數字標準的地緣政治論析

【摘要】在萬物互聯的數字時代，大國競爭對傳統的經濟和技術領域構成了越來越強烈的沖擊。傳統上由專家和技術人員主導的國際技術標準的制定，被賦予了越來越濃厚的國家色彩。尤其是在代表著未來技術和經濟發展方向的數字技術和數字經濟領域，技術標準包括技術產品運行規則的地緣政治化呈不斷加劇的趨勢。數字技術標準的制定能夠賦予標準制定者經濟競爭力、地緣政治與安全、價值觀念等領域的優勢，而與數字技術相關的新一代移動通信、人工智能、物聯網、無人駕駛等產業的技術標準基本上還處于“待開發”狀態，使得這一領域成為主要數字大國競爭的重要場域。國際技術標準的發展歷史表明，技術設計最好、協作性最強、市場接受度最高的數字技術標準才是最成功的標準，須從地緣政治回歸數字技術本身與全球數字治理。

【關鍵詞】數字標準? 大國競爭? 地緣政治? 數字主權? 全球治理

【中圖分類號】D815? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.04.004

在當今國際政治的舞臺上，技術標準、尤其是數字技術的標準與規則已經成為數字時代大國競爭的主要領域，數字標準地緣政治化的趨勢越來越明顯。近年來，美國和歐盟的主流智庫和行業機構，相繼出臺了圍繞數字技術標準與地緣政治的分析報告，矛頭集中對準中國。以美國為首的西方國家在數字技術標準制定領域也將中國視為主要競爭對手，并陸續推出了有針對性的數字標準競爭戰略與政策。本文將圍繞技術標準與規則的重要性、數字時代的大國競爭與數字標準的地緣政治化、全球數字治理的發展趨勢等問題展開初步探討。

數字標準與數字標準權力

技術標準是人類社會發展到一定階段的產物，也是促進社會進步和國家發展的重要因素。無論是中國古代秦滅六國后推行的“書同文、車同軌、度同制、行同倫”政策，還是古埃及統一磚的尺寸、古羅馬帝國統一貨幣，體現的都是早期歷史上標準與規則對于國家治理的重要性。隨著現代世界市場的形成，標準設定可以被視為建立國際治理的邊界，因為它正式確立了市場經濟競爭中的規則和邊界。

標準是一種固有的技術活動，是無處不在的技術產品規范：國際技術標準的功能是確保互操作性、安全性及對現有的、更廣泛的規則和措施的一般遵守程度。換句話說，通過標準，政策制定者確保消費者能夠確信他們的產品是安全、可靠和優質的。同樣，數字標準則是指導數字技術發展以確保數字產品之間互操作性的既定規范——如果沒有數字標準，國際數字貿易、商業和通信都無法順利地運行。數字標準涵蓋了廣泛的技術和相關的基礎設施、設備、應用程序和服務。例如，由英特爾、IBM、微軟等美國計算機公司開發的通用串行總線（USB）已經成為計算機外設與主系統接口的全球標準；而互聯網技術標準構成了使互聯網正常工作的基礎設施；傳輸控制協議／因特網協議（TCP/IP）是兩種能夠通過互聯網交換數據的協議；移動標準，如5G，指導了移動通信網絡的發展及其與移動運營商的集成。這些標準與它們所支持的軟件和硬件一樣重要。除了提供產品框架外，數字標準還有助于確保技術的透明和安全應用，并實現制造商之間的協調互操作性。

正式或法律上的標準是由制度化的技術標準機構制定和管理的。這些組織可以是具有全球成員資格的非政府組織，如電氣與電子工程師協會（Institute of Electrical and Electronics Engineers，簡稱IEEE），也可以是國家會員制組織，如國際電信聯盟（International Telecommunication Union，簡稱ITU）和國際標準化組織（International Organization for Standardization，簡稱ISO），上述三大機構也是制定數字技術標準的主要國際標準組織。為制定標準，國際標準組織設立了特定的技術委員會，為特定技術或相關領域的規則起草協議。技術委員會可以由行業直接組織，也可以由政府通過國家標準機構組織。如在國際電信聯盟內部，電信標準化部門（ITU-T）專注于制定信息和通信技術（ICT）的國際技術標準（稱為ITU-T建議書）；電氣與電子工程師協會的標準協會（IEEE-SA）專注于制定與計算機技術、消費電子產品、網絡安全、綠色和清潔技術以及有線和無線通信等相關的標準；第三代合作伙伴計劃（3rd Generation Partnership Project，簡稱3GPP）重點關注蜂窩（移動）電信技術的標準，包括無線電接入、移動互聯網接入和服務能力等。在技術委員會內，專家工作組主要負責提出、測試、辯論和通過議定書，以納入最終標準。納入技術或協議的批準是通過共識和多數投票來完成的。

對國際標準組織所制定的標準，具有約束力的執行是通過世界貿易組織來完成的。20世紀70年代和80年代，為了應對使用技術標準作為貿易壁壘的行為，關貿總協定“烏拉圭回合”談判將有關技術標準的語言納入技術性貿易壁壘協定（Technical Barriers to Trade，簡稱TBT協定）。TBT協定要求世貿組織成員使用國際公認的標準，除非存在重大的安全問題或國家面臨重大挑戰。使用獨特的強制性標準作為貿易壁壘的行為，根據TBT規則應被禁止。

除了技術細節之外，技術標準的設定還可以作為一種地緣政治工具和一種施加影響的手段，使用標準設定來建立地緣政治杠桿被定義為“標準權力”。以數字技術為核心的第四次科技革命引發的國際大變局，更是為將標準用于更大的地緣政治目的提供了機會窗口。在新一代移動通信技術、人工智能、云計算、物聯網等新興技術領域，尚未確立的技術標準已經成為包括中國、美國和歐盟國家等主要數字大國的國家戰略重點，各國都在努力使數字時代的國際技術標準盡可能與本國的國家發展戰略保持一致。數字“標準權力”之所以能夠成為大國競爭的重要內容，主要在于它所帶來的國家利益，具體體現在以下幾個方面。

