20世紀上半葉康區政治秩序建構與社會制度的歷史選擇

王海兵

（浙江理工大學 馬克思主義學院，浙江杭州 310018）

20世紀上半葉，在康區被整合進現代國家的制度體系的過程中，既有清末新政脈絡下的西康建省倡議，也有民國時期省制框架下的地方自治，還有康巴精英格桑澤仁的“民族自治”主張，再到中華人民共和國成立后實行的民族區域自治。目前學界從中央與地方互動、邊疆族群政治、地方主體性等視角對上述議題進行了探討①相關研究成果可分為四類：其一關于西康建省的整體性研究，可參見黃天華《邊疆政制建置與國家整合：以西康建省為考察中心（1906-1949）》（人民出版社2014 年版）。其二對20 世紀30 年代“康人治康”運動的分析，代表性成果主要有彭文斌《邊疆化、建省政治與民國時期康區精英分子的主體性建構》（《青海民族研究》2013年第4期）、王娟《邊疆自治運動中的地方傳統與國家政治——以20世紀30年代的三次“康人治康”運動為中心》（《西南民族大學學報》2013年第12期）。其三對20世紀40年代格桑澤仁在民族自治訴求方面的探討，相關成果有王娟《“藏族”，“康族”，還是“博族”？——民國時期康區族群的話語政治》（《西北民族研究》2012年第2期）、肖高華《中央與邊地：格桑澤仁的政制設計》（《湖南省社會主義學院學報》2015年第1期）。其四關于建國初期康區民族區域自治制度建立情況，可參見朗維偉《1950～1955年在民族政策治理下的四川康區社會》（《西藏研究》2008年第3期）。，而在族群政治與省制以及“地方自治”的內在關聯方面尚留有較大討論空間。清末以來康區出現的多種制度實踐和政治構想反映了在當時中國既存體制下如何定位民族與區域的問題。近代康區政治變革的過程雖然紛繁復雜且實踐主體多樣，但相關各方在類型各異的“自治”問題上的訴求和實踐卻或隱或現地貫穿其中，而“自治”成了理解近代康區政治秩序建構與社會制度變遷的關鍵，有待進一步梳理、研究。本文以“自治”為核心線索和視角，通過對清末以降發生在青藏高原東緣的康區不同改革方案和制度架構的整體考察，以揭示在國家力量擴充下康區社會制度的歷史選擇過程。

一、省制架構下的康區社會改革與地方自治

傳統王朝國家時代在邊疆民族地區大多實行朝貢冊封、和親聯姻、羈縻懷柔、互市貿易、土司制度、設治教化、移民屯墾等治理方略。“西爐之役”后，清廷于18世紀初在川邊地區設置大批土司，并安設塘汛、臺站，逐漸確立了土流兼治的二元政治架構。當時康區地方勢力雖偶有“蠻觸相爭”以及“夾壩”（jag pa）的擾亂，但不足以對清朝在該地的統治造成威脅。清朝末年，寇松就任印度總督，對西藏采取激進政策，導致藏地邊疆危機日趨嚴重[1]。清朝政府試圖通過在西藏和川邊推行新政，建立行省制度，以實現邊疆治理模式的轉型。藏區改省之議首先緣起于趙爾豐向錫良提出的“平康三策”[2]1-2。“平康三策”得到清廷的認可，此后論及川邊建省者大多溯源于此。光緒三十二年（1906）鄉城之役后，清廷任命趙爾豐為川滇邊務大臣，這是川邊成為省級行政建制的開始。趙爾豐“力籌建立省制”，“猶以改土歸流，革除千余年土司殘酷剝削之制，更禁止土司、藏員、喇嘛等私自貿易，強逼人民為之服役之“無償烏拉支應”。改為按站付酬之法，使民略有蘇緩，禁止蓄奴，勸停亂婚，種種改良辦法，不無篳路藍縷之功”[2]508。趙爾豐的改革，奠定了川邊現代化和建省的基礎。宣統三年（1911），代理川滇邊務大臣傅嵩炑向清廷詳細闡述了川邊建省的理由，并奏請設立“西康省”[3]。但隨后不久，清朝滅亡。民國初年，康區社會混亂，西康建省一度受挫。

