余干縣農田水利工程管護現狀及對策淺析

劉呂剛，徐青蔚*，萬怡國，譚淋露

（1.江西省水利科學院，江西南昌 330029；2.江西省科學技術信息研究所，江西南昌 330046）

國家在農田水利基礎設施上投入了大量建設資金，但建后由于缺乏專業的管理，導致農田水利設施使用壽命明顯縮短[1-2]，為保障農田水利基礎設施良性運行，促進農業節水減排，本文以江西省余干縣為例，對余干縣27 個鄉（鎮、場）的農田水利工程管護情況進行了調研，進而分析其管護現狀，提出對策建議。

1 農田水利工程基本情況

本文對余干縣農田水利工程的建設及管理情況進行了初步調研，調研工程類型包括水庫、提灌站、山塘、水陂、閘壩，主要渠道及其渠系建筑物。

1.1 灌區分布

余干縣共有7 座重點中型灌區、4 座一般中型灌區、其余均為小型灌區，蓄、引、提灌溉工程并存，2018年末耕地總面積7.99萬hm2，水田面積為6.70萬hm2。11個中型灌區除木溪灌區與大山灌區以水庫為主水源灌溉以外，其余灌區以提水灌溉為主。

1.2 水源工程

如表1、表2、表3 所示，根據本次調查結果顯示：余干縣以提灌站、山塘、水庫三類水源工程為主，有效灌溉面積分別占余干縣耕地面積的59.17%、22.29%、21.68%（據當地工作人員反饋，其中部分提灌站僅旱情時使用）；引水工程（水閘與水陂）與機井主要為補充水源，有效灌溉面積占余干縣耕地面積的1.76%與1.66%。余干縣的水源工程總計有效灌溉面積大于余干縣耕地面積，能夠滿足平常年份余干縣耕地灌溉要求。

表1 余干縣蓄水工程調查統計表

表2 余干縣引水工程調查統計表

表3 余干縣提水工程調查統計表

1.3 渠系工程

如表4、表5 所示，余干縣境內各類渠道共計9 193 條（其中中型灌區涉及7 626 條，小型灌區涉及1 567 條），總長達4 768.80 km（其中位于中型灌區3 096.07 km，位于小型灌區1 672.73 km），渠系建筑物11 809座，其中水閘1 630座，渡槽759座，倒虹吸14 座，涵洞6 583 座，跌水123 座，農用橋2 120 座，計量設施3 座，其他577 座。本次調查到余干縣主要渠道共計1 061 條，總長11.39 km，主要渠系建筑物130座，其中水閘67座，渡槽18座，涵洞45座。

表4 余干縣渠道工程情況

表5 余干縣渠系建筑物情況

由所調查的農田水利工程可見，余干縣逐步形成了縱橫交錯的集防洪、灌溉、排澇、抗旱為一體的農業灌溉網絡和水利工程體系，有效地提高了抗御水旱災害的能力，為促進經濟發展和社會進步發揮了重要作用。

2 農田水利工程管護情況

余干縣現有11個中型灌區，其中0.33萬～2.00萬hm2有7 座，0.07 萬～0.33 萬hm2有4 座。目前，除木溪、大山兩座灌區骨干工程明確由木溪水庫工程管理局和大山水庫工程管理局管理外，其余灌區均未確立管護機構，具體情況如表6 所示。根據實際調查，木溪水庫與大山水庫管理局管理了相應灌片的骨干工程，神嶺水庫與楓珠湖水庫管理局管理了相應灌片的水源工程；小型水庫與部分較大提灌站，由相應屬地鄉鎮進行管理；其余農田水利工程由相應屬地村委進行管理。

表6 農田水利工程維養調查情況

木溪水庫管理局與大山水庫管理局工作人員均為13名均在40～50歲，年齡總體偏大，其中僅少部分具有相應專業技術；經費來源主要依靠財政撥款和上級補助，自流灌片沒有水費收入，提灌灌片僅收取了電費，無其他經營性收入；根據現場調查（見圖1），2個灌片的襯護率為40.72%，已襯護渠道維養較好，土渠淤積嚴重，部分渠系建筑物老化、破損嚴重。

圖1 木溪灌區木九渠道與分水閘（專管機構管理）

各小型水庫由各鄉鎮水管站進行管護，各鄉鎮依據本級財政情況選擇性的管理了部分較大提灌站。鷺鷥港鄉與東塘鄉水管站工作人員為20 人左右，其余鄉鎮工作人員較少，為3 人左右。水庫及其主渠經費來源為上級財政發放，提灌站及其主渠經費來源為上級不定期撥款、鄉鎮自籌及用水戶所交電費。根據現場調查，水庫已按省級標準化要求運行管理，均良性運行中，其主要渠道襯護率低，但維養較好，偶有淤積，建筑物數量較少，偶爾存在淤積現象；提灌站有固定人員進行維養，維養較好；根據現場調查（見圖2），其主要渠道維養較好，偶有淤積，建筑物數量較少，偶爾存在淤積現象。

