《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》名錄列入機制的挑戰(zhàn)與治理選擇
—— 以全球?qū)＜揖€上調(diào)查問卷為考察對象

唐璐璐

引言：對《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》列入機制的全面反思

聯(lián)合國教科文組織（以下簡稱“教科文組織”）于2003 年通過的《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》（以下簡稱“《公約》”）是目前在全球最具影響力的遺產(chǎn)保護公約。截至2023 年7 月，該公約在全球已有181 個締約國①參見聯(lián)合國教科文組織非物質(zhì)文化遺產(chǎn)網(wǎng)，https://ich.unesco.org/en/states-parties-00024，瀏覽日期：2023 年8 月7 日。，在教科文組織的會員國中接近全面批約。在《公約》的全球?qū)嵺`中，由《人類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表作名錄》（以下簡稱“代表作名錄”）《急需保護的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄》（以下簡稱“急需保護名錄”）和《優(yōu)秀實踐名冊》（以下簡稱“優(yōu)秀名冊”）構(gòu)成的名錄列入機制，無疑是擴大非物質(zhì)文化遺產(chǎn)（以下簡稱“非遺”）影響、提高人們對于非遺重要意義的認(rèn)識以及促進文化多樣性對話的重要工具。其中，代表作名錄與急需保護名錄的設(shè)立分別在《公約》第十六條與第十七條有明文規(guī)定；而優(yōu)秀名冊則是根據(jù)第十八條相關(guān)內(nèi)容設(shè)立的。②參見第十八條“在締約國提名的基礎(chǔ)上，委員會根據(jù)其制定的、大會批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，兼顧發(fā)展中國家的特殊需要，定期遴選并宣傳其認(rèn)為最能體現(xiàn)本公約原則和目標(biāo)的國家、分地區(qū)或地區(qū)保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的計劃、項目和活動。”見聯(lián)合國教科文組織文化部門活態(tài)遺產(chǎn)處：《基本文件·2003 年〈保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約〉2022 年版本》，巴黎：教科文組織，2022 年，https://ich.unesco.org/doc/src/2003_Convention_Basic_Texts-_2022_version-ZH.pdf，瀏覽日期：2023 年8 月7 日。下文對《公約》基本文件的引用均為此版本，不再一一注明。同時，根據(jù)《公約》第三十一條規(guī)定，在該公約生效前所宣布的“人類口頭和非物質(zhì)遺產(chǎn)代表作”也全部納入代表作名錄。名錄列入機制（以下簡稱“列入機制”）自2008 年運行至今，全球共有140 個國家的676 個非遺項目列入其中。③參見聯(lián)合國教科文組織《〈保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約〉名錄》數(shù)據(jù)庫（ich.unesco.org/en/lists），瀏覽日期：2023 年8 月7 日。

雖然列入機制對于非遺在全球的保護與傳承功不可沒，也增進了全球各地對于文化多樣性的認(rèn)知；但近年來隨著遺產(chǎn)實踐的發(fā)展，列入機制也逐漸暴露了不少問題。以2017 年越南申請將富壽省唱春項目從急需保護名錄轉(zhuǎn)入代表作名錄為契機，《公約》框架下的保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)政府間委員會（以下簡稱“委員會”）首次明確表示，需要對列入機制的目的與意義進行全面反思。整體的反思行動于2018 年正式啟動，已有研究者對系列行動進行了過程性研究。①參見沈策：《聯(lián)合國教科文組織全面反思〈保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約〉列入機制的過程性研究》，《中國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)》，2022 年第1 期。受全球新冠肺炎疫情影響，2021 年開始，該系列行動才得到較為迅速的推進，開展了包括線上專家問卷調(diào)查、第六類專家會議、不限成員名額政府間工作組會議（第一部分、第二部分與第三部分②需要說明的是，不限成員名額政府間工作組會議（第三部分）是于2022 年4 月25 日至26 日召開的，相關(guān)成果不體現(xiàn)在委員會第16 屆常會。）等行動。相關(guān)討論與報告在2021 年12 月召開的委員會第十六屆常會上提交審議，并于2022 年在第九屆締約國大會審議通過；成果主要體現(xiàn)于2022年版本的《實施〈保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約〉的業(yè)務(wù)指南》（以下簡稱“《業(yè)務(wù)指南》”）中。本文聚焦于2021 年3 月26 日至4 月11 日進行的專家調(diào)查問卷③原定于2020 年3 月舉行專家會議，因受全球新冠肺炎疫情的影響，改為此次專家調(diào)查問卷和之后召開的第六類專家會議。，以NVivo 軟件進行編碼分析，從學(xué)理角度探析列入機制目前存在的問題與教科文組織選擇的治理路徑。