1928年，南京國民政府內政部按照《建國大綱》的規定，要求將“特區”改為省制[4]。在民族國家建構背景下，為啟迪民智、整理邊務，蒙藏委員會于1929 年向行政院呈送《解放藏康奴婢辦法十條》，試圖在康區進行封建農奴制度改革。該辦法指出：第一，“奴婢制度不僅背滅人道，亦與三民主義相違，同屬人類，蕓蕓平等，且上天有好生之德，自不能令其惡習久沿。茲依據本黨政綱，由本會呈請國民政府明令廢除，以符民治而重人道”。第二，“所有主奴間從前所發生一切財力、人力之義務關系自明令之日起一律廢止”。第三，“自解放之后，無論男女奴婢所產生之子女均得享有中華民國之一切權利”。第四，“凡主奴間以前所成立違反人道之契約、文憑，暨經給與之銀錢等物，嗣后一律作為無效”。第五，“奴婢經解放后，為經雙方同意仍得以雇傭關系，另行訂立合法契約以履行之”。第六，“其有奴婢因生計困難或孑然一身，與該主人有相依為命之情形時，其主人應以雇傭等之合法手續以維其生活”[5]。

根據蒙藏委員會呈文，內政部于1932年9月公布《禁止蓄奴養婢辦法》。當時“西康土司頭人等所養小娃，雖類似奴婢，但此種小娃均能成家立業，無異平民，其中稍有智識者，管理主人家務，地位亦頗重要，主人對之并無壓迫虐待情事，與內地蓄養奴婢專供驅使者固屬差別，即與蒙古王公之屬丁，喇嘛寺廟之黑徒性質，亦復不同。惟西康此種小娃，習慣已久，雙方關系亦深，若照禁止蓄奴養婢辦法辦理，深恐引起無謂糾紛”[6]。西康行政督察專員陳啟圖稱：“似不如轉飭各縣，酌加取締，潛化默移，轉為得體。”[7]川康邊防總指揮劉文輝也認為，康區社會與內地不同，建議內政部商同蒙藏委員會另定取締辦法。

1936年12月，蒙藏委員會催促西康建省委員會依照另擬的禁止蓄婢辦法迅行辦理。西康建省委員會于1937年4月19日遞交給內政部的咨文稱：“本省小娃制度與土地法有密切關系。蓋本省土地多為頭人、寺廟所據，其佃農、牧民皆為地主之小娃，故與內地售買奴婢情事確有區別。然在本省土地未能整理以前，此制遽難予以改革。”[8]隨后，西康建省委員會制定了《西康省改善娃子待遇暫行辦法》，并于1937年9月1日公布施行，其主要內容有以下五個方面：第一，康區各縣除漢人蓄養婢女仍遵《禁止蓄奴養婢辦法》外，凡頭人、喇嘛對于其統治或蓄養之男女娃子均依本辦法改善待遇，逐漸解放。第二，本辦法之執行機關在省會為警察局，在各縣為縣政府。第三，蓄養娃子者應向主管機關申請登記，其被養娃子亦得自行申請登記或委托他人代請登記。第四，蓄養娃子者對于已經登記之娃子應即解放，如已成年并應代為擇業或酌給工資、地畝，令其耕種，自謀生業。如娃子本身不愿脫離，或未成年而無家可歸，或歸家而家屬無力贍養者，應依下列各款規定，改善待遇：“娃子不得虐待，并應改為雇傭關系，雙方均有隨時解除雇傭契約之自由”；“娃子在學齡期間應送入學校就讀”；“對于已屆結婚年齡而無家屬之娃子，應代為婚配，不得藉故延緩”。第五，“蓄養娃子者對于應行解放之娃子抗不解放時，應由執行機關轉送司法機關依法辦理”[9]。