首先，技術標準賦予標準制定方經濟競爭力。從經濟的角度來看，標準支持創新，并幫助企業和國家發展和維持競爭力。標準的確立往往對哪些技術將主導未來的市場具有重大影響，并為那些掌握標準化技術的企業提供實質性的優勢。當技術標準在世界范圍內而非僅僅是被某個國家或某個區域制定和采用時，標準的價值將實現最大化。國際技術標準為企業打開進入世界市場的大門，并通過避免貿易伙伴之間的技術差異來促進國際貿易。所以，企業參與國際技術標準的目標非常直接而清晰，那就是影響市場的發展，故而業界有這樣的說法：誰掌握了標準，誰就擁有了市場。微軟成功地將其Open XML格式確立為ISO標準，極大地提高了其贏得數十億美元政府合同的機率。

技術標準的很大一部分是由專利技術（即標準必要專利，SEPs）組成的，這意味著相當大部分的技術標準并不是免費的。國際技術標準制定組織通常要求參與標準化工作的公司在公平、合理和非歧視性條款下廣泛提供其SEPs，確保專利所有者不能阻止任何人使用該標準，但標準必要專利用戶必須支付專利費才能實施該標準。專利費制度可以為專利所有者帶來可觀的收入。例如，瑞典科技巨頭愛立信在2017年通過專利技術許可盈利達52億美元，占該公司收入的20%以上。[1]由于標準是持久的，專利權可以持續幾十年，標準必要專利所有者也因此獲得了幾十年的標準所有權帶來的經濟利益。

其次，技術標準賦予標準制定方國際法優勢。盡管國際技術標準是自愿制定的技術規范，但技術標準一旦通過國際標準機構的認定，這些標準便成為國際貿易法的組成部分。如果一個國家的國內標準偏離了國際標準，世界貿易組織（WTO）的司法機構就可以依據《技術性貿易壁壘協定》（TBT協定），判定該國不遵守國際貿易法。除非該國能夠對上述偏離作出合理的解釋，如出于維護國家安全與穩定、維護公眾利益的目的等，偏離標準才會被視為合法。考慮到大約80%的貿易受到技術標準和相關技術法規的影響，掌握標準制定權的一方在國際法上獲得的優勢更是不容小覷。

再次，技術標準賦予標準制定方地緣政治與安全領域的優勢。近年來，世界主要大國在技術領域競爭日益加劇，技術標準對于地緣政治和安全領域的影響呈不斷上升的趨勢。越來越多的國家認識到，如果一個國家行為體通過參與國際技術標準的制定，影響具有戰略意義產業的技術標準和規則，那么這個國家很可能在國際舞臺上獲得重大優勢。“標準權力”競爭給國際格局帶來的高風險，使得該領域難以免受地緣政治戰略和地緣經濟的影響。自20世紀初到第一次世界大戰期間，電報標準的控制被證明是影響英國和德國之間地緣政治競爭的一個重要因素。冷戰期間鐵路軌距標準的定義則體現了北約歐洲成員國與以蘇聯為首的東方陣營之間的地緣政治對立。

技術標準還被視為與國家安全密切攸關。從宏觀視角看，各國已經普遍接受“經濟安全就是國家安全”的理念，“標準權力”賦予國家的經濟優勢，無疑將增強維護國家安全的“硬實力”；從中觀視角看，“標準權力”賦予標準制定方具有戰略意義的市場準入能力，即利用商品需求方對特定供應商的依賴性關系（也被稱作“武器化相互依賴”），形成對他國的強制權力；從微觀視角也就是純技術角度看，開發技術的一方對該技術的工作原理有更深入的了解，包括對技術漏洞的理解。一旦某項技術成為國際標準，該技術將在全球傳播，這就給了技術標準制定方利用技術漏洞獲取各種利益的機會。在數字時代，這樣的技術標準化無疑會影響關鍵數字技術（如網絡）安全。

最后，技術標準蘊含標準制定方的價值倫理與意識形態。任何技術都不是存在于真空之中的，在這個意識形態和價值觀念多樣化的世界，技術標準同樣被賦予了倫理價值和意識形態色彩。無線局域網領域的Wi-Fi和WLAN之爭，體現的就是不同的價值倫理和標準。Wi-Fi更加強調個人隱私，WLAN則強調信息傳輸的速度和安全性。在數字技術日益滲透到公共和私人生活的所有領域之際，倫理、政治和安全問題正在技術標準化方面發揮越來越重要的作用。在人工智能領域，算法偏差、算法決策的透明度和數據隱私構成技術標準化中倫理基礎的三個領域。

除了經濟、國際法、地緣政治與安全、價值倫理與意識形態方面的影響外，塑造國際技術標準的能力還提供了一種權力來源：如果一個國家能夠塑造國際技術標準，它很可能樹立起世界技術領袖的形象，在國際事務中贏得信譽和重要影響力。這是技術至上的標志，是一種超越經濟和軍事實力的社會進步的標志。鑒于此，我們就能夠理解，為什么技術標準已經成為數字時代大國競爭中最關鍵的領域之一。

數字時代中國在國際技術標準領域的影響力持續上升

在過去四十年的大部分時間里，國際標準化工作一直被少數工業化國家主導，特別是美國和歐洲國家，以及亞洲的日本、韓國等。近年來，中國為提高自己在國際標準制定方面的影響力作出了相當大的努力。作為一個相對較晚進入國際標準化領域的國家，中國將精力集中在尚未標準化的與數字技術相關的戰略性行業和新興技術上，如無人機、鋰電池、新一代移動通信技術、數據安全和人工智能、物聯網、無人駕駛等。在歐美國家看來，至少在以下幾個領域，中國影響力的上升正在顛覆傳統的國際技術標準格局。

第一，在全球數字治理領域，中國人在國際技術標準化組織中擔任的領導職位越來越多。無論是在國際標準化組織的領導層，還是在國際標準化組織的技術委員會、小組委員會和工作組中，越來越多的有影響力的秘書處職位由來自中國的官員和技術專家擔任。在國際標準化組織中，中國分別于2008年和2013年成為該機構的主要理事機構——國際標準化組織委員會和技術管理委員會的常任理事國。從2015年到2018年，中國公民張曉剛擔任了國際標準化組織輪值主席。舒印彪則擔任了另一個重要國際標準制定機構——國際電工委員會的主席。中國官員趙厚麟從2015年到2022年底，連續擔任了兩屆國際電信聯盟的秘書長。

