廣州市深化生態環境建設激發新活力的路徑探討

尹繡程

（廣州市社會科學院農村研究所，廣東廣州 510410）

生態環境是指影響人類生存和發展的自然資源和環境因素的總和，城鄉生態環境是由自然環境、社會環境和經濟環境構成的相互支撐的整體系統[1]。自然環境是人類賴以生存和發展的山水田園生態系統；社會環境是由居住空間、服務設施、基礎設施等形成的城鄉聚落；經濟環境是有經濟結構、產業結構、文化特色、生活習俗等形成的社會生態[2]。深化城鄉生態環境建設，重在堅持城鄉一體化建設思維，繪就人與自然、人與城市和諧共生美麗畫卷，激發“云山珠水”美麗花城新活力。

1 現實邏輯和意義

1.1 推進城鄉融合發展的內在要求

黨的十九大提出健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，把體制機制創新和綠色發展作為城鄉融合發展的重要原則，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系[3]。2021 年廣州市建成區面積為1 350.41 km2，占總行政區劃面積的18.2%；鄉村面積為6 083.59 km2，占總行政區劃面積的81.8%，鄉村面積是建成區面積的4.5倍。廣州鄉村為城區提供了牢固的生態屏障、豐富的生產物資、廣闊的生產生活空間，與城區形成相互補充、互為依存的唇齒關系。深化城鄉生態環境建設，有利于構建城鄉統籌的規劃制度，優化城鄉融合發展的空間布局；有利于發掘農村生態產品價值，促進城鄉生態資源要素互動；有利于促進城鄉生態環境基礎設施一體化建設，增強城鄉公共生態服務普惠共享。

1.2 推進全面鄉村生態振興的現實選擇

當前，廣州進入全面實施鄉村振興戰略新階段，對鄉村生態振興提出了新要求。在國家、廣東省鄉村生態振興的統一部署下，廣州堅持規劃引領，緊扣鄉村生態環境建設，加快建設美麗宜人業興人和的社會主義新鄉村。全面鄉村振興戰略下，廣州將有序推進“多規合一”村莊規劃編制，開展鄉村人居環境整治，開展農村黑臭水體、生活污水、廁所革命、生活垃圾的治理提升，推進鄉村碧道建設，推進綠化美化工程等具體任務，加快補齊鄉村生態環境基礎設施和公共服務的短板，促進城鄉生態環境建設管護一體化發展。

1.3 提升區域發展平衡性和協調性的邏輯必然

當前，廣州最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡；廣州最大的發展不充分，是鄉村發展不充分。近年來，廣州城鄉生態環境二元化有效改善但仍然存在，城鄉生態環境融合發展理念未深入人心，鄉村生態補償機制尚待完善，鄉村社會信用體系尚待健全等。深化城鄉生態環境建設，一方面將縮小城鄉生態環境建設政策差距，彌補城鄉居民生態環境保護意識差距，減少城鄉生態資源配置能力差距[4]，另一方面將有效推動鄉村生態環境建設，促進環境基礎設施建設和公共服務的均衡供給，推動實現綜合城市功能出新出彩，激發美麗廣州新活力。

2 基礎和條件

2.1 城鄉生態環境空間布局不斷優化

廣州把握“山水城田海”良好自然本底，基本構建了北部屏障區、中部環境維護地區和南部生態調節區的市域整體生態格局。發揮森林、自然保護區、綠道網、濕地、沿海防護林等生態綜合功能，圍繞各功能組團、功能單元形成“六廊多帶”“七核九片”的總體生態網絡結構。加強市域公益價值生態斑塊聯系和都會區組團隔離，形成網絡化生態廊道體系。優先劃定生態保護紅線，應劃盡劃永久基本農田，統籌劃定城鎮開發邊界，建立全域空間管控體系。

2.2 城鄉生態系統的穩定性明顯提升

廣州加強城鄉生態環境保護和修復，筑牢筑實生態安全屏障。持續推動公園拆違和白云山、越秀山“還綠于民、還景于民”工程，形成公園景色、山體景觀與城市公共空間、綠地系統一體化。高質量推進“千里碧道”建設，塑造北中南三大碧道生活圈，形成了功能復合、通山達海的生態廊道網絡體系。截至2020 年，廣州完成造林與生態修復0.43 萬hm2，復綠面積12.53 萬m2，改造綠化面積17 萬m2，新增綠道43 km，口袋公園43 個，累計森林覆蓋率達41.6%，建成區綠化覆蓋率為45.52%，人均公園綠地面積17.33 m2，人均森林公園數量92 個，數量位居國內超大城市前列[5]。