土司制度的殘存也是民國康區政權建設的重要制約因素。趙爾豐的改土歸流打破了康區土司統治系統，土司的職銜封號被剝奪，保甲制嵌入康區社會權力結構中，流官政權的控制力向基層延伸。但受傳統觀念的影響，康民對土司“賴之如父母，信之若神明”[10]。清末康區基層行政建設無法繞開本土勢力，保甲長基本由土司、頭人充任。民國初年，隨著康北大部分地區和康東、康南小部分地區的土司復辟，土司改頭換面，繼續控制著村莊或部落與國家政權之間的聯系，北洋政府為維持地方治安，承認康區土司權力，對土司重新加以委任。據1928年的調查，除了理塘、巴塘、九龍的土官未任公職，康區其他各縣一般以土司、土千戶任總保，土百戶任村長[11]。康區縣級以下政權幾乎被土司、土頭控制，地方官員往往以拉攏土司、頭人作為推行政令的先決條件，政府的措施很少有不經土官而直達民間的[12]。江安西認為：“現在康區政治一壞于喇嘛寺，二壞于土司干政。查土司干政系由于改流不久，即值中原多故，鎮守邊疆者多非其人，道尹仰承鎮守使鼻息，不能行使職權。行政官吏多出自防軍舊故或書錄參副，專以搜刮為是，不知其他，土司勢力因以復活。后來之官吏非借重土司，則職權無由行使，而土司益橫，尾大不掉之勢以成。”[13]

1947年，西康國大代表麻傾翁致函蒙藏委員會委員長羅良鑒，請國民政府廢除康區土司制度。麻傾翁稱：“土司制度為專制皇朝用以奴役邊民、鞏固統治之毒辣措施，數百年來康人受其虐害，苦不勝言。民國肇造已三十有余年，一切咸趨向平等，而邊疆獨保留此種最不合理、最反時代之階級制度，是不特康民所不能自抑，亦民主前途之絕大污點也。應請即予明令廢止，以惠邊黎而完民治。”[14]對于康區代表的呼聲，國民政府要求蒙藏委員會與內政部會商具體解決辦法。蒙藏委員會認為，康區“土司制度亦經廢除，然仍有潛在勢力，或為新興頭人把持地方政務，今后惟有切實推行地方自治，以期逐漸改善現狀”。內政部則認為，土司勢力的存在，“考其原因雖與地方自治不無關系，然人民知識水準低落、地方交通不便實為主要原因。是以此項制度之廢除不在形式上之變更，而在實際情形之運用，經指定主管人員與西康省駐京辦事處楊處長面洽，擬由西康省政府依據實際情形妥擬有效具體辦法送部，再行擬辦”[15]。西康省政府致電內政部稱：“康區關外各地土司制度雖早經廢除，而各土頭之潛伏勢力及其封建思想牢不可破，一般人民仍受其種種剝削與壓制。為保障康區人民權益、抑制土頭勢力起見，經先后遵照行政院頒布之地方自治實施方案辦理。”[15]

地方自治的根本目的是培養民眾參與國家管理的積極性和建設地方的責任感。面對甲午戰爭帶來的亡國滅種危機，君主立憲派極力倡導地方自治。民國初年，地方分權與聯省自治蔚然成風。孫中山認為，聯省自治的實質是封建割據，中國必須在國家統一的基礎上進行以縣為單位的地方自治。此后，南京國民政府主張在邊疆民族地區導入省縣制度，實行在民權主義的“地方自治”框架下促進民族團結與進步的政策[16]。

全面抗戰爆發后，國民政府于1939年9月公布《縣各級組織綱要》，開始實施新縣制。新縣制的主要使命有兩點：一是提倡地方自治，使民眾得以自行組織政府，以提高民眾之福利；二是憑借地方自治，增加民眾參政機會，使其有助于憲政之推進[17]。劉文輝認為，“新縣制是地方自治的橋梁，在政府的態度，就是輔助人民過橋，只要一登彼岸，就是完全的地方自治”。“新縣制的基本作用，在以現代政治的精神，培植真正民治的發展……所謂現代政治的精神，即是民主政治的精神。”[18]672西康省的工作重點就是“以培養生存力為重心之地方自治”。西康省政府通過推行新縣制，完善基層組織，搞好地方治安，保障康區民眾自治權，扶植其自治能力，促成地方自治，以排除土司等封建勢力影響。康區新縣制的主要內容包括培養人民的組織力、知識力、生產力、生存力[18]865。自改行新縣制后，縣各級組織由縣、區、聯保、保、甲五級變成縣與鄉（鎮）二級。保甲成了組訓民眾的方法。在新縣制的框架下，“加緊組訓民眾”是培養新西康生存力最主要的兩點之一（另一點為發展保健事業），也是建設新西康的“六大任務”之一[18]690-691。同時，必須“健全基層機構，使人必歸戶，戶必歸甲，甲必歸保，保必歸鄉鎮，鄉鎮必歸縣區。這就是以行政透過社會，以行政改造社會”[18]592。

