清單管理視角下政府供給體育公共服務的權責邊界研究

張玉鑫 吳瓊 楊闖建

（1.江西應用科技學院體育學院 江西南昌 330100；2.華東交通大學體育與健康學院 江西南昌 330013）

公共服務是國家基本職能之一，體育公共服作為其體系重要內容，是新時代各國行政改革的重點。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），要求各省通過建立權力清單和相應責任清單制度，進一步明確地方各級政府工作部門職責權限［1］。該文件的發布，標志著權責清單制度在我國正式施行開來。

1 國內權責清單制度的研究

1.1 權力清單

對權力清單及其制度的研究，主要有以下幾個方面：第一，在對權力清單制度及實施的研究中，發現實踐過程取得了明顯成效，但在權力數量、清單結構、清理依據、載體等方面還存在較多改進的空間［2］；第二，從法律和法學視角研究，認為依法行政不是依權力清單行政［3］，有研究提出權力清單制度追求實質法治的價值，并可成為我國合法審查制度的補充［4］；第三，對權力清單的制定及調整機制的分析，權力清單確定之后需要動態調整，這方面已達成基本共識［5］；第四，從權力監督視角討論權力清單的意義與問題，如何確保政府決策的透明、科學和民主，這也是權力清單制度建設下一步需要探索的方向［6］。

1.2 責任清單

對責任清單及其制度的研究，主要有以下幾個方面：第一，對地方政府責任清單模式進行研究，認為目前我國省級政府責任清單主要有獨立型職責和聯單型責任追究兩種模式［7］；第二，從法學視角研究，認為要走出責任清單制度面臨的困境，就需要從加強中央頂層設計、統籌協調清單制度構建、健全法律法規體系等多方面入手［8］；第三，從責任清單的編制視角進行研究，認為應從編制的主體、依據、內容、程序等方面入手［9］。

1.3 研究述評

我國學者基于不同視角，對權責清單制度的編制、實踐等進行了詳細論述，并提出了建設性意見。但從研究領域來看，較少有學者將權責清單制度和體育公共服務結合起來。筆者基于以往的研究成果，從權責清單的視角，對政府供給體育公共服務的權責邊界進行探究，以期探明現階段體育權責清單在實踐中存在的問題，并提出完善建議。

2 權責清單制度的實踐探索

在體育公共服務領域，對28個省級（2個特別行政區，5個自治區不包含在內）體育部門的權責清單實施情況進行分析梳理后發現，僅有北京、上海、廣東等18個省份設置了體育公共服務類權責清單。該文以上述18個省級體育局的體育公共服務類權責清單為研究對象。

2.1 權責清單的事項

通過對權責清單的分析梳理，發現各省份公布的權責事項，在數量、類型上均存在較大差異。該文基于以往學者的研究，將所公布事項按其內容劃分為信息查詢類、組織管理類、體質監測類與健身指導類、申請申報類、人才培訓類5個類別。由于不同地區間在客觀上存在差異，主觀上對權責清單的認識有局限性，所以不同地區間權責清單的編制、發布等有顯著差別（見表1）。

表1 各省份項目統計一覽表

第一，信息查詢類。首先，從研究的總體范圍而言，多數省份信息查詢類服務占體育公共服務所公布項目的絕大部分，說明現階段我國政府仍處于信息公開的初級階段，大多數服務項目還受限于簡單的查詢。其次，從地區差異來看，個別城市沒有信息查詢類服務的具體事項。此外，在公布信息查詢類服務的城市之間，其公布項目不論是在內容還是在項目上，均存在差別，如黑龍江和浙江省公布了55項，而山東和甘肅僅公布了一項。

第二，組織管理類。總體來講，大部分省份組織管理類公共服務所公布的數量明顯低于信息查詢類。但也有例外，如山東省公布組織管理類事項達到了6項，卻僅有一項信息查詢類事項。但相較于其他類別的體育公共服務事項，組織管理類占比還是較高的。問題在于，受限于外部環境，有些地區因為具有某方面優勢，就有機會承擔更多賽事的舉辦。例如，黑龍江有著地緣方面的優勢，有利于加強和國外體育組織的交流，從而促進民眾的體育參與。