在標準制定過程中，技術委員會、分技術委員會和工作組秘書處的影響更大。中國在這些技術委員會中的影響力同樣也在上升。從2011年到2018年，中國人在國際標準化組織技術委員會和分技術委員會秘書處中的職位占比從5%增長到8.21%。在國際標準化組織工作組秘書處的職位中，中國人的占比從2%增至6.58%。根據美中貿易全國委員會的統計，2011年至2020年期間，中國人在國際標準化組織技術委員會和分技術委員會秘書處的職位中占比增加了73%；2012年至2020年期間，中國人在國際電工委員會中同類職位的占比增加了67%，增長速度幾乎超過了任何一個國家。[2]

在國際電信聯盟研究組中，中國的管理職位占14.1%，高于歐盟（13.4%）、韓國（8.5%）、日本（7%）、美國（6.3%）和俄羅斯（3.5%）。在國際電信聯盟焦點組管理職位中，中國人任職占比為23.4%，具有更強的領先地位，其次是歐盟（12.8%）、美國、日本、韓國（均為8.5%）以及俄羅斯（4.3%）。中國在3GPP中也獲得了實質性的影響力，3GPP是一個對無線技術標準化至關重要的標準化機構。2017年，中國人擔任了3GPP約60個領導職位中的10個，高于2013年的8個。如果對領先的國際公司所擁有的領導職位進行比較，愛立信（瑞典）以6個領先，緊隨其后的是華為（中國）和三星（韓國），均為5個，高通（美國）為4個，中國移動（中國）為3個。[3]

在理論上，秘書處應該以純粹的國際身份采取行動，而非僅僅從某個國家的視角考慮問題。但對多邊機構的研究表明，在實際操作上，一個國家在領導結構和組織工作人員中的代表權，有利于這個國家在這些機構中維護本國企業的利益。盡管一個健全的、基于規則的系統可以防止對領導角色的濫用，但具有領導能力的人能夠影響議程和對話。

在歐美國家看來，正是由于中國人在國際技術標準組織領導職位中所占的比例不斷上升，中國才能夠采取一些有助于實現中國國家利益的措施，如在國際標準組織任用更多的中國企業和機構的技術專家，甚至直接服務于中國的對外經濟和技術戰略。美國戰略界就曾經指責擔任國際電信聯盟秘書長的趙厚麟為中國的數字企業華為推銷，且毫不顧忌地支持中國政府提出的“一帶一路”倡議。[4]

第二，中國越來越積極地參與甚至主導國際數字技術標準的制定。衡量國家影響標準化程度的一個重要指標就是參與標準制定委員會的情況，它反映了哪些參與者可以向標準化過程提交建議和方案。自2007年以來，中國在這方面的影響力大幅提升，已超過美國、法國和日本，僅略低于英國和德國。另一個衡量標準是參與者的數量。在3GPP計劃中，中國的參與者份額最高，達23.7%，同期歐盟和美國企業的代表份額略降，各占22.5%。[5]關于中國參與國際電信聯盟、互聯網工程任務組和電氣與電子工程師學會等其他國際標準制定機構的報告顯示，中國參與國際標準化的程度也呈現出類似的增長趨勢。

中國在國際數字標準制定中追求主導地位的一個例子是正在開發5G技術的標準。自2015年以來，5G標準化一直是3GPP的工作重點，3GPP是一個多利益相關者機構，包括來自中國、歐洲、印度、日本、韓國和美國的電信標準機構，并擁有來自全球各地的市場合作伙伴。通過3GPP制定的技術規范是國際電信聯盟所考慮的標準建議的基礎。中國一直是3GPP的積極和有影響力的參與者。根據數據公司IPlytics的數據，僅華為在3GPP技術貢獻占比就達到近23%。這是美國領先的高通公司份額的三倍多，高通公司的3GPP技術貢獻占比不到7%。加入3GPP并擁有投票權的中國公司也比美國公司多出兩倍（110∶53）。[6]

第三，中國聲明的標準必要專利，尤其是移動通信領域標準必要專利的快速增加，有顛覆這一領域現有國際格局的趨勢。標準必要專利之所以引起廣泛關注，是因為包括5G在內的許多關鍵技術的標準在很大程度上由專利技術組成。尤其是在嚴重依賴標準化的電信行業，大量創新（包括Wi-Fi網絡和5G）受到標準必要專利的保護；標準必要專利還具有相關的宏觀經濟效應，可以作為在一個國家內維持價值創造的工具，這就是它們對政策制定者的重要性。根據歐盟委員會的說法，這些專利是促進創新的關鍵工具，可確保其持有者獲得適當的研發投資回報。

早在2016年，歐盟委員會就預測，來自中國公司申報的標準必要專利份額將越來越大，而且重點在數字技術領域，如電信行業。在4G/LTE技術方面，中國在2018年只擁有約7%的標準必要專利；但現在中國擁有約三分之一的5G技術相關標準必要專利。截至2021年2月，華為申報的5G專利最多，其次是美國的高通公司和另一家中國公司中興通訊。[7]

中國在3GPP的主導地位也讓華為在全球5G網絡領域的影響力不斷擴大。如上所述，標準對企業的經濟競爭力具有重要影響。華為在全球范圍內成功地推出了技術標準，為華為帶來了先發優勢，并使華為能夠鞏固其在5G部署方面的影響力。華為所持有的標準必要專利最終將為其帶來巨大的經濟效益。