二、康巴精英格桑澤仁的“民族自治”訴求

近代以來的西康省制化進程充滿了諸多力量的權力博弈，其中走出地方社會、掌握現代政治話語、在國民政府中央機構任有官職的“新精英”對康區政治局勢有深刻影響，他們在國民政府的康區施政中扮演著中央和地方雙重代表的角色。20世紀30年代，格桑澤仁、諾那、劉家駒等康巴“新精英”發起了三次“康人治康”運動。這些運動的起因并非源自地方社會內部的自治訴求，運動的目標是與主政康區的劉文輝爭奪統治權，因此并非真正意義上的自治運動[19]。直到抗戰即將勝利之際，格桑澤仁在出席中國國民黨第六次全國代表大會、第四屆國民參政會所作的提案中，正式向國民政府提出廢除包括康區在內的“東藏”各地省縣制度、實行民族自治的主張。格桑澤仁指出：“西康之康西及康北方面已廢除之土司又復自行陸續恢復。康南則產所謂頭人之制度。綜東藏各區域之舊制度，無論舊日原有之土司、喇嘛或新起頭人，雖有僧俗、大小、強弱之不同，但各直接親近人民、管理人民，而各縣政府之縣長均由各省政府就內地人委派，不諳當地語言習慣，致多捍隔，其行使政權復多依賴駐防軍隊之支持與協助，往往軍隊、縣府與地方僧俗頭人之間利害沖突，互相摩擦，乃至引起糾紛。”在土流并治格局下，“東藏各地之最大問題亦即東藏人民最大之痛苦，乃在新舊制度并存，人民夾在漢官與土頭雙重管制負擔之下，不勝其重壓之苦。復因縣府與土頭互相推諉牽制，亦因任何一方面之權力不夠完整充實，以致各地治安問題叢生”[20]102。造成這種現象的原因在于“政府對籌邊大計缺乏根本策略。而在表面上又必勉強求制度之劃一。規章之繁，政令之瑣，對邊疆人民非隔靴搔癢，即削足適履，以致所收效果與原期目的適成相反”[20]61。在施政方面，“東藏各地省縣政府所辦之教育及文化、經濟事業，亦多不能因地制宜，而按藏族人民之需要與習慣以求適合，僅一味以內地方式辦法強行移植，譬如各學校均強用國文，致使人民非起而反對，即遠而避之，形成官辦民看兩不相干之現象”[20]102。

格桑澤仁自治訴求的依據來源于《三民主義》《國民政府建國大綱》《中國國民黨第一次全國代表大會宣言》等官方文書中關于民族自治的表述。格桑澤仁所主張的“自治”具有很強的族裔意識和去省制化要求。“民族”與“區域”是理解格桑澤仁“自治”的兩大要素。格桑澤仁認為，在藏族聚居地區實行自治，不僅包括未實行省制的西藏，還包括在省制架構下的康區與安多。格桑澤仁藏區自治的主張，與他建議將“藏族”更名為“博族”（即藏族自稱bod的音譯）的觀點具有內在的一致性。在青藏高原廣袤的區域內，藏族雖人口稀疏，交通不便，政治隸屬復雜，但均同用“博文”，同言“博語”，信仰佛教，受同一文化之熏陶。因此，“‘博’之一字，為其本身原有之名稱，具有整個性，而不容分割”[20]59。

格桑澤仁稱，自治比形式上的省制更能實現康區民眾的民族平等和民主政治，其核心要求為爭取民族權利。民族自治權利的享有是民族平等的重要體現，民族平等的反面是民族同化與大漢族主義[20]102-103。而且“今日欲求國防之安定，亦惟有貫徹民族一律自由平等之原則，改變傳統觀念，重新決定政策，予當地人民以充分地方自治及參加省政之權利”[20]90。1945 年7 月15 日，格桑澤仁指出：“邊疆政治，過去僅僅是頭痛醫頭，足痛醫足，連消極的維持現狀，都未辦到。現在可以說是到了最后關頭，非徹底更張，整個解決不可。”從表象上看，“自治”與省縣制度有所差別，“好像是分家，實際上這正是促進國家統一、民族團結之有效方法。現在之情形乃是表面上形成一致，骨子里分崩離析，各不相謀”[20]67。