作為列入機制的全球反思行動之一，對專家進行問卷調(diào)查是一項重要的基礎(chǔ)工作，目的是確定當(dāng)前列入機制存在的主要挑戰(zhàn)及解決方案。秘書處一共邀請了201 名專家參與線上問卷，包括締約國在一次電話會議中提名的專家、審查機構(gòu)的現(xiàn)任成員和前成員（共157 名）以及秘書處確定的專家。最終有54 名專家完成問卷，其中包括31 名審查機構(gòu)成員。專家的選擇體現(xiàn)了多樣性，專業(yè)知識覆蓋面較為廣泛。有的專家積極參與了《公約》文本的起草和/或不同版本《業(yè)務(wù)指南》的修訂工作；有的則是在《公約》實踐的不同層面具有豐富經(jīng)驗，例如清單編制、制定保護計劃和起草提名文件等。（LHE/21/EXP/5，para2）④UNESCO，Summary results of the expert survey，Expert meeting in the framework of the global reflection on the listing mechanisms under the 2003 Convention for the Safeguarding of the Intangible Cultural Heritage。按國際文化政策研究領(lǐng)域的通行做法，本文舉凡引述的教科文組織相關(guān)工作文件（grey documents，即非正式出版物）可按文中括注的文件代碼從教科文組織數(shù)字圖書館（unesdoc.unesco.org）獲取。若非必要，行文中不再另作說明。依據(jù)問卷設(shè)計，此次調(diào)查44個問題主要涉及四個主題，分別是“列入機制的總體方法”“列入標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)問題”“已列入項目后續(xù)相關(guān)問題”“申報項目的審查方法”。下文將根據(jù)問卷答案，分析列入機制在這四個維度存在的問題與難點。

一、非遺主體參與不足：“自下而上”保護方式落地難

《公約》的遺產(chǎn)保護范式相較于教科文組織之前通過的其他遺產(chǎn)公約，有一處重要的理念更新，即將非遺保護賦權(quán)其主體——“各社區(qū)、群體，有時是個人”⑤為行文便捷，下文統(tǒng)一簡稱為“社區(qū)”。原文見《基本文件·2003 年〈保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約〉2022 年版本》。。但就列入機制的總體方法而言，目前存在的最重要問題就是在遺產(chǎn)實踐中非遺主體的參與度仍然不夠，《公約》理念所希望實現(xiàn)的賦權(quán)社區(qū)尚未充分實現(xiàn)。

這主要體現(xiàn)在三個層面：第一，由于能力建設(shè)不足，很多社區(qū)對于《公約》知之甚少，對非遺本身缺乏認(rèn)識。有專家指出，在一些發(fā)展中國家，許多非遺實踐者不知道什么是非遺，更不知道非遺的價值。因此必須有機制幫助社區(qū)識別自身的非遺并制定保護計劃。⑥根據(jù)問卷調(diào)查整理，參見UNESCO, Results online survey，Consultation with experts in the field of intangible cultural heritage safeguarding in the framework of the global reflection on the listing mechanisms of the 2003 Convention, https://ich.unesco.org/doc/src/LHE-21-EXP-INF.1.pdf,瀏覽日期：2023 年8 月7 日。下文關(guān)于列入機制相關(guān)問題的分析，全部根據(jù)此調(diào)查問卷整理，后文不再一一說明。第二，《公約》所期望的“自下而上”的非遺保護模式在現(xiàn)實中很難落實。就申報名錄而言，多位專家提到，許多國家廣泛采用的仍是自上而下的行政主導(dǎo)方式，社區(qū)同意通常是一種形式主義，并未真正反映社區(qū)參與的廣度及實際保護的優(yōu)先事項。而且，由于提名項目數(shù)量限制等因素，導(dǎo)致締約國一級也存在甄選機制，不利于社區(qū)獲得公平的參與過程；進而導(dǎo)致提名文件與非遺社區(qū)意愿之間存在巨大鴻溝。有研究指出，名錄申報中的官方主導(dǎo)傾向使非遺持有者在申報過程中缺席，其文化話語權(quán)并無制度化保障，由“主位”變成了“客位”。這造成了非遺持有者的“參與虛無化”，其文化權(quán)利和文化意志并不能真正被表達。①譚宏：《沖突與協(xié)調(diào)——中國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄制度的人類學(xué)反思》，《文化遺產(chǎn)》，2016 年第4 期。未來，需要締約國對社區(qū)的作用給予更多重視，也需要確立機制，使社區(qū)能更直接地參與非遺名錄列入過程。第三，列入機制涉及多方利益相關(guān)者的溝通，但現(xiàn)實中各利益相關(guān)方通常不在一起開展工作，所以欠缺溝通。《公約》秘書處一般是通過委員會會議、締約國大會等政府間會議與締約國溝通，也缺乏一些公眾溝通的機制。專家們提供了諸多解決這一問題的思路，尤其強調(diào)了獨立學(xué)者和非政府組織的作用。他們可承擔(dān)重要的文化經(jīng)紀(jì)人的角色，聽取不同利益相關(guān)者的聲音并嘗試做出評估；也可通過能力建設(shè)計劃推動社區(qū)的保護行動，監(jiān)督已列入項目的保護。當(dāng)然，也有專家建議應(yīng)促進社區(qū)與教科文組織或秘書處的直接溝通，比如在委員會、秘書處、締約國、社區(qū)等各利益相關(guān)方之間建立理事會，平衡力量，對締約國的權(quán)限加以限制。