2.3 城鄉生態環境質量明顯改善

廣州明晰工作思路，深入打贏藍天保衛戰、碧水保衛戰和凈土保衛戰。以繡花功夫加強精準治污，深化PM2.5 和臭氧協同控制。2021 年，空氣質量連續全面達標；PM2.5 平均濃度為24 μg·m-3，在國家中心城市中為最優水平。聚焦考核斷面水質鞏固提升，系統治理水環境。2021年，全市15個國考、省考斷面水質全部達標，地表水水質優良斷面比例81.3%，同比提升4.4 個百分點[6]。嚴格農用地安全和建設用地風險管理，確保土壤環境安全有效保障。2021 年，廣州受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率預計達到“雙90%”考核要求[7]。

2.4 城鄉生態環境制度建設不斷完善

廣州深入推進城鄉生態環境制度改革，更新《廣州市生態環境保護條例》，深化環評審批和排污許可制改革，出臺環境信用評價制度和環境失信企業聯合懲戒制度，將企業環境信用和環境違法行為等信息納入社會信用體系。健全河湖長制，以考核促進水環境改善，積極出臺市級生態環境保護工作責任規定及配套清單，構建具有廣州特色的“1+1+N”生態環境工作責任體系[8]。按照污染者使用者付費、保護者節約者受益的原則，創新城鄉資源環境價格機制，對高耗能、高污染、產能過剩行業用電實行差別化價格，完善城鄉水資源使用、廢棄物處理等收費政策。

3 面臨的挑戰

3.1 城鄉人口分布和環境資源承載能力不相適應

根據《廣州市第七次全國人口普查公報》數據顯示，從人口總量上看，廣州人口主要集聚在天河、海珠、白云和番禺等中心城區，四區人口總量達到10 462 251 人，占廣州市總人口的56%。從人口密度上看，人口密度最高的是越秀區，常住人口密度為30 729 人·km-2，是人口密度最低的從化區的85 倍。同時，越秀、天河、海珠、荔灣人口密度高出全市平均人口密度9～10倍，花都、南沙、增城、從化人口密度低于全市平均密度（見表1）。可見，廣州人口在中心城區和城郊區之間的分布極不均衡，環境資源承載能力匹配度不高。人口在中心城區的過度集聚和快速流動，使得國土空間等自然資源供給不足，環境承載能力脆弱。老舊小區和城中村生態環境建設的歷史欠賬，以及河涌密布等生態特征，使得中心城區的生態環境抵御外部沖擊能力弱，持續改善面臨較大壓力。

表1 廣州各行政區常住人口、土地面積及人口密度對比分析

（續表1）

3.2 環境基礎設施建設與生態環境保護需求不相適應

以污水為例，2020 年，廣州生活污水排放量占廢水總量的88.24%，較2019年下降3個百分點。生活源污水化學需氧量、氨氮排放量分別是工業源污水的32.58 倍、71.94 倍，2019 年生活源污水化學需氧量和氨氮排放是工業源的25.4 倍、82.2 倍（見表2）。可見，廣州生活污水在總量得到控制的情況下，污水中的有機物含量增加，還原性無機物含量異常，通過富集效益不斷累積，亟待有效收集處理。然而，廣州污水收集管網系統不完善，管網破損、堵塞現象時有發生，老城區雨污難以徹底分流，大降雨時生活污水容易通過雨水排口入河，引起河涌水質波動。農村地區生活污水收集處理率和已建設施的運行效率仍需提高，污水設施和管網建設的覆蓋率有待提升。

表2 2017—2020年廣州水生態環境相關指標數據對比分析

3.3 城鄉生態環境共建共享體系有待形成

1）環境建設和管理的統籌力度不足。生態環境建設具有明顯的外部性，涉及較多的利益相關方，城鄉生態環境建設的責任體系有待夯實。當前，城鄉生態環境建設多依賴政府的投入，以政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的多元環境建設體系有待加快構建。2）長效的建設投入機制有待形成。當前建設投入以財政投入為主，市場化投入不足，由于廣州農村信用體系建設不完善，農村金融體系相對脆弱，金融、股權融資、風險投資等多層次融資體系尚未建立。3）城鄉環境基礎設施的統一規劃、統一建設和統一管護機制尚未形成，長效機制有待探索。

4 對策建議

4.1 堅持規劃引領，促進人與自然和諧共生

1）健全國土空間管控機制。按照資源環境承載能力合理確定城市規模和空間結構，把握人口、經濟、資源環境的平衡點推動發展，推動空間均衡發展。合理控制國土開發強度，科學規劃生產、生活和生態空間。有效處理城鄉生產生活和生態環境保護的關系，分級分區實施城鎮空間開發管控，營造古今交融、歷史與現代文化共生的嶺南特色風貌。嚴控沿山地帶建筑高度，保護山林和水系，促進山水城融合共生。2）優化城市空間布局。以珠江為脈絡，立足北部、中部、南部的自然地理稟賦，優化樞紐型網絡城市格局。中部突出數字牽引，提升科技文衛、高端服務等核心功能，提升高端資源配置能力，增強中心城區功能。南部突出灣區門戶功能，提升南沙城市副中心，打造對外開放門戶樞紐。北部突出城鄉融合，生態屏障功能，做強生態功能、綠色經濟，提升鄉村振興和城鄉融合發展的質量，形成“中心城區—副中心—外圍城區—新型城鎮—美麗鄉村”的城鄉體系。3）高水平建設城市副中心。要緊扣《粵港澳大灣區發展規劃綱要》《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》文件精神，集中資源加快南沙粵港澳深度合作門戶建設，加快建設廣州城市副中心，構建起“三區一中心”發展格局，提升副中心的戰略地位和功能優勢，增強對周邊鄉村區域的輻射帶動能力，推動城鄉生態環境建設進入實質性發展[7]。