第四，通過雙邊和多邊合作機制，擴大中國數字標準的國際影響力。推進與發達國家和發展中國家的雙邊和多邊標準合作，是實現中國標準化戰略的重要手段。中國與發達國家的標準合作側重于數字技術領域，如與法國合作的智慧城市和可持續城市發展標準，以及與德國合作的工業4.0（即高技術制造）標準。與發展中國家和新興經濟體的標準合作涵蓋了更廣泛的領域，往往通過貿易協定的方式，也被視為中國將國內標準國際化的機會。截至2019年底，中國已經與54個國家和地區的標準化機構及國際組織簽訂了97項雙邊和多邊合作協議。中國還參與了世界上主要的區域標準機構的工作，如泛美標準委員會（Pan American Standards Commission，簡稱COPANT）、歐洲標準化委員會（European Committee for Standardization，簡稱CEN）、歐洲電工標準化委員會（European Electrotechnical Committee for Standardization，簡稱CENELEC）、太平洋地區標準化大會（Pacific Area Standards Congress，簡稱PASC）和非洲標準化組織（African Regional Organisation for Standardisation，簡稱ARSO）等。

中國擴大數字標準國際影響力的努力還得到了中國政府涉外經濟活動的支持。“一帶一路”倡議本身就包括一個明確的標準化內容。2015年，中國國家發展和改革委員會首次發布了《標準聯通“一帶一路”行動計劃（2015-2017）》。2017年底，國家發改委又發布了《標準聯通共建“一帶一路”行動計劃（2018-2020年）》，該計劃強調大力推動中國標準國際化，強化標準與政策、規則的有機銜接，以標準“軟聯通”打造合作“硬機制”。2019年9月，中國正式宣布與“一帶一路”沿線的52個國家和地區簽署90項技術標準化合作協議。作為數字絲綢之路的一部分，中國還與“一帶一路”國家簽署了16份關于制定數字化標準的諒解備忘錄。

然而，在歐美國家看來，中國在影響國際技術標準化組織方面的成功與中國采用國際標準的意愿并不匹配。20世紀90年代末，中國多達70%的新標準都來自國際標準化組織。2005年，國際標準所占的比例為54%。到2017年，這一比例進一步下降至不超過21%。[8]因而，歐美國家認為，中國標準化參與的核心動機不是采用國際標準，而是積極爭取標準權力，中國尋求在全球技術方面占據領導地位并實現從標準接受者向標準制定者的轉變，既是商業驅動和意識形態驅動的，同時也反映了中國作為一個大國的新地位。總之，中國的技術規范和標準政策被歐美國家視為中國地緣政治戰略的重要組成部分，他們認為，中國在以下幾個領域對現有的國際技術標準秩序與格局構成巨大的沖擊。

第一，中國對既有的國際標準秩序構成了挑戰。中國越來越多地參與國際標準的制定，不可避免地意味著更多的競爭。因此，對現有的“標準主導者”（無論是國家還是機構）形成挑戰，他們擔心與強大的“新玩家”競爭可能會造成自身的失利。所以他們需要調整自己的參與程度，增加他們的資源。中國龐大的經濟和市場規模、在世界經濟中日益上升的重要性打破了傳統國際技術標準生態系統的平衡。

第二，中國對國際社會既有的國際技術標準制定模式構成了挑戰。從歷史上看，美國制定標準的方法一直是分散的，其特點是偏好行業主導和多方利益相關者的參與；歐盟則是在私營公司、非營利組織和歐盟委員會組成的標準共同體之間保持著公私伙伴關系，這種伙伴關系被定義為一種自下而上、由行業主導的標準制定方法，并由歐盟委員會強制加強監管框架。在歐美國家看來，中國正在推進建設的是“市場驅動、政府主導”的標準化體系，屬于國家產業政策的一部分。尤其是2021年10月中共中央、國務院印發的《國家標準化發展綱要》，設定了一系列與研究和開發標準相關的目標，囊括了人工智能、量子信息、區塊鏈、無人駕駛、數字金融、電子商務、共享經濟等數字技術與產業，被歐美國家視為中國提升國際綜合競爭力、實現民族復興戰略的重要組成部分。

第三，中國的數字技術標準、規則對西方的價值觀和原則構成了巨大挑戰。從互聯網到人工智能，數字技術對社會的影響比以前的技術要大得多。因此，對數字技術標準的制定不僅會產生經濟影響，還會帶來價值觀念變化。2019年，華為聯合中國電信、中國聯通和中國工信部向國際電信聯盟提出一項核心網絡技術新標準（New Internet Protocol，簡稱New IP），取代美國主導建立起來的現有的互聯網協議，以更尖端的技術實現互聯網的迭代。但這個方案被歐美國家攻擊為“反烏托邦”和“專制”。[9]而中國政府基于數字技術，特別是人工智能和大數據技術，構建“平安社會”“智慧城市”“智慧警務”等社會治理模式，被以美國為首的西方國家認為是在國內建立起嚴密的監控體系；此外，西方國家還攻擊中國通過數字絲綢之路，認為中國將數字技術和數字治理標準與模式推廣到世界其他地區，是在輸出“數字威權主義”。[10]在歐美國家看來，如果中國的數字技術標準戰略取得成功，將導致不自由的國際經濟政治秩序。

第四，中國通過參與國際數字技術標準的制定，在一些重要領域獲得市場主導地位。特別是華為在5G標準制定領域的優勢，奠定了華為在新一代移動通信領域的市場優勢地位。

正是基于上述因素，以美國為首的西方國家愈來愈將數字標準的制定地緣政治化，并將中國視為這一領域最主要的競爭對手，近年來陸續出臺對華競爭的戰略與政策。

以美國為首的西方國家數字標準戰略與政策的地緣政治化

在數字經濟領域，走在世界最前面的主要是中美兩國。根據聯合國貿易與發展會議（UNCTAD）發布的《2019年數字經濟報告》，數字經濟中的財富創造高度集中在美國和中國，世界其他地區，尤其是非洲和拉丁美洲國家，遠遠落后。美國和中國占區塊鏈技術相關專利的75%，占全球物聯網（IoT）支出的50%；亞馬遜、微軟、阿里巴巴、谷歌和華為則占據了全球80%以上的云計算市場。全球七大超級數字平臺——微軟、蘋果、亞馬遜、谷歌、Facebook、騰訊和阿里巴巴——占全球前70家最大數字平臺總市值的三分之二。[11]作為目前唯一有能力在數字技術和數字經濟領域同美國競爭的對手，中國自然被美國視為在數字經濟、數字技術領域的最主要競爭者。鑒于數字技術、數字技術標準、數字經濟運行規則在經濟增長和國家安全領域的重要性，近年來，美國明顯加大了在上述領域對華的競爭力度。