二、三項名錄失衡：缺乏轉(zhuǎn)入和移除程序

除了列入機制總體方法面臨的困境外，此次問卷調(diào)查也凸顯了在具體的操作環(huán)節(jié)，列入標(biāo)準(zhǔn)存在的問題。首先，最突出的就是三項名錄在數(shù)量、受重視程度、操作難易等多方面的不平衡。就當(dāng)前的現(xiàn)狀而言，大多數(shù)締約國首先希望將非遺項目列入代表作名錄，其次是急需保護名錄，最后才是優(yōu)秀名冊。在這三者中，急需保護名錄是最能體現(xiàn)《公約》目的和作用的，優(yōu)秀名冊對非遺優(yōu)秀保護經(jīng)驗的傳播也有重要作用，但目前二者都未受到應(yīng)有的重視，這是由多方面原因造成的。第一，許多締約國對于這三者的設(shè)立目的和相對重要性仍缺乏了解。許多人甚至認(rèn)為急需保護名錄等同于教科文組織于1972年通過的《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（以下簡稱“《世界遺產(chǎn)公約》”）框架中《世界遺產(chǎn)名錄》制度中的《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》。當(dāng)被列入《世界遺產(chǎn)名錄》的文化和/或自然遺產(chǎn)受到確定或潛在威脅時，將被列入“瀕危”名錄。這是一種“黃牌”警告，瀕危名錄中的世界遺產(chǎn)受損情況若未得到改善，或者締約國未采取必要的補救措施，那該遺產(chǎn)項目會被《世界遺產(chǎn)名錄》徹底除名。②參見聯(lián)合國教科文組織：《實施〈世界遺產(chǎn)公約〉操作指南》（2019 年版），https://whc.unesco.org/en/guidelines/，瀏覽日期：2023 年8 月7 日。因此，許多締約國也將急需保護名錄視為類似的“黑名單”，是保護不力的體現(xiàn)，是懲罰性制度，對非遺項目列入此名錄持謹(jǐn)慎態(tài)度。第二，名錄申報數(shù)量的限制加劇了名錄間的不平衡性。由于每個周期可申報項目的數(shù)量有限，各國需要在名錄間進行選擇。相對于急需保護名錄，代表作名錄的意義是更“積極”的，因此對各締約國也更具吸引力。當(dāng)前的列入機制在國際層面經(jīng)常被用作提升民族自豪感的工具，代表作名錄多被視為一種榮譽，展示的是成功案例；相比之下，急需保護名錄被視為在保護非遺方面的無能或未履行職責(zé)，對于國家展示來說是一種“恥辱”。實際上，《公約》三種名錄是相互關(guān)聯(lián)、互為補充的，列入機制的變革，也應(yīng)以重新定位三種名錄為要；幫助締約國、社區(qū)認(rèn)識這三者的關(guān)系在今后的列入機制執(zhí)行過程中尤為必要。如此，列入機制也才能更好地反映社區(qū)的意愿，實現(xiàn)《公約》的精神。第三，政治層面的“競爭”使得列入機制的意義在一定程度上被扭曲。《公約》原本是為了糾正20 世紀(jì)全球遺產(chǎn)保護范式過于重視“有形”遺產(chǎn)的這種不平衡，希望為非西方/非北方文化創(chuàng)建一種等效的表達和“認(rèn)證”平臺。但當(dāng)前的列入機制潛在又更利于具有更強管理能力和技術(shù)支持的締約國。有專家就指出，申報項目的審查過程相當(dāng)嚴(yán)格且以歐洲為中心，申報成功很大程度上取決于以正確方式填寫表格的能力。同時，列入名錄更多被作為一種媒體機制，以彰顯締約國在非遺保護中的努力和成果，這對于欠發(fā)達國家和發(fā)展中國家并不友好。由于《公約》是一項政府間協(xié)議，因此，未來如何使列入機制在“政治”和“技術(shù)”層面之間找到平衡，還需要尋找優(yōu)化方案。