第三，健康指導類。體質監測和健身指導作為促進公民體育參與的重要手段，根據調查結果，僅有重慶、黑龍江、河北、安徽、江西、山東、湖北、湖南、云南和甘肅10地設置并公布了體質監測類和健身指導類服務事項。

第四，申請申報類和人才培訓類。首先大多數省份并沒有公布具體的事項、措施等。此外，對于已公布的事項而言，大多事項集中在對某項活動的承接申請、賽事的報名、資質認定申請，對社會體育指導員、體育教師的培訓等方面。

綜上所述，首先，各省在公布的服務事項數目上存在著明顯差異。其次，各省公布的服務事項類型碎片化現象嚴重，不同省級體育局設置不同的權責事項，良好的整體化標準在全國范圍內沒有形成。最后，各省所提供的體育公共服務項目多以查詢類服務為主，真正能觸及人民痛感的權責清單還沒有很好地建立起來。

2.2 權責清單的內容

就《指導意見》來看，權力清單是指包含有政府各項行政職權的名稱、編碼、類型、依據、行使主體、流程圖等信息的清單。責任清單建立在權力清單的基礎上，是指列有與政府各項行政職權相對應的責任事項，以及責任主體、問責情形等信息的清單。通過對北京等18省的權責清單內容研究梳理發現：第一，《指導意見》中要求的內容，各地在實際編制中均有涉及（在此不過多論述）；第二，廣東等12個省級體育部門額外設定了受理標準、辦理流程、申請資料、監督方式和法律依據五項內容，其余6地在這五項內容上出現了不同程度的缺失；第三，各地權責清單的內容編制兩極分化嚴重，如廣東省幾乎涵蓋了上述所有方面，而福建省僅增加了法律依據，說明全國范圍內的權責清單標準范式還沒有很好地形成；第四，對于監督方式的設定，只是簡單地留下了監督電話或者監督網站，沒有對具體的操作作出指示，甚至個別省份的某項權力在監督方式一欄出現了“無”；第五，各省份幾乎都缺乏問責對情形、追責形式的規定，沒有很好地完善權責清單的內容。具體內容如表2所示。

表2 各省權責清單附加內容

綜上所述，首先，編制內容的完整性存在缺失。各省應繼續給予重視，尤其是對問責情形、追責形式的規定。其次，現有的體育公共服務類權責清單在其內容的詳細程度、規范標準上有較大差距。調查發現，僅在辦理流程上，體育公共服務類權責清單就存在很大不足，流程不清，則權責事項不清，沒有詳細完善的辦理流程，何來清晰明了的權責范疇。最后，受限于我國東西南北經濟文化差異，不同地區權責清單的完善程度不同，經濟發展較好的地區，如北京、上海等地，其權責清單的完整性、規范性就高于經濟發展較差的地區。

3 權責清單存在的問題

結合上文論述，通過北京等18省權責清單的研究梳理，可以將目前我國體育部門權責清單實踐過程中存在的問題歸納為供給范圍不清、法理依據薄弱、責任清單發展遲緩、地域性差異明顯四方面。

3.1 供給范圍不清

隨著我國“放管服”的進行，政府在逐步加大對體育公共服務的購買力度。但政府向社會組織等非政府部門購買體育公共服務，并不意味著政府提供體育公共服務職能的減少。通過對不同地方政府所設定的公共服務類權責清單的詳細研究，發現統一的供給范圍并沒有形成，存在著較為嚴重的碎片化現象。

3.2 法理依據薄弱

研究發現，各省份權責清單的設定依據和實施依據過于簡單；基本上是用文件如“某某通知”等來代替法律，缺乏正確的法治思維。權責清單的制定與實施是各級政府參照本地實際所決定的，其效力必定應在規章之下，不能用權責清單來代替法律，也不應依據通知文件等來廣泛編制權責清單。