特朗普政府時期，美國開始意識到在中美大國競爭中，技術標準是一個很重要的領域。在美國白宮2020年10月頒布的《美國對中華人民共和國的戰略方針》這一文件中，“標準”一詞出現了10次，其中8次用于表示“技術標準”或“行業標準”。在白宮發布的頂級戰略文件中，“標準”一詞反復出現，可以說史無前例。這一文件清楚地表明了美國對中國標準化的看法，聲稱中國的“一帶一路”倡議和其他舉措“旨在重塑國際規范、標準和網絡，以促進中國的全球利益和愿景，同時服務于中國的國內經濟需求”。這一文件確立了反對中國國際標準化的具體政策方向——“為安全、彈性和可信的通信平臺推廣一套通用標準”，宣稱美國將繼續“引領新興產業的創新和標準制定”，并聲稱“要與盟國和伙伴合作，確保歧視性行業標準不會成為全球標準”。[12]毫無疑問，在特朗普政府眼中，“歧視性標準”就是指中國制定的標準。這也是美國的戰略性文件第一次將“技術標準”問題地緣政治化，即將其視為對華戰略競爭的重要組成部分。

美國對中國在國際技術標準領域崛起的警惕在拜登政府的領導下進一步加強。拜登入主白宮后不久，便于2021年2月頒布了《美國供應鏈行政命令》，對具有戰略意義的產品供應鏈進行為期100天的審查。隨后的報告《建立彈性供應鏈，振興美國制造業和促進基礎廣泛的增長》強調：“標準和數據是一種強大的工具，它不僅可以讓公司在價格上區分其產品和服務，還能夠創造出一種向頂端競爭的市場拉動。”該報告旨在“確定政府在哪些關鍵領域可以對制定標準和激勵商業實踐發揮更積極的作用，通過建立強有力的國內標準或倡導建立全球標準，美國可以支持私營部門創造和采用彈性實踐的能力”。[13]

美國立法機構同樣關注到中國在國際技術標準領域影響力的上升可能會影響美國國家利益，其在2020年通過的《2021國防授權法》中，要求美國行政部門重視中國國際技術標準政策及其對國際標準制定的影響。該法案要求美國國家標準與技術研究院（NIST）就中國對從事發展和制定新興技術國際標準的國際機構的影響進行研究并提出建議，包括：評估中國在國際標準制定組織中的作用、在標準技術委員會中的領導角色、以及參與標準制定的質量或價值；審查新興技術的國際標準選擇是否旨在促進中國在“中國制造2025”計劃中所表達的利益；考察中國參與國際標準制定組織的實踐，預測中國可能從事國際標準化活動的關鍵技術如人工智能和量子信息科學，以及可能產生的后果；分析美國如何采取措施減輕中國在國際標準制定中的影響，并支持美國公共和私營部門參與國際標準制定組織。[14]

2022年8月初，美國參眾兩院先后通過的《芯片和科學法案》，在美國參與國際技術標準制定方面也提出了具體行動方案，包括：了解聯邦政府在國際技術標準方面的作用和需求；針對美國感興趣的技術組織制定國際技術標準；增強美國在國際標準組織中的代表性和影響力；支持具有相關領域專業知識的人（特別是來自位于美國的小企業）參選技術標準組織的領導職位、參與技術標準工作組和會議；支持由聯邦政府資助的研究中心、研究和發展中心、大學附屬研究中心、高等教育機構、行業協會、非營利組織等美國機構參與制定的國際技術標準；鼓勵國際標準組織采用在美國制定的技術標準；支持美國參與國際標準化項目、提升經濟競爭力、制定和使用國際技術標準等維護國家安全所必需的其他活動。[15]

自特朗普政府時期開始，美國逐漸確立了在國際技術標準特別是數字技術標準領域的競爭戰略和政策，概括而言主要包括以下方面。

首先，力爭在國際技術標準制定領域獲得領導權。中國在國際技術標準組織領導層中影響力的上升引起美國的警覺，爭奪國際技術標準組織的領導權成為美國標準戰略的重要組成部分。2019年2月11日，美國白宮發布《保持美國在人工智能領域領導地位》的行政命令，強調“美國在人工智能領域的持續領導對于維護美國的經濟和國家安全，以及以符合美國的價值觀、政策和優先事項的方式塑造人工智能的全球發展至關重要”。政令要求美國商務部長“通過國家標準與技術研究院主任發布聯邦參與制定技術標準和相關工具的計劃”。該計劃的核心內容有兩點：第一，確定美國聯邦機構應尋求加入的標準制定實體，以建立或支持美國的技術領導角色；第二，美國在人工智能技術相關標準化方面尋求領導地位面臨的機遇和挑戰。[16]

近年來，美國也一直在尋求爭取重要國際標準組織領導權。在2021年國際電信聯盟秘書長的選舉過程中，前美國商務部國家電信和信息管理局（NTIA）的專家多琳·博格丹-馬丁女士擊敗了俄羅斯人拉希德·伊斯梅洛夫，當選為新任國際電信聯盟秘書長。在選舉過程中，馬丁得到了來自美國政府的“強烈支持”。美國總統拜登親自為馬丁背書，稱她“具有改變數字格局所必需的正直、經驗和遠見”。[17]在美國國務院的網站上，美國國務卿、商務部長、國際開發署署長、聯邦通訊委員會主席共同為馬丁站臺。競選成功后，美國國務卿布林肯在祝賀馬丁當選的賀信中稱，馬丁的當選“對于促進世界電信網絡的連通性和互操作性至關重要”。[18]為表示對馬丁工作的支持，美國政府宣布計劃將其對國際電信聯盟分攤會費比例從30個會費單位增加到35個會費單位，相當于每年增加近160萬瑞士法郎支持這一重要國際技術標準組織的工作。

