碳中和目標下綠色信貸法律制度完善的路徑

黃 琦

一、引言

為積極應對全球氣候變化風險，踐行低碳減排行動，“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”，是習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上做出的重要宣示。我國“十四五”規劃明確提出，大力發展綠色金融，完善相關法律制度，為綠色發展提供強有力的政策體系及法律制度保障。碳中和目標的提出，意味著巨大的綠色低碳投資需求。據多方機構預測，實現碳中和的資金需求規模在100～200萬億元。碳中和目標的實現離不開金融市場的推動。作為綠色金融領域的重要組成部分，綠色信貸是金融市場助力碳中和目標實現的有力支撐。碳中和目標的提出為綠色信貸的發展帶來了新的機遇與挑戰，現階段我國綠色信貸制度仍存在諸多不足與缺陷，故亟須對現有的綠色信貸政策、法律規制進行檢驗，并對碳中和目標下如何完善綠色信貸法律制度進行進一步探討。

二、我國綠色信貸政策體系

1995年，央行下發《關于貫徹信貸政策與加強環境保護工作有關問題的通知》，是綠色信貸在我國最早的實踐。該通知明確，開展信貸業務時，商業銀行必須將環保方針與銀行的貸款相結合。但因當時環境保護觀念較為淡薄，社會各界未將環境風險與金融風險相聯系等因素，該通知并未推動綠色信貸業務的發展。

2007年7月，原環境保護總局、央行以及原銀監會聯合下發《關于落實環境保護政策法規防范信貸風險的意見》，對綠色信貸業務的發展進行了較為詳盡的規范，如對未經環評批準的項目，不得新增授信；強調環保部門與金融機構監管部門進行多部門的協同監管；要求金融機構將支持環境保護、控制污染排放相關的信貸業務，列為承擔社會責任的主要內容之一。原銀監會于2007年11月、12月，分別發布《節能減排授信工作指導意見》及《關于加強銀行業金融機構社會責任的意見》，為金融機構在節能減排領域開展信貸業務及應承擔的社會責任等方面做出了進一步的指引。2012年2月，原銀監會下發《綠色信貸指引》，對綠色信貸的發展進行了全面和具體的規定。2015年9月，中共中央和國務院下發《生態文明體制改革總體方案》，提出綠色信貸對于我國生態文明建設具有重要作用，并且為綠色信貸制度的發展提供了依據和方向。2016年8月，央行等七部委聯合發布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，意見明確需健全綠色信貸的政策體系，建立綠色評價制度，研究明確貸款機構的環境法律責任等。2018年1月，央行發布《綠色貸款專項統計制度》，要求金融機構開展綠色信貸專項統計，以便進行科學有效地調控。

可見，從2007年開始，我國金融監管部門與眾多部委聯合或單獨發布了一系列促進綠色金融發展的政策文件，“綠色金融風暴”由此展開，自此我國綠色信貸業務有了實質性的進展。前述一系列政策文件體現了我國綠色信貸“政策導向型”的發展邏輯。我國綠色信貸業務在政策的推動下不斷成熟，形成了日益龐大的規模。

三、我國綠色信貸制度存在的不足與缺陷

縱覽上述相關規范性文件不難看出，目前我國綠色信貸制度的主要推動力量為行政部門制定的各項綠色信貸政策。綠色信貸政策為我國綠色信貸業務的發展提供了有力的支持，但尚未形成科學、有效的制度體系，還存在著如下不足與缺陷。

1.立法表達缺位，多為政策文件

我國綠色信貸政策多為國務院、金融監管部門、相關部委頒發的文件，法律效力上位階較低。在社會、經濟高度法治化的背景下，與傳統信貸業務一樣，綠色信貸同樣需要法律對其進行調整、規范和引領。此外，綠色信貸還需關注環境風險，以保護環境為目標。隨著綠色信貸業務的不斷發展，相關政策可操作性、執行性不強等缺陷逐漸暴露。因此，亟須將相關成熟的政策、經驗上升為立法，對綠色信貸予以規制。

2.強制性的約束機制尚未建立

我國的規范性文件中具有強制性約束的規定較少。如關于貸款機構的環境法律責任，《關于構建綠色金融體系的指導意見》僅做出了研究責任的指引，目前尚無相關法律規定。對于金融機構的違規行為，我國在行政監管方面存在一定的規制，但僅為輕微的行政處罰。對商業銀行承擔環境污染責任的約束不足，強制性約束機制的缺失，將導致違法違規行為的不斷滋生。并且強制性約束的不足，亦無法發揮負向激勵作用，從而導致綠色信貸業務欠缺強勁的發展動力。