其次，這三項名錄本身的列入標(biāo)準(zhǔn)也存在一定問題。就急需保護名錄來說，專家們指出申請較少的原因還包括：其申請程序相當(dāng)復(fù)雜，標(biāo)準(zhǔn)較難滿足，需要比代表作名錄更為嚴(yán)格的保障措施。保護計劃包括預(yù)算必須是非常詳細的，需要明確資金來源，明確保護計劃的相關(guān)性、連續(xù)性以及目標(biāo)、結(jié)果，明確相關(guān)社區(qū)的作用和責(zé)任。這導(dǎo)致締約國在準(zhǔn)備申報文件時，需要比代表作名錄準(zhǔn)備得更認(rèn)真和充分，通常也需要花費更多的時間和財力。同時，締約國也擔(dān)心因未達到要求而被拒絕列入名錄。對于很多非遺社區(qū)來說，他們可能并沒有意識到項目存在危機，不知道急需保護名錄的機制，更缺乏編寫申報文件的培訓(xùn)，此項申報的難度較大。因此有專家指出，在非遺項目面臨困難時，教科文組織更多應(yīng)該是提供幫助，而非“考驗”。此外，急需保護名錄也被視為“第三世界”國家的名錄，有專家提出，自第三屆委員會會議后，就沒有任何發(fā)達國家申請將非遺項目列入此名錄。但受到威脅的非遺項目其實在全球任何國家都可能存在，因此未來對急需保護名錄的定位和功能需要進一步明確，消除這種偏見。

就代表作名錄來說，多位專家反映了R.2 標(biāo)準(zhǔn)①R.2 標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容為：“將該遺產(chǎn)項目列入名錄，有助于確保非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的可見度，提高對其重要意義的認(rèn)識，促進對話，從而體現(xiàn)世界文化多樣性，并有助于見證人類的創(chuàng)造力。”參見《業(yè)務(wù)指南》2016 年版本，https://ich.unesco.org/en/directives，瀏覽日期：2023 年8 月7 日。需要說明的是，在這次全球反思行動之后，《業(yè)務(wù)指南》也有修訂的2022 版本，本文采取的是反思行動之前采用的2016 年版本。的問題。原本設(shè)立代表作名錄的初衷是尊重文化多樣性，鼓勵文化間對話；但遺產(chǎn)實踐中，這個目標(biāo)經(jīng)常被圍繞提名所形成的競爭所削弱，甚至常被用于強化國家/民族身份。列入名錄成為目標(biāo)，而其背后更重要的目標(biāo)則被忽略。此外，該標(biāo)準(zhǔn)很難驗證真實性，不一定能體現(xiàn)當(dāng)?shù)貙嶋H保護情況和措施；即使是符合標(biāo)準(zhǔn)的申報文件，所提供的信息通常也非常籠統(tǒng)。而由于在列入標(biāo)準(zhǔn)中并未涉及列入的預(yù)期風(fēng)險，因此大部分締約國在申報材料中都對旅游業(yè)、過度商業(yè)化和開發(fā)的風(fēng)險避而不談。

就優(yōu)秀名冊來說，也被諸多專家指出其申報程序過于復(fù)雜，要被認(rèn)定為“最佳”或“良好”所需的所有9 項標(biāo)準(zhǔn)也過于嚴(yán)苛，這會導(dǎo)致締約國對此項提名的興趣下降。可以重新考慮這套標(biāo)準(zhǔn)，使其更加簡潔。此外，對于P.9 標(biāo)準(zhǔn)②P.9 標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容為：“該計劃、項目或活動主要適用于發(fā)展中國家的特定需要。”參見《業(yè)務(wù)指南》2016 年版本。，多位專家也提出異議,這一措辭將發(fā)展中國家和發(fā)達國家的非遺實踐區(qū)分，無意會形成新殖民主義的觀點。畢竟，在截止到目前的優(yōu)秀名冊申請中，主要是由歐洲國家提交的，非洲國家沒有申請，阿拉伯國家申請數(shù)量也非常有限。