其次，以美國價值觀為核心，打造全球數字技術生態環境。在美國看來，中國是利用數字技術標準來改變全球數字生態環境。作為對沖手段，美國必須打造反映其核心價值觀念的全球數字生態環境，以限制中國的數字技術標準。2021年7月13日，在美國人工智能國家安全委員會（National Security Commission on Artificial Intelligence，簡稱NSCAI）主持的全球新興技術峰會（Global Emerging Technology Summit）上，美國國務卿布林肯呼吁道：“我們的任務是提出并實現一個令人信服的愿景，即如何以服務于我們的人民、保護我們的利益和維護我們的民主價值觀的方式使用技術。僅僅強調技術威權主義的可怕……是不夠的，我們還必須為我們自己的方法提供積極的方案。”[19]具體分析，以美國價值觀為基礎的數字技術生態系統具有如下特征。

一是自由、開放、可互操作性。美國政府認為，越來越多的國家在接受中國所倡導的“網絡主權”的觀念，并在中國的幫助下建立了各自的網絡審查機構和嚴密的“防火墻”，讓被稱作“烏托邦”的互聯網世界正在變得越來越封閉和支離破碎，數據的自由流動也變得越來越困難。布林肯在上述演說中同樣強調，在美國參與的所有數字技術領域，從數字技術標準到數字基礎設備，從數字貿易協議到全球數字治理，美國都堅定地捍衛自由、開放、可互操作的原則，促進寬松的監管方式，避免政府機構過度監管以至于妨礙數字技術創新與應用。

二是可信連接。“信任”指的是公眾對數字連接的信心，它既包括對連接性和技術表現的信心，同時也包括對其運營所依賴的政治和法律體系的信心。如特朗普在《保持美國在人工智能領域的領導地位》的行政命令中所言，必須“確保技術標準最大限度地降低脆弱性以抵抗惡意行為者攻擊；反映聯邦在創新、公眾信任和公眾對使用人工智能技術的系統的信心方面的優先事項；并制定國際標準以促進和保護這些優先事項”。[20]可信連接有兩個基本屬性：技術保障和政治、法律保證。

三是開放數據與數據安全、個人隱私并重。前文已述及，美國政府格外重視數字時代數據的開放性，反對政府機構的嚴格管控。但在強調開放與互操作性的同時，對數據安全與個人隱私同樣給予關注。特朗普在上述行政命令中要求聯邦機構探索根據適用的法律和政策、隱私和個人數據保護以及公民自由保護，對敏感或受限數據和模型的訪問進行適當控制。為保護數據安全與個人隱私，拜登政府還頒布了《保護美國的敏感數據免受外國對手攻擊》的行政命令，建立了新的數據安全審查程序，并為軟件應用程序增加了額外標準。這一行政命令還要求美國商務部酌情采取行動，“提供識別可能構成不可接受的風險的軟件應用程序標準”，防止傷害、轉移或訪問敏感的個人數據，包括個人身份信息和遺傳信息，以及大型數據庫，等等。[21]

再次，積極打造科技聯盟，在美國主導的科技聯盟中，與盟友和合作伙伴合作主導數字技術、數字產業的標準以及數字經濟的運行規則。美國與盟友以及合作伙伴在這一領域的合作可以分為以下三個維度。

第一個維度，共同確立數字技術標準以及規則的價值體系。2021年6月15日，美國-歐盟峰會發表的聯合聲明中強調：“計劃在我們共同的民主價值觀（包括尊重人權）的基礎上合作開發和部署新技術，并鼓勵兼容的標準和法規。”[22]例如，在數字經濟治理方面，美歐雙方在起草保護跨境數據流動的規則時都關注個人權利。在美國主導的美、日、印、澳四國安全框架（QUAD）中，美國同樣將新興技術標準問題植入這一地緣政治框架中，在領導人峰會發表的關于新興技術領域合作的聯合聲明中強調，四方將在新興技術、網絡空間和網絡安全方面開展合作，引領該地區及其他地區走向負責任、開放和高標準的創新。四國聯合聲明著重強調三個關鍵原則：支持普世價值；建立信任、誠信和復原力；促進良性競爭和國際合作，推進科技前沿研究。在詳細闡述這些原則時，該聲明還指出了技術發展的重要性，及保持普世價值觀的神圣性，包括“尊重言論自由和隱私”，促進技術開發和使用符合共同價值觀，也包括“自治、代理和個人尊嚴”，且技術發展應該由“一個既不涉及也不會導致歧視行為的公平和包容的過程”驅動。四國聯合聲明還指出，“技術不應被濫用或運用于威權監視和壓迫等惡意活動、恐怖主義目的或傳播虛假信息”。[23]盡管沒有點名，但針對中國的指向性非常明顯。

第二個維度，在以數字技術為中心的新興技術標準領域，美國開始與盟友及合作伙伴建立有效的合作機制。2021年9月，美、日、印、澳四國領導人峰會決定建立技術標準聯絡小組，重點關注新一代移動通信和人工智能技術，包括制定標準和基礎性預標準化研究。而稍晚正式啟動的“美國-歐盟貿易與技術委員會”（Trade and Technlogy Council，簡稱TTC）成立了10個工作小組，協調解決關鍵技術問題，其中第一工作組就負責制定關鍵和新興技術標準（包括人工智能和其他新興技術）的協調與合作方法：“美國和歐盟旨在尋找主動行動的合作機會，并捍衛在關鍵和新興技術的國際標準活動中的共同利益。因此，我們計劃建立正式和非正式的合作機制，以共享相關特定技術領域提案的信息，并尋求機會協調國際標準活動。”[24]