3.綠色信貸監管制度不夠完善，監管部門協調力度不夠

我國現有的綠色信貸政策是圍繞金融機構的經營管理及監管部門的監督管理而制定，初步建立了綠色信貸監管制度。但目前該監管制度忽視了社會公眾的參與，相關利害關系人、非政府組織等無法參與監督，導致社會監督力量無法發揮作用。環境信息披露不充分，除具有強制性披露義務的上市公司、重點排污企業等，自愿、主動披露環境信息的企業較少，環境信息的不透明性不利于監管部門的監管及公眾的監督，從而為“洗綠”行為帶來了可乘之機。此外，我國綠色信貸的監管涉及的政府部門較多，多個管理部門基于自身對綠色信貸的認識，在協作方面存在一定困難。目前，各監管部門之間存在的形式上的協作較多，實質上的合作較少。

四、關于完善綠色信貸法律制度的建議

1.加強綠色信貸頂層設計

綠色信貸存在立法缺位問題，缺乏法律的有效支撐，將導致后續發展動力不足。因此，需要進一步加強綠色信貸的頂層設計，完善相關法律制度的構建。首先，應解決綠色信貸的法律定位問題。現行法律規定中，并未對綠色信貸進行明確的規定，故建議在對《商業銀行法》及《環境保護法》進行下一輪修改時，對綠色信貸予以規定，確定其法律地位。其次，加強綠色信貸政策與法律的聯結，對于實踐中較為成熟的政策文件，進一步上升為法律，從而對綠色信貸的具體適用范圍、認證標準等予以明確。最后，在綠色信貸法律制度的構建過程中貫徹減碳節能的立法理念。將低碳、減排的理念通過立法逐漸深入內化至金融機構、企業中，從而進一步推動我國經濟結構的重大變革。

2.建立綠色信貸法律責任制度

綠色信貸法律責任制度的構建，主要有三種路徑：（1）以“赤道原則”為代表的自愿實現路徑。赤道原則作為典型的國際金融軟法，屬于“自我制度型”的規范，目的在于彌補融資項目中社會責任方面的強制性規定的缺失，該原則需要通過金融機構將其內化而成為金融機構自覺遵守的行為標準，對參加的主體不具有法律強制約束力。（2）以美國《綜合環境反應、補償與責任法》（CERCLA）及其相關補充及修正為代表的民事侵權責任路徑。CERCLA及其相關補充及修正被普遍稱為《超級基金法》，該法案最初為解決美國當時大量存在的“棕色地塊”的修復整治問題，旨在進一步解決環境損害賠償數額的問題。該法案設定了四類“潛在責任人”承擔嚴格、連帶責任并且賦予責任主體的抗辯權。根據該法案，如商業銀行實際參與其提供貸款設施的管理或運營事務，或者取得債務人抵押物的所有權，則商業銀行成為“潛在責任人”承擔其商業行為引起的環境污染責任。（3）以我國政策體系為代表的行政權力推動的路徑。

為完善我國綠色信貸法律制度，國內學者紛紛借鑒上述國際經驗，探尋相關發展路徑。隨著研究的深入，國內學者認識到，對于綠色信貸的法律責任制度，單純依靠軟法或者硬法的路徑并不能與我國實際情況相契合，認為應將軟法和硬法相結合。學者的建議主要可分為如下兩種類型：（1）軟法硬化、硬法軟化的協調機制。學者魏慶坡建議對商業銀行的責任進行分類分段規制，根據《綠色信貸指引》制定《綠色信貸促進法》，參照赤道原則的相關精神，明確金融機構的社會責任，并且在《商業銀行法》中增加環境保護及法律責任等規定。（2）強化硬法、完善軟法的路徑。學者秦芳菊通過分析認為赤道原則作為軟法約束力不足，CERCLA作為硬法要求金融機構承擔連帶責任過于嚴苛，并且缺乏承擔責任的法律依據，建議應在我國業已形成的政策推動綠色信貸負效價激勵理念下，引入“潛在責任人”標準進行本土化解釋，待積累充足的執法經驗后，再通過法律規定確定金融機構的環境污染侵權責任。