根據格桑澤仁的設想，喀木（康區，系藏文khams音譯）自治區應設“區自治政務委員會”，委員長由國民政府選派，至少三分之二的委員應由當地人充任；政務委員會之下設民政、財政、建設、教育、保安等處，處長由政務委員會委員兼任；區參議會為本區最高民意立法機關；區保安隊及警察應征用當地人加以訓練；區內應駐扎之國防部隊由中央直接派遣節制，其餉項給養由中央供給，國軍在駐地不得干涉地方行政；喀木區自治政務委員會以下，參酌原來土司、千百戶或寺院之分隸情形，分設各宗，設宗本政府，置宗長一人；自治區之宗長，概由本地人士充任；自治區每一宗均應設參議會；自治區之每一宗應各派國民大會代表一人，凡國民政府中央立法、監察等委員之區域名額分配，自治區所得名額，不得少于一中等省份[20]62-63。1946年，格桑澤仁等聯名上書蔣介石，“請明令凡內蒙、東藏、新疆各地邊族文字與國文法律上同等生效，邊族教育中學以下本族文字為主，國民大會應有邊族語文之翻譯設備，以免多數邊族代表之向隅……請規定并選委康、青兩省政府委員內藏族人士三分之一，并請盡量選任本族人士充任縣長，不以通漢文者為限”[20]109-110。

三、康區建立民族區域自治制度與民主改革

1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全國委員會第一次會議審議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》正式確定民族區域自治制度。民族區域自治的重要特點是民族因素與區域因素相結合，其中“民族”是指“區域”內的所有民族，而“區域”則是落腳點[21]。“建立自治區目的是保障和提高少數民族的權利，幫助其建立政權，實現當家作主，參與政治生活，著眼點在于國家統一、民族團結。”[22]

1950年西康省和平解放后，實行民族區域自治和民主改革成了改造康區社會的兩大任務[23]。康區解放伊始，夏克刀登聯絡格達、邦達多吉等，致函西南軍政委員會主席劉伯承，表示擁護中國共產黨，接受中央人民政府的領導，請求在西康藏區實行自治。西南局民委主任王維舟在西南軍政委員會第一次全體委員會議上稱：“區域自治在各少數民族心目中始終是一個最關心的大問題，因此我們必須在西南很快選擇一個適當地區首先試行起來，由一點做起，取得經驗，然后逐步推廣。”[22]1950 年7 月21日，鄧小平指出：“我們在西南實行民族區域自治，首先開步走的應是康東，因為各種條件比較具備。第一，藏族同胞集中；第二，歷史上有工作基礎；第三，我們進軍到那個地方后，同藏族同胞建立了良好關系；第四，那里還有個進步組織叫東藏民主青年同盟，有一百多人。有這些條件，就能馬上去做工作。這是一個很大的問題，如果解決得好，可以直接影響西藏。”[24]至同年11月24日，西康省藏族自治區正式宣告成立，“該自治區是新中國首個經過系統設計、反復協商、全面構建的地區級自治區，并提供了創建民族自治區的范式與步驟”[22]。西康省藏族自治區的成立意味著康區傳統封建農奴制度和權力體系在一定程度上被新的政權形式取代。民族區域自治制度的推行，促進了漢藏團結，藏族群眾把當地漢族干部和人民解放軍稱為“嘉色巴”（rgya gsar pa，即“新漢人”）。康區社會制度的初步轉型，也為和平解放西藏奠定了基礎[23]。在民族區域自治制度的架構下，康區的經濟狀況和所有制結構開始轉變，基層政權亦逐步建立，但是嚴重阻礙康區社會發展的封建農奴制度仍然存在，因此康區民主改革成了歷史的必然[25]。