第三個維度，為盟友和伙伴制定了完全針對中國的行動計劃——“清潔網絡計劃”（Clean Network），該計劃號稱“以國際公認的數字信任標準為基礎”，“解決專制惡意行為者對自由世界的數據隱私、安全、人權和原則性協作構成的長期威脅”。“清潔網絡”包括：“清潔載體”——確保中國運營商未連接到美國電信網絡；“清潔商店”——從美國移動應用商店中刪除不受信任的應用程序；“清潔應用程序”——防止不受信任的中國智能手機制造商在其應用程序商店中預安裝（或以其他方式提供下載）不受信任的應用程序；“清潔的云”——防止美國公民最敏感的個人信息和最有價值的知識產權在如阿里巴巴、百度等基于云的中國平臺上存儲和處理；“清潔電纜”——與外國伙伴合作時應確保連接美國與全球互聯網的海底電纜不被破壞，而供中國大規模收集情報；“清潔路徑”——不使用來自不受信任的IT供應商（如華為、中興通訊）的任何傳輸、控制、計算或存儲設備。在美國的積極游說和巨大壓力之下，到2020年底，代表全球GDP的60%的60個國家、200家電信公司和數字企業如富士通、甲骨文、思科、西門子、惠普等已經加入“清潔網絡”計劃。[25]拜登政府上臺后，還在繼續對包括以色列在內的一些國家施加壓力，要求它們參與“清潔網絡”行動。

最后，美國政府機構也在采取措施，為美國企業和行業協會參與國際標準組織活動提供政策支持，促進美國企業參與國際標準活動。2019年5月，特朗普政府將華為及其68家關聯公司列入“實體清單”，導致美國企業參與華為也同時參加的標準制定相關活動受到限制。為解決美國數字技術企業的擔憂，特朗普政府于2020年6月發布了一項豁免規則：“未經許可向實體清單上的華為及其關聯公司發布某些技術，如果此類發布是為了促進‘標準組織’中‘標準’的修訂或開發而發布的，則可豁免。”[26]然而，隨著近年來美國“實體清單”中的中國數字技術企業越來越多，美國企業提出，將豁免范圍僅限于華為及其關聯公司，并不能充分滿足美國企業尋求參與全球標準制定機構的需求。拜登政府上臺后，美國商務部工業與安全局重新審核了特朗普政府的相關政策，認為“任何阻礙美國在標準制定領域影響力的行為都是對美國國家安全的威脅，因為這將限制美國在標準制定方面的領導地位，而且其他國家已經競相利用自己的領導地位和標準來填補這一空白”。為解決這一問題，美國商務部工業與安全局和國家標準技術研究院又于2022年9月9日共同發布了一項臨時最終規則。新規則有三大變化：擴大了“實體清單”許可要求的例外范圍，新增了“技術”和“軟件”清單；允許美國企業在“標準相關活動”的背景下，發布某些類型的加密技術和軟件；新規則刪除了先前被認為令人困惑的“標準”和“標準組織”的定義，用“標準相關活動”的定義取而代之，以包括任何標準的開發、采用或應用，目的是推動標準“發布”。[27]這一改變為美國數字企業參與國際數字標準制定活動打開了方便之門，避免美國自己的實體清單制度將美國企業擋在國際技術標準制定的大門之外，將國際技術標準的制定拱手讓人。

總體來看，美國將中國視為包括半導體、移動通信、人工智能、物聯網、量子信息技術、無人駕駛車輛等數字技術和產業的最主要競爭者，不僅已經出臺了一系列打壓中國數字技術發展的政策，未來還將在國際數字技術標準的制定方面進一步加大對華競爭的力度。如果以美國為首的西方國家在數字技術標準方面“脫鉤”，將不可避免地造成兩套標準并行的局面，增加數字時代全球分裂的風險。

數字技術標準須從地緣政治回歸技術本身與全球治理

隨著大國競爭的回歸，傳統的地緣政治已經影響到越來越多的領域，數字技術標準的地緣政治化在短期內恐將成為國際社會不得不面對的一個問題。但總體而言，數字技術標準與運行規則，主要涉及數字技術問題和數字技術、數字經濟、數字貿易的全球治理問題。

從數字技術層面來看，任何數字大國或企業都會承認，數字標準本身并不是目的，只有當標準被數字商品和數字服務中使用的技術采用時，它們才有價值。任何數字標準，即使被國際技術標準組織采納，如果不能獲得市場的認可，就沒有什么價值可言。國際技術標準組織的發展歷史表明：最成功的標準往往是技術設計最好、協作性最強、市場接受度最高的標準，而不是某個國家政府最為支持的標準。

中國在國際標準機構，尤其是涉及數字技術的國際標準組織中的影響力上升，主要得益于中國數字技術的發展與進步和中國數字技術產品市場的壯大。中國越來越多地參與國際標準化活動，代表中國更加傾向于支持國際標準組織，而不是試圖顛覆傳統的國際標準秩序；中國希望更加積極地融入國際標準體系，而不是與現有的國際標準體系“脫鉤”。作為一個巨大的數字產品出口國，同時還是一個巨大的數字產品進口國，中國參與國際數字技術標準的制定，無疑可以加強這個萬物互聯的世界的“互操作性”和標準上的“兼容性”。國際標準界在很大程度上也承認，中國增加參與國際標準化活動是一種積極的現象，并未導致中國在國際標準機構中參與程度過高的問題。在主要國際標準組織中，美國及其盟友、尤其是歐洲國家依然居于主導地位。

同時，各國也應該對全球數字治理的差異性形成客觀的認識，即使是歐美國家之間，在數字治理方面也存在著巨大的差異。簡言之，美國采取的是自由放任、依賴于自由競爭的極簡主義標準化，由市場決定采用哪些標準，淘汰哪些標準；歐盟則主張更多政府干預的標準模式，歐洲標準化工作的一個重要特點是設置了清晰的標準組織層次結構。例如，如果歐盟發布的標準與成員國標準相抵觸，后者就會自動失效，因而歐盟經常被稱作是“監管超級大國”。此外，在數字領域，無論是涉及人權還是個人隱私，或是在數字標準制定的框架體系中，美國與歐洲國家同樣存在巨大的差異。例如，美國將數據視為一種資本形式，可以共享并用于獲利，只要個人隱私得到保障，美國就會允許數據無限自由流動；歐盟的理念則是認為個人應該有能力訪問和控制他們自己生成的數據，體現這一理念的歐盟《通用數據保護條例》和《數字市場法》被美國視為了經濟民族主義，構成了美歐之間在數字標準領域一道看似微小實則難以逾越的溝壑。而歐盟所倡導的“數字主權”，與中國主張的“網絡主權”則有異曲同工之處。

各國在數字技術治理領域的差異性并不一定會導致數字技術的地緣政治化，解決差異的最有效途徑還在于國際合作，即促進全球數字技術治理領域的合作。讓數字技術標準回歸相關國際技術標準組織，在國際標準組織內解決各國在數字技術標準方面的差異；讓數字貿易、跨境數據流動回歸地區和全球貿易體系，逐步為未來的數字WTO創造條件，盡管這個過程可能會比較漫長。

（本文系國家高端智庫重大研究方向課題“美式‘技術民族主義’與未來美中博弈趨勢”的階段性成果，項目批準號：2020GDZK02）

注釋

[1][8]T. Rühlig， "China， Europe and the New Power Competition over Technical Standards，" 2021， https：//www.ui.se/globalassets/ui.se-eng/publications/ui-publications/2021/ui-brief-no.-1-2021.pdf.