筆者認為，結合我國目前的綠色信貸實踐情況，通過軟法與硬法相結合的路徑，完善我國綠色信貸法律責任制度較為可行。首先，加快出臺關于綠色信貸促進方面的法律，以赤道原則作為行業準則的參照標準，強調金融機構的社會責任，并且引入環境風險的識別與分類機制、利益相關者參與和投訴機制等，增強綠色信貸發展的動力。其次，構建綠色信貸法律責任體系。碳中和目標的實現，需要綠色信貸全面、深入地發展，而綠色信貸制度在法律責任的約束下，才能實現長遠的發展。因此，對于金融機構法律責任的規制不可避免。第一，關于綠色信貸法律責任制度的建立，應注意在相關立法中明確金融機構承擔環境責任的前提。一是金融機構承擔間接及補充責任，賠償責任應以實際損害為標準，金融機構承擔賠償責任后可向環境污染者追償。環境污染者是導致污染問題的直接主體，環境污染者承擔直接、主要責任，符合公平原則。二是金融機構存在過錯。如金融機構參與到與貸款相關的項目或設施的管理或運行的，但并未履行盡職調查或者合理的風險防控義務，則金融機構對相應的環境損害應承擔一定的補充責任。反之，金融機構盡到了前述審查或防控義務，則金融機構可以以此為抗辯理由不應承擔責任。第二，綠色信貸法律責任的構建需要形成科學、合理的責任體系，應以民事為主，行政、刑事責任為輔，將三種責任有機結合起來。除金融機構應承擔的民事責任外，如金融機構及相關責任人違反了綠色信貸法律規定的，應承擔相應的行政處罰責任。而如果金融機構實際控制或成為相關項目、設施的所有人之后，實施了環境污染或破壞行為，并構成了犯罪，才能被追究相應的刑事責任。最后，通過政策推動綠色信貸的發展是我國的優勢所在，應注重綠色信貸政策的引導、激勵作用。相較于法律制度而言，政策具有機動性、靈活性特征，在碳中和背景下，綠色信貸的發展需要通過政策針對性地進行引導與布局。因此，除綠色信貸法律責任制度外，還應注重政策的作用，通過政策引導，進行試點性的做法，探索發展經驗，形成具有中國特色的綠色信貸發展路徑。

3.健全綠色信貸監管制度

雖然我國綠色信貸初步形成了以政府主導、自律為輔的監管框架，但社會監督機制尚未起步，行業自律的監督體系也尚未充分發揮作用，導致監管措施無法有效落實。為保障綠色信貸的健康發展，需要健全綠色信貸監管制度。首先，完善協同監管制度。厘清各監管部門的監管職責，形成以金融監管部門為牽頭的聯合監管機制。金融監管部門與環保監管部門成立綠色信貸協調監管機構，定期交流和探討監管問題，推動綠色信貸監管制度的完善與落實；由金融監管部門牽頭，與環境保護部門合作制定適用于綠色信貸的環境規則與標準；建立信息共享平臺，實現各監管部門對監管信息的及時交換與共享，提升監管效率；針對重大環境違法違規行為，成立聯合執法小組，提高監管執行力度。其次，完善環境信息披露制度。除上市公司、重點排污企業外，針對環境影響較大的企業實施強制性環境信息披露義務，并且進一步推進金融機構環境信息披露義務的范圍，如金融機構投融資活動中對環境造成影響的信息等，以提高市場的透明度，解決企業與相關監管部門、利益相關者的信息不對稱問題，從而促進社會公眾、非政府組織參與監督，改善社會監督力量不足的問題。最后，構建環境信息披露平臺。為避免存在多頭監管、統計數據混亂的問題，可建立環境信息披露平臺，將各監管部門的信息統一錄入至該平臺中，以便實現各部門的環境信息共享。

4.設立金融機構內部綠色低碳治理機制

金融機構綠色低碳治理機制的設立是發展綠色信貸業務，促進碳中和目標實現的內在驅動力。金融機構應對公司內部管理層進行綠色化改造，在頂層制度中注入綠色、低碳治理的發展理念；加強熟悉綠色金融、環境保護以及環境法律責任等相關知識的專業人才引入，以便在碳中和目標下為綠色信貸業務發展戰略的制定提供專業建議。并且在金融機構內部建立綠色信貸業務規范，推進綠色信貸業務有序開展，有效防范綠色信貸環境風險。此外，金融機構還應當加強綠色信貸工作人員培訓，提高其開展低碳項目的投資業務意識和技能。同時，金融機構可在國家生態文明建設重點工作、重大項目和生態保護紅線區域開展綠色信貸宣傳，以幫助金融機構及借款企業理解“雙碳”目標的內涵及其意義，從而進一步助力綠色信貸工作的推進。