再次，三項名錄之間的轉(zhuǎn)入缺乏明確的程序指導(dǎo)。在越南富壽省唱春項目在名錄間轉(zhuǎn)入之前，沒有已列入項目在名錄間轉(zhuǎn)入的先例。2016 年版本的《業(yè)務(wù)指南》只提及“締約國可申請將一個遺產(chǎn)項目從一個名錄轉(zhuǎn)入另一名錄。此類申請必須證明該遺產(chǎn)項目符合申請轉(zhuǎn)入名錄的所有標(biāo)準(zhǔn)，同時，申請須按既定程序和申報期限提交”①參見《業(yè)務(wù)指南》2016 年版本。。但具體應(yīng)如何執(zhí)行，并沒有清楚說明。因此，即使非遺項目的狀態(tài)發(fā)生改變，如因保護措施不當(dāng)，項目活力下降，處于危險之中；或與此相反，項目因保護得力而擺脫了急需保護的境地，都沒有清晰的流程去執(zhí)行名錄轉(zhuǎn)移。項目狀態(tài)改變后是由相關(guān)社區(qū)還是締約國提出轉(zhuǎn)移申請，這種監(jiān)測結(jié)果是否可信，又由誰進行這種評估等等情況都不甚明確。大多數(shù)專家認(rèn)為，不再需要緊急保護的非遺項目也不一定或自動滿足代表作名錄的要求，因此需要在體現(xiàn)社區(qū)意愿的基礎(chǔ)上，建立一種合乎規(guī)范的程序。社區(qū)意愿顯然是非常重要的，并不是所有社區(qū)愿意非遺項目列入名錄并承受隨之而來的知名度和媒體、游客曝光率。比如荷蘭，在申報名錄上進展緩慢，但卻更重視能力建設(shè)；注重交流非遺保護的優(yōu)秀實踐。政府更重視的是“自下而上”的方式，尊重社區(qū)，與社區(qū)合作，以確定他們需要何種支持，如何保護（LHE/21/16.COM/INF.14）。

最后，已列入項目的移除程序也有待完善。在比利時阿爾斯特狂歡節(jié)于2019 年被移除代表作名錄之前，也沒有確立名錄移除的標(biāo)準(zhǔn)程序。2016 年版本的《業(yè)務(wù)指南》也有規(guī)定“如委員會對保護計劃執(zhí)行情況進行評估之后，確認(rèn)某一遺產(chǎn)項目不再符合急需保護的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄的一項或多項列入標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)將該遺產(chǎn)項目從名錄中除名。”“如委員會認(rèn)為某一遺產(chǎn)項目不再符合人類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表作名錄的一項或多項列入標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)將該遺產(chǎn)項目從名錄中除名。”②同上。同樣，具體如何執(zhí)行并無規(guī)定。根據(jù)專家調(diào)查問卷，如從代表作名錄移除，需要滿足一項或多項指征，比如相關(guān)社區(qū)希望移除，以便非遺項目得到更好的保護；該項目實踐與《公約》精神、可持續(xù)發(fā)展原則或任何現(xiàn)有國際人權(quán)文書相沖突；未按申報的保護措施進行維護；非遺項目的社會和文化功能發(fā)生了顯著變化，與申報時狀態(tài)不一致等。在具體的程序上，專家提供了諸多建議，如在由相關(guān)社區(qū)向締約國提出移除申請后，由審查機構(gòu)評估后提交委員會審議；需要建立調(diào)解程序，相關(guān)專家和經(jīng)紀(jì)人參與其中，有公正和透明的程序使所有利益相關(guān)方的聲音都能被聽見等。

三、重申報、輕保護：缺乏動態(tài)監(jiān)測機制

名錄制度是為了擴大非遺的影響，提高對非遺重要意義的認(rèn)識，但列入不是終極目標(biāo)，而應(yīng)該是非遺保護系統(tǒng)化、制度化建設(shè)的起點。對于已列入項目缺乏后續(xù)監(jiān)測也是列入機制目前存在的較大問題。專家調(diào)查問卷結(jié)果顯示，目前的列入項目雖要提交定期報告，但總體缺乏對列入項目的監(jiān)測和跟進，定期報告還不能充分發(fā)揮這種功能。這造成的問題就是重申報、輕保護。締約國試圖讓越來越多的項目被列入，但并不關(guān)心列入后的項目會發(fā)生什么變化。事實上，很多締約國的申報文件提及了很多保護措施，但在列入之后這些計劃都未實現(xiàn)。保護本應(yīng)該是《公約》最重要的目標(biāo)，但顯然在列入名錄之后，保護反而常被遺忘。專家認(rèn)為，未來需要更多可行、合理的動態(tài)跟蹤監(jiān)測機制。只有建立監(jiān)測機制，真正實現(xiàn)參與性的保護過程，確保涉及的利益相關(guān)者能參與其中，列入機制的目的也才能實現(xiàn)。建立動態(tài)監(jiān)測機制也與前文提到的三項名錄之間的轉(zhuǎn)入、移除密切相關(guān)。