4.2 堅持系統觀念，提升城鄉生態系統質量和穩定性

1）提升生態環境建設的系統性和整體性。正確認識山水城田湖海是一個生命共同體，各要素組成的城鄉生態系統是相互依存、緊密聯系的有機鏈條，各要素都有內在結構和變化規律，又與其他要素深度耦合，互相影響，要樹立系統觀念，將山水城田湖海作為一個整體統籌考慮，綜合施策。2）構建多層次的生態空間網絡。加強森林資源管理和重點流域管理，建立良好的生物鏈，維護好生物多樣性，以生態公園為基點打造生態自然保護基地，以點帶面，筑牢生態安全綠色屏障。以自然資源為本底，構建以重要自然資源分布區域為主體、水系與廊道為紐帶、重點生態公園為節點，通山達海的生態空間網絡。3）加強生態系統保護修復。以自然修復為主，系統修復城市水體、山體和廢棄物，增強環境的自我恢復能力，完善綠道、碧道、海綿公園等綠色基礎設施建設，推動城市內部綠地、森林、濕地、耕地及河湖海洋的有機連接，形成功能復合，包容聯通的城市生態廊道系統。強化小尺度綠色感營造，如打造口袋公園，街心公園，增強對小尺度空間系統規劃和有機串聯。

4.3 加強制度供給，打通城鄉環境建設的制度和機制堵點

1）推動城鄉環境基礎設施規劃制度一體化。發揮村莊規劃指導的約束作用，有序推動各項建設依規開展。堅持以縣城為載體，統籌縣域內環境基礎設施建設，推動向鄉村地區延伸，打通道路、供水、供電、信息、廣播電視、垃圾污水處理等設施的城鄉一體化建設路徑。2）推動城鄉基礎設施建設管護機制一體化。構建事權清晰、權責一致的城鄉一體化建設機制，健全分級分類投入機制。合理確定城鄉基礎設施統一管護運營模式，以政府購買服務方式引入第三方專業化企業，提高管護市場化程度。3）健全網格化管理機制。完善全市網格劃分標準，加強城鄉網格基礎建設，推進分級分類管理，滿足城鄉一體化建設需要。加強網格員隊伍建設，推進市域范圍建設管理全覆蓋，完善網格橫向鏈接城市建設和管理相關部門和行業，縱向貫通市、區、街道的三級指揮和考評機制。

4.4 補齊鄉村建設短板，提升城鄉環境公共產品有效供給

1）圍繞城鄉產業融合發展需求，補齊綠色生產基礎設施建設短板，全面推行新型農業生產范式，通過肥水一體化等技術創新措施，達成畜禽糞污處置與現代農業生產的循環利用。2）持續提升農村人居環境建設，補齊農村環保基礎設施建設短板，開展農村人居環境整治提升行動，建立覆蓋城鄉的環保基礎設施體系，健全生活垃圾收運處理體系，推進農村改廁，強化農村污水收集處理。完善農村環境保護機制，將農村水環境治理納入河湖長制管理。推進全域實施“五美”專項行動。3）增加生態產品的市場供給。大力發展生態農業，推動農業可持續發展，把保護環境和提高農業資源利用率和效率結合起來，達到生態生產相生相融。推動農業經濟與農業生態環境改善相統一，調整農業結構，改善農業生態條件和生態環境，推進生態農業的規模化產業化經營。大力發展生態經濟，建立生態優先的綠色消費觀和消費方式，發展生態旅游、生態康養，實現社會與自然的生態平衡。

4.5 引導全民參與，形成共建城鄉生態環境的良好氛圍

1）明確社會各界參與生態環境建設的權利和義務。生態環境建設具有明顯的外部性，涉及多個利益相關方，為了更好地實現城鄉生態環境建設的民主性和公平性，化解建設過程中的沖突和矛盾，以及時明確各個參與方，如公民、企業、社會組織的權利和義務。2）培育公眾生態環境保護意識。增強社會公眾對生態文明建設和環境保護的意識，切實提高公眾對于生態環境建設的認知水平和積極采取具體行動的意愿，形成綠色低碳的消費理念和生活習慣。3）共建城鄉生態環境建設的機制。引導城鄉公眾有序參與環境決策、環境建設和環境監督的全過程，探索共建共治共享新路徑和新機制，調動全社會參與生態環境建設的積極性，形成政府、企業、公眾良性互動的共建體系。