咨詢服務(wù)單位編制適用于被委托項(xiàng)目的招標(biāo)文件、工程管理辦法、結(jié)算管理辦法、驗(yàn)收管理辦法，從而規(guī)范基層政府項(xiàng)目管理行為，基層政府只需審核印發(fā)并督促有關(guān)單位按照技術(shù)文件和規(guī)章制度要求認(rèn)真執(zhí)行。

為了庫區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和移民群眾生產(chǎn)生活需要，水庫淹沒影響的交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施大部分需要恢復(fù)改建，對于專業(yè)性較強(qiáng)的工程建設(shè)類項(xiàng)目管理工作，可將項(xiàng)目分標(biāo)方案、招標(biāo)文件、施工組織設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、施工圖預(yù)算、工程量清單、重大設(shè)計(jì)變更方案等技術(shù)類工作進(jìn)行技術(shù)咨詢委托，基層政府無需過多參與具體技術(shù)工作，只需對技術(shù)審查意見進(jìn)行審核和確認(rèn)。

在國家全面推行“河長制”、《長江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》等有關(guān)水環(huán)境保護(hù)政策落實(shí)的大背景下，現(xiàn)行的水庫庫底清理技術(shù)要求和實(shí)施效果與國家對江河湖泊水環(huán)境保護(hù)的新要求相比存在一定差距。如現(xiàn)行的水庫庫底清理規(guī)范中沒有明確規(guī)定重污染廠礦企業(yè)、尾礦庫礦渣、特殊建筑物等清理對象的清理技術(shù)方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，需要編制專門的清理設(shè)計(jì)技術(shù)方案，專業(yè)性極強(qiáng)，為規(guī)范庫底清理工作行為，控制清理工作進(jìn)度和概算投資，可委托技術(shù)咨詢服務(wù)單位對常規(guī)清理對象編制水庫庫底清理實(shí)施方案，明確實(shí)施單位職責(zé)、清理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算和工作程序；對特殊清理對象的清理技術(shù)方案和概算投資進(jìn)行技術(shù)審定，達(dá)到控制庫底清理工作質(zhì)量和項(xiàng)目投資的目的。

水庫移民項(xiàng)目實(shí)施階段，由于不同行業(yè)管理制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同，部分項(xiàng)目權(quán)屬人或行業(yè)管理部門為追求項(xiàng)目建設(shè)利益最大化，將水庫淹沒影響的復(fù)改建項(xiàng)目建設(shè)管理權(quán)和概算投資以簽訂協(xié)議的方式索要回來，自行組織項(xiàng)目實(shí)施，如通訊、國防建設(shè)、文物古跡保護(hù)等項(xiàng)目常常會交由相應(yīng)行業(yè)管理部門或權(quán)屬人組織實(shí)施。此類項(xiàng)目可委托技術(shù)服務(wù)單位根據(jù)移民安置實(shí)施工作進(jìn)度總要求制定合理的工程節(jié)點(diǎn)考核目標(biāo)，編制項(xiàng)目結(jié)算和驗(yàn)收管理制度，基層政府只需按計(jì)劃和有關(guān)制度及時開展監(jiān)督檢查，敦促工程進(jìn)度，確保建設(shè)任務(wù)按時完成。

3.3 移民資金使用管理技術(shù)服務(wù)內(nèi)容

移民資金是水利水電工程項(xiàng)目的高壓線，國家出臺了專門的規(guī)章制度規(guī)范水庫移民資金使用行為，具有宏觀指導(dǎo)意義，在具體操作層面的指導(dǎo)意義非常有限。水庫移民項(xiàng)目類型多、數(shù)量大、處理方式靈活多變，移民資金使用管理難度大。在水庫移民工作實(shí)施過程中，可委托技術(shù)服務(wù)單位在國家水庫移民資金政策指導(dǎo)下，結(jié)合水庫移民具體項(xiàng)目工作特點(diǎn)和地方相關(guān)政策制定符合實(shí)施項(xiàng)目的移民資金使用管理、結(jié)算、核銷、統(tǒng)計(jì)等配套政策，規(guī)范地方政府實(shí)施管理費(fèi)、工程建設(shè)管理費(fèi)、移民安置補(bǔ)償資金和工程建設(shè)類資金的使用行為。委托技術(shù)服務(wù)單位根據(jù)移民安置規(guī)劃和移民工作實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃編制移民安置工作年度計(jì)劃和投資計(jì)劃，報(bào)請上級管理部門審批后不能擅自調(diào)整，作為敦促基層政府水庫移民工作的重要依據(jù)，從而達(dá)到控制移民工作進(jìn)度和移民投資的目的。委托技術(shù)服務(wù)單位協(xié)助基層政府管理移民安置實(shí)施過程中已使用的移民資金，及時按照水庫移民安置規(guī)劃概算編制科目分類核算，對移民資金使用過程進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，將已使用移民資金與投資控制目標(biāo)進(jìn)行動態(tài)比對分析，如發(fā)生偏差應(yīng)及時采取糾偏措施[12]。委托技術(shù)服務(wù)單位定期梳理移民安置資金使用過程中的合同支付和財(cái)務(wù)臺賬，保證移民資金賬目清楚準(zhǔn)確，為移民資金結(jié)算、移民安置驗(yàn)收和移民資金審計(jì)稽察提供便利。