3.3 責任清單發展遲緩

“有權必有責，權責一致”并不只是口號，而是需要在具體實踐中實行的。但遺憾的是，對上述各省公共服務類清單進行梳理后發現，各省并沒有將權責清單進行獨立區分，責任清單的編制體系沒有很好地建立起來。

3.4 地域性差異明顯

我國地區間的發展不平衡，東西部、城鄉間的差距仍然很大。《指導意見》在國家層面對權責清單的編制作出重要指示，但通過分析可知，不同地方的經濟、文化等差異，會對權責清單的編制產生巨大影響，制約著公眾體育生活質量的提高。

4 權責清單制度發展的路徑

黨和國家推行地方政府權責清單制度，意在使之點面相融、表里相合［10］。一方面，我國仍在進行體育治理體系和治理能力現代化建設，權責清單制度可以說是這項工程的一個重要突破點；另一方面，我國越來越重視人民身體健康，不斷強調體育強國，權責清單制度理應成為體育公共服務領域的重要突破口。筆者認為應在以下五方面尋求突破。

4.1 完善群眾需求征詢體系

進一步完善權責清單制度的反饋機制，應當對政務服務一線工作的反饋給予更多重視，建立暢通的反饋渠道［11］。由于當下我國政府對群眾意見的搜集與采納缺乏科學性，容易從根本上造成指導思想的偏差。所以在購買體育公共服務的實施過程中，體育主管部門要充分做好深入調研，堅持以人民為中心，充分利用“互聯網+”結合大數據資源的優勢，進一步完善對群眾建議和需求的采納體系，建立自下而上的群眾意見征詢機制。

4.2 加強對權責清單的規范與宣傳

清單管理模式的出現，在很大程度上對政府厘清購買體育公共服務的邊界起到了積極作用。但是，一方面，不同地區間體育部門在對權責清單的公開程度上存在較大差異；另一方面，其他主體如社會組織、公眾等仍然缺乏對清單的正確認識。所以一方面，要加大對清單的宣傳，積極引導社會各界參與；另一方面，各地省級體育部門要建立起完善的權責清單體系，加強對清單制度的正確解讀。

4.3 加強權責清單的法理依據

“有法可依，違法必究”，權責清單的建設要以法律法規為依據，不合乎法律法規的一律取消。各省級人大或其常委會需要按照中央的要求，加快地方政府權責清單的立法進程，地方政府則需按照省級地方性法規來確立權責清單，在完成其編制工作后還需要將其提交本級人大或常委會審議通過并進行公示，以避免編制過程中的隨意性，保障權力清單制度在法治的軌道上運行。

4.4 加強對不同區域間的統籌規劃

我國幅員遼闊，人口眾多，因此東西部、城鄉之間的體育公共建設差距較大。居民對體育公共服務的需求也存在較大差異，所以政府在制定相關政策時，應在充分了解各地實際的基礎上，對體育公共建設相對落后的地區給予政策支持。中央政府應賦予地方政府更多的自主權，地方政府應在對當地進行實地考察的基礎上編制權責清單。

4.5 加快責任清單的編制

當前我國體育部門在責任清單的獨立編制方面并不理想，無論是編制質量，還是編制數量，都存在著較大缺陷。從內外角度而言，政府部門只有加強責任意識，社會公眾加強參與意識，才可能盡快地形成較為完善的責任清單的編制體系。

5 結語

政府供給體育公共服務的權責邊界問題，既是一個理論問題，也是一個實踐問題。國內外很多學者針對此問題都進行了探討，并且形成了各種各樣的觀點。這就表明，厘清政府供給體育公共服務的權責邊界充滿了復雜性，而這種復雜性既源于不同國家、地區間的差異，又源于對公共服務的內涵、政府職能的內涵等理解的差異。盡管如此，關于政府供給體育公共服務的邊界探索，還是有規律可依的，這里的關鍵就在于政府要充分了解民意，緊密結合國情，在了解人民需求的基礎上，不斷推進我國權責清單制度的發展，牢牢把握這個突破口，積極穩妥地推動我國體育公共服務事業的發展。