當(dāng)前的后續(xù)監(jiān)督機制，即定期報告存在的問題諸多。第一，提交定期報告的周期過長。急需保護名錄的四年周期以及代表作名錄的六年周期，并不能及時反映已列入項目的履約情況和任何可能存在的突發(fā)狀況。當(dāng)今使用的大多數(shù)評估都是以一個年度為周期的，這是有充分理由的。比如記錄到任何重大進展或者倒退時，可以相對快速地確定原因并采取行動。如果列入急需保護名錄的項目其承載社區(qū)經(jīng)歷了一些人口、空間、經(jīng)濟變化等情況，那在四年的報告周期之后有可能來不及采取糾正措施。第二，定期報告的內(nèi)容并不能完全反映列入項目的實際情況。可以從各國提交的定期報告中發(fā)現(xiàn)，他們中的大多數(shù)以籠統(tǒng)的語言完成，描述了一些令人滿意的情況，但真正關(guān)于非遺項目的報告內(nèi)容較少，無法達到《公約》定期報告的標(biāo)準(zhǔn)。而且，報告和實際情況常常是截然不同的。提交的報告沒有專家或非政府組織進行評估，提出的問題一般也沒有得到充分反饋；同樣，缺少相關(guān)研究分析列入機制和不同保護策略對非遺項目的正面或負面影響。第三，許多締約國經(jīng)常延期提交定期報告。這一方面是因為約束機制不夠；另一方面主要是因為提交定期報告的負擔(dān)過重，隨著每年列入項目的不斷增加，完成定期報告的負擔(dān)也會加重。對于定期報告，多位專家提出為代表作名錄設(shè)置“日落條款”（Sunset Clause）。也就是說，在特定時間段之后，代表性名錄將自動轉(zhuǎn)入到數(shù)據(jù)庫或具有紀(jì)念意義的清單系統(tǒng)。①敏承華、朱剛：《聯(lián)合國教科文組織非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護趨勢研究——以2003 年〈保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約〉名錄列入機制全球反思專家會為中心的考察》，《中國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)》2023 年第2 期。這種屆滿條款，一方面可以減輕教科文組織的監(jiān)管壓力，另一方面也可減輕締約國履約報告的壓力。

值得注意的是，列入項目的客觀后果也造成了非遺項目的等級問題。雖然列入機制的初衷并不是要評判每個項目的優(yōu)劣，但審查過程不可避免涉及價值評判，原本各具地方或民族特色的非遺內(nèi)容和樣式被納入教科文組織統(tǒng)一的體系中進行篩選和評價，這就使得列入和未列入項目產(chǎn)生了不同的“命運”。民間并不像參與的專家或政府官員一樣了解名錄的“代表性”，只是將項目入選作為一種官方認(rèn)證。例如，中國民間慣將“世界級”“國家級”“省級”等包含等級的定語置于非遺項目之前用作修飾。列入教科文組織名錄的就是世界級非遺，列入國家名錄的就是國家級非遺，以此類推。在普通民眾和地方政府眼中，等級越高，意味著非遺的價值越大，這往往也會獲得等多的人力、財力和技術(shù)等方面的支持。與此伴生的是，非遺項目的代表性傳承人也有了“高低”之分。非遺項目大多數(shù)為集體傳承，因代表性傳承人之爭而導(dǎo)致的傳承內(nèi)部矛盾，有可能影響非遺的存續(xù)。雖然《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)倫理原則》第六條提出了“各社區(qū)、群體或個人應(yīng)評定其自身非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的價值，該非物質(zhì)文化遺產(chǎn)不應(yīng)受制于外部對其價值的判斷”②見《基本文件·2003 年〈保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約〉2022 年版本》。，但顯然《公約》價值體系顯得過于歐洲中心主義。文化是相對的，文化的價值和意義也是相對和多元的，不同文化間沒有“優(yōu)劣”之分，很難用一個標(biāo)準(zhǔn)進行評判。將全球不同區(qū)域、民族、文化背景下的非遺項目置于統(tǒng)一的框架下進行評判，并通過《公約》影響各締約國的非遺保護觀念和態(tài)度，對于非西方國家未嘗不是一種外部價值的影響。非遺的特性在于它往往是一種“地方性知識”，在本民族、本地區(qū)的發(fā)展歷程中起到過重要作用，具有重要價值，如果統(tǒng)一用“他者”的眼光和標(biāo)準(zhǔn)去判定，有可能會影響非遺原本的發(fā)展軌跡。

四、申報文件的局限性：審查標(biāo)準(zhǔn)與方式有待完善

在本次問卷調(diào)查中，對于審查機構(gòu)的審查標(biāo)準(zhǔn)和方法，專家也提出了質(zhì)疑。

首先，最突出的問題是，僅僅審查申報文件所提供的文字信息對于非遺項目的了解是非常有限的，這相當(dāng)于“紙上談兵”。在許多情況下，申報文件并未提供充分的上下文信息。擁有更好資源，甚至是掌握了申報文本撰寫技巧更會寫作的締約國，在申報中更容易通過審查。正因為申報文件常常是由締約國“操作”的，有專家建議，在提名文件的陳述之外，審查機構(gòu)應(yīng)通過考察環(huán)節(jié)，比如通過ZOOM在線會議的形式，保持過程的透明度，以獲得更多文本之外的有用信息。還可以請相關(guān)審查機構(gòu)成員訪問締約國并觀察該非遺項目的相關(guān)社區(qū)參與情況，需要將實地考察納入審查過程。