3.4 移民檔案技術(shù)服務(wù)內(nèi)容

移民檔案工作是水庫移民安置工作的重要組成部分，是留史存證、支撐監(jiān)管、維護(hù)各方合法權(quán)益、保障移民安置工作順利進(jìn)行和社會長治久安的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。水庫移民檔案按內(nèi)容分為移民綜合檔案、移民分戶檔案、移民項(xiàng)目檔案、移民會計(jì)檔案、移民音像檔案等，相比于工程檔案具有較強(qiáng)的動態(tài)性、差異性和系統(tǒng)性，國家出臺了《水利水電移民檔案管理辦法》等政策，用于規(guī)范水庫移民檔案工作。委托技術(shù)服務(wù)單位編制適用于實(shí)施項(xiàng)目的移民檔案收集、整理、移交和歸檔實(shí)施細(xì)則，制定檔案整理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和分類大綱，為基層政府提供移民檔案整理技術(shù)指導(dǎo)和技術(shù)培訓(xùn)，達(dá)到移民檔案邊產(chǎn)生、邊收集、邊整理的工作目標(biāo)。委托技術(shù)服務(wù)單位對移民檔案進(jìn)行數(shù)字化加工，做到紙質(zhì)化檔案收集與電子化檔案加工同步進(jìn)行，提高移民檔案管理水平。

3.5 移民安置驗(yàn)收技術(shù)服務(wù)內(nèi)容

水庫移民安置驗(yàn)收是水利工程驗(yàn)收的前置條件，分為階段性移民安置驗(yàn)收和工程竣工移民安置驗(yàn)收，包括農(nóng)村移民安置、城(集)鎮(zhèn)遷建、工礦企業(yè)遷建或者處理、專項(xiàng)設(shè)施遷建或者復(fù)建、防護(hù)工程建設(shè)、水庫庫底清理、移民資金使用管理、移民檔案管理、水庫移民后期扶持政策落實(shí)情況、建設(shè)用地手續(xù)辦理等類別。水庫移民工作的實(shí)施主體是縣級人民政府，移民安置驗(yàn)收工作技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收程序不同于工程驗(yàn)收，具有很強(qiáng)的專業(yè)性、政策性和行政性。移民安置驗(yàn)收準(zhǔn)備階段委托技術(shù)服務(wù)單位排查梳理移民安置項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，對照不同階段移民安置驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)分析差距，對于進(jìn)度滯后的移民項(xiàng)目制定趕工計(jì)劃，編制驗(yàn)收遺留問題處理方案，編制移民安置項(xiàng)目驗(yàn)收進(jìn)度分析報(bào)告，一方面為基層政府解決驗(yàn)收存在問題提供技術(shù)方案，另一方面，為水庫移民主管部門開展驗(yàn)收工作、制定驗(yàn)收計(jì)劃提供參考依據(jù)。委托技術(shù)服務(wù)單位協(xié)助基層政府收集、整理、匯總移民安置驗(yàn)收資料。委托技術(shù)服務(wù)單位編制移民安置驗(yàn)收工作計(jì)劃和工作方案[13]，對移民干部開展驗(yàn)收技術(shù)培訓(xùn)和咨詢，解決基層移民干部移民驗(yàn)收工作經(jīng)驗(yàn)缺乏問題。委托編制移民安置驗(yàn)收政府實(shí)施工作報(bào)告和自驗(yàn)報(bào)告，地方政府只需對報(bào)告進(jìn)行審核確認(rèn)[14]。

4 結(jié)語

水庫移民實(shí)施階段全過程技術(shù)咨詢旨在補(bǔ)齊基層政府水庫移民實(shí)施階段工作困難和技術(shù)力量不足的短板，進(jìn)一步規(guī)范移民工作行為和移民資金使用過程。為充分發(fā)揮該方法的作用，在實(shí)際應(yīng)用過程中應(yīng)對全過程技術(shù)咨詢服務(wù)工作內(nèi)容和技術(shù)服務(wù)單位資質(zhì)設(shè)定深入分析、精準(zhǔn)篩選。在全過程技術(shù)咨詢服務(wù)工作啟動前，基層政府應(yīng)根據(jù)不同水庫移民項(xiàng)目特點(diǎn)，編制實(shí)施階段全過程技術(shù)咨詢服務(wù)工作大綱，明確工作內(nèi)容、人員保障、工作方法、工作流程和主要技術(shù)手段，規(guī)范全過程技術(shù)咨詢服務(wù)行為。

在理論層面，水庫移民實(shí)施階段全過程技術(shù)咨詢是一個龐大且精細(xì)化程度較高的技術(shù)方法體系，本文針對該方法提出了初步理論模型，未來仍需結(jié)合具體實(shí)踐工作不斷優(yōu)化完善，如水庫移民實(shí)施階段全過程技術(shù)咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還需進(jìn)一步研究。在實(shí)踐層面，隨著國家加快推進(jìn)新時期水利高質(zhì)量發(fā)展，水利工程建設(shè)管理精細(xì)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化要求不斷提高[15]，水庫移民實(shí)施階段工作勢必會更多地依靠移民安置專業(yè)技術(shù)力量，以滿足新時期水庫移民工作新要求，水庫移民實(shí)施階段全過程技術(shù)咨詢服務(wù)推廣價值極大，應(yīng)用前景廣闊。