康區的民主改革開啟于1955年。“民主改革堅持慎重穩進的方針，以和平協商的方式進行，而且按照中央的統一部署，民族地區的民主改革分兩步走，即先農區后牧區。”[26]民主改革的目的是使廣大農牧民獲得生產、生活資料，獲得人身自由，確立社會主義制度，解放生產力，實現人民當家作主[26]。隨著康區民主改革的啟動和推行，1955年3月，西康省藏族自治區更名為西康省藏族自治州，同年10月西康省撤銷，金沙江以東的康屬地區并入四川省，并改稱為甘孜藏族自治州。至1958年，康區的農業區基本完成了民主改革。隨后甘孜州委根據中央統戰部發出的《關于廢除喇嘛教中的壓迫、剝削制度的指示》，制定反叛亂、反違法、反特權、反剝削的“四反”政策，開展對寺廟的民主改革[26]。“四反”運動觸動的是寺廟掌握的土地、債務、差役、槍支以及與之相關的剝削壓迫制度等[27]。同年，牧區的民主改革也全面鋪開。1960年2月完成了對石渠、色達等牧區的平叛和改革[26]。

民主改革使康區實現了結構性變遷，廣大農牧民翻身做主人，建立人民民主政權，廢除政教合一制度，民族區域自治真正確立。經過民主改革，康區土司制度被廢除，民族壓迫和民族歧視的制度性因素消除，社會主義民族關系建立。康區上層人士孔薩益多在親身經歷這一歷史事件后，總結了民主改革的“三個了不起”：“一是在那么短的時間里就推翻了阻礙社會生產力發展的、落后的封建農奴制度了不起；二是從政治上、經濟上鏟除了造成藏漢民族和民族內部對立的根源，在一個新的基礎上使藏族人民同祖國各族人民緊密團結起來，這是了不起；三是能使我們這些上層人士轉變過來為社會主義建設服務了不起。”[28]

四、結語

近代以來，西南邊疆危機四伏，中央政府開啟了對康區的改革，逐漸將它納入省縣制度的框架。南京國民政府以孫中山主張的民族主義為邊疆政策的基本原則，試圖模仿歐美模式，將中國建成民族國家。在國族主義思想的指導下，國民政府將民族問題定位為地方問題，在康區推行以新縣制為載體的地方自治，并對農奴制度進行改革。然而，隨著土司復辟和頭人勢力的興起，民國時期康區“土地仍為土頭等所把持，土司雖廢而土頭代興，或土司名亡而實存，推原其故，皆因土地制度未加改革，土頭仍占有土地為其根據，以此鉗制土民。如能實行收歸國有，根據民生主義之土地政策，耕者有其田，土地由政府撥給土民，使土民不仰土頭以求生存，即可與其脫離關系。且土司頭人喪失土地，控制人民無根據，欲反對政府亦無能為力。故欲徹底解決土司問題，土地國有、把握土民實為釜底抽薪之辦法”[29]。但囿于社會時勢以及階級局限性，國民政府沒有對農奴制度、土司制度所依存的封建土地所有制進行改革，因此難以在真正意義上達到康區政治制度和社會面貌的根本革新。

作為邊地省份，由于民族、地緣等因素，省制在康區的施行存在著特殊性、復雜性和局限性。格桑澤仁指出省制在康區推行的諸多弊病，并從族裔自治的角度對康區政治制度進行了設計。“為永杜糾紛，有效建設邊疆，并保障少數民族自治權利”，格桑澤仁主張撤銷“漢民邊民同省合管制”，建立“自治區”，且“自治區之全部行政人員一律以本族本地人充任為原則”[20]105-106。然而，對于嚴重影響康區民生改善、民族平等及民主權利的土司、頭人、喇嘛等特權勢力，格桑澤仁卻沒有提出具體的改革建議。盡管民族自治和地方自治的邏輯思路和實踐路徑各不相同，但兩者均把維持國家主權與領土完整作為最高目標。

中華人民共和國成立后，中國共產黨充分借鑒歷史上的治邊政策和民族工作的實踐經驗，回應少數民族上層人士和普通民眾的訴求，以馬克思主義民族理論為指導，準確把握中國是一個統一的多民族國家這一基本國情，堅持民族平等、民族團結原則，尊重民族差異，選擇各方合意的民族區域自治作為康區的制度架構。經過民主改革，康區在政治制度、所有制結構、民族關系等方面實現了全面轉型。總之，康區最終實行民族區域自治制度以及建立以人民民主為建政基礎的社會主義制度，是近代康藏歷史發展和人民選擇的必然結果。