其次，審查機構(gòu)是按周期輪換的，因此審查標(biāo)準(zhǔn)也會發(fā)生變化。締約國在準(zhǔn)備申報文件時，并沒有穩(wěn)定的參照基礎(chǔ)，每年對于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及其特殊性的規(guī)定都有變化。毫無疑問，審查機構(gòu)及相關(guān)專家的工作需要得到尊重，但審查機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)有必要進行深入的集體反思，通過明確的評估標(biāo)準(zhǔn)和既定的列入標(biāo)準(zhǔn)確保審查過程的透明度。通過確立標(biāo)準(zhǔn)，也有利于保證審查機構(gòu)和成員的獨立性不受外部影響。但需要注意的是，通過引入外部知識，尤其是審查機構(gòu)成員的個人知識參與非遺申報的審查，也會帶來新的問題。《世界遺產(chǎn)公約》是通過引入外部知識或?qū)I(yè)知識對世界遺產(chǎn)進行評估的。依據(jù)其《操作指南》，世界遺產(chǎn)委員會的咨詢機構(gòu)包括國際文物保護和修復(fù)研究中心（ICCROM）、國際古跡遺址理事會（ICOMOS）以及世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）。其中，國際古跡遺址理事會和世界自然聯(lián)盟負責(zé)申請列入《世界遺產(chǎn)名錄》的審查，國際文物保護和修復(fù)研究中心負責(zé)審查由締約國提交的國際援助申請。①聯(lián)合國教科文組織：《實施〈世界遺產(chǎn)公約〉操作指南》（2019 年版）。而按照《公約》精神，非遺是相關(guān)社區(qū)才能評判的，這與《世界遺產(chǎn)公約》評定遺產(chǎn)價值的方式是非常不同的。如果將審查機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)固定，則與《公約》的基本前提相矛盾。因此，審查機構(gòu)的審查標(biāo)準(zhǔn)和方法也存在一些內(nèi)部缺陷。

此外，對于審查機構(gòu)目前的力量是否足夠開展申報文件的審查工作，專家們提出了不同意見。有人認(rèn)為目前的審查機構(gòu)由專業(yè)組織和相關(guān)專家組成，在政治和技術(shù)層面都是平衡的，對于提名項目的審查非常有效。也有人認(rèn)為當(dāng)前審查機構(gòu)的力量不夠，還有眾多申報沒有機會得到評估，建議讓“非政府組織論壇”（NGO Forum）發(fā)揮明確作用，以為委員會提供建議。也有專家建議，應(yīng)設(shè)立獨立的審查機構(gòu)，協(xié)助社區(qū)完成申報文件；同時，非政府組織的6 個名額可以擴大至12 個，以覆蓋更多地區(qū)的不同群體，具備更多元的觀點和專業(yè)知識。

五、列入機制的調(diào)整與留待完善的空間

專家問卷調(diào)查是列入機制全球反思行動的第一步，由于還未深入討論和形成共識，專家的答案較為全面地反映了列入機制當(dāng)前存在的問題。此后的第六類專家會議和政府間工作組會議（第一部分、第二部分和第三部分）在此基礎(chǔ)上，進一步探索了列入機制在當(dāng)前可以調(diào)整的方向和程度。以上討論成果最終提交第九屆締約國大會進行審議，根據(jù)大會議程9“對《公約》列入機制的全面反思及對《業(yè)務(wù)指南》的擬議修訂”（LHE/22/9.GA/9 Rev.），大會審議通過了對《業(yè)務(wù)指南》中涉及列入機制相關(guān)條目進行修訂的建議（LHE/22/9.GA/Resolutions）。新的修訂主要體現(xiàn)在三個層面：

一是關(guān)于申報材料的提交，涉及對已列入名錄遺產(chǎn)項目的擴展或縮減；申報表的調(diào)整；完成程序的時間表等。最重要的調(diào)整是原本用于申報急需保護名錄的ICH-01 表新增了RL to USL 表，用于非遺項目從代表作名錄轉(zhuǎn)入急需保護名錄，并包括同時申請國際援助的選項。附于定期報告表格ICH-11 的ICH-02 USL to RL 表則用于將非遺項目從急需保護名錄轉(zhuǎn)入代表作名錄。在申請籌備性援助方面，原本是在編制急需保護名錄的申報材料和優(yōu)秀名冊推薦材料時可申請；現(xiàn)拓展了兩條，即編制名錄間轉(zhuǎn)入申請，對已列入項目擴展或縮減的申報材料時也可申請（LHE/22/9.GA/9 Rev.）。