圖2 社庚鎮灣坊水庫及其干渠（屬地鄉鎮管理）

其余農田水利工程均由村級管理，僅提灌站收取電費，由于經費有限，村級僅能承擔部分清淤及小修類費用，出現急需較大維修的狀況，由村級上報至鄉鎮或水利局進行維修。根據現場調查（見圖3），部分工程年久失修，設備老化嚴重，帶病運行。

圖3 楓港鄉文塘提灌站泵房與干渠（屬地村委管理）

3 農田水利工程管護現狀分析

3.1 基礎特色

3.1.1 各類農田水利工程建設有序落實，有效地改善了農田基礎設施

2017年以來，余干縣高標準農田建設4年累積投入資金19.38億元，完成高標準農田建設面積4.24萬hm2，占余干縣耕地面積的53.04%，建成了集中連片、田塊平整、排灌方便、道路通暢、高產穩產、生態良好、抗災能力強、與現代農業生產和經營方式相適應的高標準農田。同時木溪灌區、三塘河灌區、烏泥灌區、楓富聯圩灌區的節水配套改造項目已相繼施工中，待工程完成后能夠使現有的農田基礎設施得到有效的改善，農業綜合生產能力得以提高，保障余干縣建為糧食等主要農產品的重要供應基地，為推動余干縣實施鄉村振興戰略奠定堅實基礎。

3.1.2 大力發展現代農業示范區，推動農業節水灌溉

2016 年余干縣聘請了江西農大專家組精心編制了余干縣現代農業示范區整體規劃。余干縣通過核心區和示范區的示范引領以及輻射區的輻射帶動，通過加快農業基礎設施建設、結構調整、可持續發展，提升農業產業的現代化水平，力爭與余干縣同步實現農業現代化[3]。截至目前，余干縣現有設施農業種植面積近0.33 萬hm2，其中余干縣大溪九寨坡現代農業示范園、余干縣大溪九寨坡現代農業示范園等多處現代農業示范園均建有節水灌溉措施。隨著設施農業的迅速發展，噴灌、滴灌等先進的節水灌溉新技術廣泛推廣，設施農業用水管理普遍規范，農業水利用效率高逐步提高。

3.1.3 探索了骨干工程管護的“鷺鷥港模式”與田間工程管護的“上曹村模式”

“鷺鷥港模式”與“上曹村模式”是余干縣在鷺鷥港鄉與三塘鄉上槽村實行的，通過組織專項農田水利設施維修管護隊伍，收取相應水費，對范圍內的農田水利基礎設施維養，以保障此范圍內農田水利基礎設施良性運行。

鷺鷥港鄉組織專項農田水利設施維修管護隊伍，隊內工作人員23人，其中80%為黨員，對全鄉骨干工程進行管理。全鄉按2.33 元·hm-2繳納水費，每年總收入約70萬元。根據現場調研，泵房內干凈整潔，渠道淤積堵塞現象較少，渠系建筑物良性運行，維養效果較好。

三塘鄉上曹村村委會向用水戶收取3.33 元·hm-2的水費用于提灌站及其渠道的維修養護。根據現場調研，此部分費用可保障農田水利工程的正常運行，除渠道上偶有雜草、淤泥淤積外，無較大問題。

3.2 存在的問題

3.2.1 未建立農田管護長效機制

余干縣現有中小型灌區中，僅木溪灌區與大山灌區設有專職管護機構，對水庫及主要渠系建筑物進行維護，其他灌區均未設專管機構；試點區域也有用水戶協會管護，但由于缺乏正常運轉資金來源，用水戶協會基本名存實亡，難以推廣至余干縣，特別是骨干工程無常態化資金注入，使得工程老化、年久失修，灌溉能力大大減弱。

田間工程按照“誰受益、誰管護”的原則，基本由受益村組及大戶進行日常管護，但由于農民群眾對工程的管護意識不強，思想上不重視，一方面不愿投資田間工程進行日常養護，另一方面由于村級管理落后，致使以前修建的大部分農渠長期處于無人管護的狀況，渠道破壞嚴重，部分已無法使用。

3.2.2 無持續的管理經費來源

余干縣于2019 年4 月28 日正式脫貧“摘帽”，退出貧困縣序列，但目前仍需鞏固發展脫貧成果，財政基礎相對較弱；且該縣部分地區水費收取率低，農田水利基礎設施維養成本難以保障。

4 座中型水庫管理局均為管護水庫而設置的機構，財政撥款以滿足人員工資、水庫的運行維養為主，灌區的維養經費偏少，因此水庫管理所兼管的灌區均存在運行經費不足的現象，每年的維養經費較少。