[2][3]T. Rühlig， "The Shape of Things to Come： The Race to Control Technical Standardisation，" 2 December 2021， https：//europeanchamber.oss-cn-beijing.aliyuncs.com/upload/documents/documents/The_Shape_of_Things_to_Come_EN_final[966].pdf，該文件需要郵箱登記方可領取。

[4]B. D. Schaefer; D. Chen and K. Kitchen， "Chinese Leadership Corrupts Another U.N. Organization，" 11 May 2020， https：//www.heritage.org/global-politics/commentary/chinese-leadership-corrupts-another-un-organization.

[5][6]N. Thompson and M. Montgomery， "Strengthening U.S. Engagement in International Standards Bodies，" June 2021， https：//uploads.dayoneproject.org/2021/06/03135849/Strengthening-U.S.-Engagement-in-International-Standards-Bodies.pdf.

[7]L. Clarke， "Technical Standards-setting is Shaping up to Be the Next China-US Showdown，" 15 June 2021， https：//techmonitor.ai/technology/technical-standards-setting-shaping-up-next-china-us-showdown.

[9]M. Montgomery and T. Lebryk， "China's Dystopian 'New IP' Plan Shows Need for Renewed US Commitment to Internet Governance，" 13 April 2021， https：//www.justsecurity.org/75741/chinas-dystopian-new-ip-plan-shows-need-for-renewed-us-commitment-to-internet-governance/.

[10]這方面論述詳見劉國柱：《“數字威權主義”論與數字時代的大國競爭》，《美國研究》，2022年第2期。

[11]United Nations Conference on Trade and Development， "Digital Economy Report 2019，" https：//unctad.org/system/files/official-document/der2019_en.pdf.

[12]The White House， "United States Strategic Approach to the People's Republic of China，" 20 May 2020， https：//trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2020/05/U.S.-Strategic-Approach-to-The-Peoples-Republic-of-China-Report-5.24v1.pdf

[13]The White House， "Building Resilient Supply Chains， Revitalizing American Manufacturing， and Fostering Broad-Based Growth，" June 2021， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.

[14]116th Congress， "Public Law 116-283-Jan. 1， 2021，" William M. （Mac） Thornberry National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021， https：//www.congress.gov/116/plaws/publ283/PLAW-116publ283.pdf.

[15]117th Congress， "Public Law 117-167-Aug. 9， 2022， H.R. 4346，" Chips and Science Act， https：//www.congress.gov/117/plaws/publ167/PLAW-117publ167.pdf.

[16]The White House， "Maintaining America's Leadership in Artificial Intelligence，" 11 February 2019， https：//trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/executive-order-maintaining-american-leadership-artificial-intelligence/.

[17]The White House， "Statement by President Joe Biden on the ITU Secretary General Candidacy of Doreen Bogdan-Martin，" 20 September 2022， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/09/20/statement-by-president-joe-biden-on-the-itu-secretary-general-candidacy-of-doreen-bogdan-martin/.

[18]"The Election of Doreen Bogdan Martin as Secretary General of International Telecommunication Union， Statement by Antony J. Blinken， Secretary of State，" 29 September 2022， https：//geneva.usmission.gov/2022/09/29/the-election-of-doreen-bogdan-martin-as-new-itu-secretary-general/.

[19]Department of State， "Secretary Antony J. Blinken at the National Security Commission on Artificial Intelligence's （NSCAI） Global Emerging Technology Summit，" 13 July 2021， https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-the-national-security-commission-on-artificial-intelligences-nscai-global-emerging-technology-summit/.

[20]The White House， "Maintaining America's Leadership in Artificial Intelligence，" 11 February 2019， https：//trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/executive-order-maintaining-american-leadership-artificial-intelligence/.

[21]The White House， "FACT SHEET： Executive Order Protecting Americans' Sensitive Data from Foreign Adversaries，" 9 June 2021， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/09/fact-sheet-executive-order-protecting-americans-sensitive-data-from-foreign-adversaries/.

[22]The White House， "U.S. Summit Statement，" 15 June 2021， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/15/u-s-eu-summit-statement/.

[23]The White House， "Quad Principles on Technology Design， Development， Governance， and Use，" 24 September 2021， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/24/quad-principles-on-technology-design-development-governance-and-use/.

[24]USTR， "U.S.-EU Trade and Technology Council Inaugural Joint Statement，" 29 September 2021， https：//ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/september/us-eu-trade-and-technology-council-inaugural-joint-statement.

[25]Department of States， "The Clean Network，" https：//2017-2021.state.gov/the-clean-network/index.html.

[26]Bureau of Industry and Security， Commerce， "Release of 'Technology' to Certain Entities on the Entity List in the Context of Standards Organizations，" 18 June 2020， https：//www.federalregister.gov/documents/2020/06/18/2020-13093/release-of-technology-to-certain-entities-on-the-entity-list-in-the-context-of-standards.

[27]Bureau of Industry and Security， Commerce， "Authorization of Certain 'Items' on the Entity List in the Context of Specific Standards Activities，" 9 September 2022， https：//www.federalregister.gov/documents/2022/09/09/2022-19415/authorization-of-certain-items-to-entities-on-the-entity-list-in-the-context-of-specific-standards.

責 編∕陳璐穎