二是關(guān)于名錄間的轉(zhuǎn)入或從名錄中移除的進一步規(guī)定。關(guān)于締約國申請將項目從一個名錄轉(zhuǎn)入另一名錄，新增了“應(yīng)在經(jīng)相關(guān)社區(qū)、群體和有關(guān)個人的自由、事先和知情同意后由締約國提出”（LHE/22/9.GA/9 Rev.）。同時，“相關(guān)社區(qū)、群體和有關(guān)個人可直接向秘書處表示其希望將一個遺產(chǎn)項目從一個名錄轉(zhuǎn)入另一名錄。此類申請將被轉(zhuǎn)交至相關(guān)締約國，并就此通知委員會”（LHE/22/9.GA/9 Rev.）。這意味著非遺社區(qū)的主體地位再次被強調(diào)，并且有直接向秘書處溝通意愿的可能。關(guān)于具體的轉(zhuǎn)移程序，包括3 種情況：1.確認(rèn)某項目符合急需保護名錄的全部列入標(biāo)準(zhǔn)后，可使用ICH-01 RL to USL 表將代表作名錄轉(zhuǎn)入急需保護名錄；2.確認(rèn)某項目符合代表作名錄的全部列入標(biāo)準(zhǔn)后，可使用ICH-02 USL to RL 表將急需保護名錄轉(zhuǎn)入代表作名錄；3.審查機構(gòu)在對轉(zhuǎn)入申請進行審查后，還可建議委員會將成功的保護經(jīng)驗納入優(yōu)秀名冊（LHE/22/9.GA/9 Rev.）。關(guān)于遺產(chǎn)項目從名錄中移除，當(dāng)委員會認(rèn)為某一項目不再符合急需保護名錄或代表作名錄的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時，可將項目從相應(yīng)名錄移除。較之前相比，進一步的規(guī)定是：“除名申請可由相關(guān)締約國、社區(qū)、群體、有關(guān)個人或任何其他第三方提出”（LHE/22/9.GA/9 Rev.）；同時，在此條目下也列出了此類申請的具體步驟，考慮了可能存在的不同情況。

三是關(guān)于審查機構(gòu)的審查和委員會的審查，這一部分內(nèi)容調(diào)整幅度不大。審查機構(gòu)的定位和構(gòu)成沒有變化，審查的內(nèi)容刪除了之前的“10 萬美元以上的國際援助申請”，變?yōu)閷彶榕c急需保護名錄申報同時提交的國際援助申請或名錄間轉(zhuǎn)入情況下提交的國際援助申請（LHE/22/9.GA/9 Rev.）。委員會對申報材料的評審在數(shù)量上有所限制，之前的規(guī)定只提及“委員會按照可用的資源和評審能力，提前兩年確定下兩個周期內(nèi)可處理的申報材料數(shù)量”（LHE/22/9.GA/9 Rev.），現(xiàn)在進一步明確了“總數(shù)設(shè)定為不超過60 個”（LHE/22/9.GA/9 Rev.）。

從以上調(diào)整可見，問卷所顯示的列入機制的諸多問題并未完全解決，《業(yè)務(wù)指南》只是通過“微調(diào)”，讓一些遺產(chǎn)實踐遇到的問題有程序可依。當(dāng)然，問卷所呈現(xiàn)的復(fù)雜問題很難在短期內(nèi)全部解決，各方的意見并不統(tǒng)一。針對列入機制應(yīng)該全面變革還是微調(diào)的問題，各方都有爭論。《公約》作為一種政府間達成的協(xié)議，只能在妥協(xié)中探求折中的結(jié)果，這不一定是最佳結(jié)果，只是能達成的結(jié)果。比如，針對非遺主體參與不足、社區(qū)缺位的問題，《業(yè)務(wù)指南》修訂多處，強調(diào)了在申報名錄或程序變動時，必須征得“相關(guān)社區(qū)、群體和有關(guān)個人”的知情同意，相關(guān)社區(qū)也有渠道直接與《公約》秘書處提交除名申請。但在具體遺產(chǎn)實踐中，是否會維系之前主要由締約國“操作”的情況，如何切實保障社區(qū)的知情同意，并不能形成更有針對性的措施。畢竟各國國情不同，也不能做統(tǒng)一規(guī)定。另外，關(guān)于提交申報數(shù)量有限、各國競爭激烈、審查機構(gòu)不能承擔(dān)更多數(shù)量的申請審查等情況，暫未給予較大調(diào)整。設(shè)置“日落條款”對于目前的列入機制挑戰(zhàn)較大，各方未達成統(tǒng)一，而是限制了申報總量。總之，當(dāng)前的調(diào)整策略可以幫助《公約》列入機制較為平穩(wěn)地維系，三項名錄的定位更清晰，名錄的靈活性也得到加強。但列入機制仍存在一些深層次問題尚未解決，有待在今后的非遺實踐中積累經(jīng)驗、不斷完善。