以水庫、提灌站等為水源的小型灌區維修養護經費受限于鄉鎮、村委財政經費，每年出資維養費用較少，基本依靠縣財政資金偶爾補助進行維養。現狀的運行管護費用遠不能滿足灌區正常運行要求。

3.2.3 鄉鎮管理崗位人員匱乏，人少事多

鄉鎮作為農田管護基層主管單位，工作任務較多且雜，但部分鄉鎮水利管理人員實際在崗人員僅有1～2人，例如三塘鄉農業農村辦水利管理崗在編4人，實際只有1 人在負責水利相關工作，除履行防汛抗旱外，還要履行當地水資源管理、河源管理、水利工程建設等職責。按水利部、財政部2004年《水利工程管理單位定崗位標準》（試點）大中型灌區工程定員級別和崗位定員標準，一般應大于10人，重點中型灌區約為20人，各中型灌區管護人員在專業、數量上難以達到良性管護的要求。

以水庫、提灌站等為水源的小型灌區由鄉鎮管護，目前只有每座小（1）型水庫配備1名專門的管理人員，且管理人員主要負責水庫的正常運行及放水管理；小（2）型水庫與提灌站無專門管理人員；相應骨干渠道由鄉鎮水務站統籌管理，村委會進行維養，無專門的管護人員，這些工程的管護人員在專業、數量上難以達到良性管護的要求。

4 農田水利工程管護方式建議

為保障農田水利基礎設施良性運行，根據余干縣農田水利工程管護的基礎條件和存在問題，提出以下3個建議。

4.1 落實農田水利基礎設施管護職能

除木溪灌區、大山灌區外，其他均灌區均未建立灌區專管機構，現狀管護模式較為粗放，為落實管護職能，采取以下2個措施。1）政府購買服務的方式確定管護機構。余干縣農田水利基礎設施管護統一招標，落實專業化機構開展余干縣的管護工作，由專業化隊伍落實承包耕地范圍內從水源工程至田間的農田水利基礎設施管護。2）建立考核機制。制訂《農田水利基礎設施維養標準》和績效考核辦法，根據耕種需要分季度對專業機構進行考核。

4.2 統籌做好資金籌措工作

借助農業水價綜合改革契機，從3 個方面做好資金統籌工作。1）積極鼓勵用水戶繳納農業用水水費。水利工程供水具有商品屬性，按《水法》要求，用水戶應當繳納水費，結合國家提出的“總體不增加農民負擔”的要求，鼓勵農業用水戶繳納水費。2）分類推進農業用水收費工作。按農田耕種類型，分散戶耕種和大戶耕種，實行散戶暫時不繳納水費，大戶根據測算的水價、種植的作物種類等，適當繳納水費。3）實行政府精準補貼。根據核算的供水運維成本和收取的水費差額，由政府統籌整合涉農資金，進行精準補貼。

4.3 規范農業水價形成機制

近20年來，由于國家取消農業稅費等惠農政策等各種原因，大山灌區、木溪灌區等自流灌區，灌區內用水戶一直未繳納水費；提灌型灌區，當地用水戶僅繳納了提灌電費，未收取農業水費，折合2.00～2.67元·hm-2。現狀農田水利設施維養主要由財政撥款，各小微灌片主要由所屬村委負責維養，現有的維養經費和管護模式不能完全滿足農田水利基礎設施良性運行，后期還需要開展以下3方面的工作。1）測算供水成本水價。現有的維養標準難以滿足農田水利設施的良性運行，需根據目前的經濟水平和新的管理要求，測算農田水利設施實際運行的維養成本，合理確定水價。2）制定經濟作物水費收取、使用等管理辦法。為保障農田水利設施維養經費，在不改變現有收費模式情況下，針對附加值較高的經濟作物收取水費，制定管理辦法，規范資金使用，確保水費資金能用于農田水利基礎設施維養。3）落實精準補貼資金，統籌涉農資金用于農田水利基礎設施管護。在總體不增加農民負擔的前提下，為保障農田水利基礎設施良性運行，根據測算水價標準與實際運行之間的差距，合理制定精準補貼標準，落實精準補貼資金。

5 結語

2016 年，國務院印發《關于推進農業水價綜合改革的意見》（國辦發〔2016〕2 號），其中提出用10 年左右的時間在全國范圍內落實農業水價綜合改革，圍繞國家的水安全、糧食安全，以發揮農業水價的杠桿作用開展改革工作[4]。經江西省改革部門聯席會議審議選定，2021 年余干縣被列為農業水價綜合改革第四批整體推進縣。余干縣應借助此次契機，大力推進農業水價綜合改革，落實農田水利基礎設施管護職能，統籌做好資金籌措工作，規范農業水價形成機制等工作，實現農田水利工程長效良性運行。