專項債券在新基建領域的應用分析

李超

摘 要：新基建是以新發展理念為引領，以技術創新為驅動，以信息網絡為基礎，提供數字轉型、智能升級、融合創新等基礎性、公共性服務的物質工程設施。2018年底，中央經濟工作會議首次在國家層面提及新基建概念。2020年4月，國家發改委首次明確了新基建的內涵和范圍，主要包括信息基礎設施、融合基礎設施和創新基礎設施。2022年以來，國務院、財政部和國家發改委陸續出臺政策，將新基建領域納入地方政府專項債券資金重點支持領域。本文將從基建融資模式的蛻變、新基建領域專項債券市場發行情況出發，分析新基建專項債券的實操要點和典型案例，并提出相關發展建議。

關鍵詞：新基建；專項債券；發行主體；

通常來說，專項債包含產業專項債和地方政府專項債。產業專項債屬于發改委審批及發行條線下的企業債券，由市場化運營的公司法人主體發行，主要包括城市停車場建設、城市地下綜合管廊建設、養老產業、綠色債券、PPP項目等多種專項債券。其發行依據主要為《公司法》、《證券法》、《企業債券管理條例》及國家發改委出臺的各類專項債券指引。地方政府專項債是由地方政府作為發行主體，主要根據《預算法》及國務院及財政部的相關辦法進行發行的專項政府債券。本文系以地方政府專項債券為分析對象，簡要分析在新基建背景下如何運用地方政府專項債為項目進行融資。

一、基建融資模式的蛻變

過去數十年，中國的基礎設施建設既支持了其他行業的發展，具有強外部性，同時大幅助力了經濟增長——歷輪穩增長周期中基建從未缺席。在這一過程中，源源不斷的基建資金是高增長、高存量的重要前提。在過去幾年中，融資模式大致可以分為兩個階段：

第一階段，城投是最大主角。分稅制改革后，地方政府財權與事權存在一定的不匹配．亟須新的融資方式，土地財政與地方融資平臺也因此獲得成長的土壤，為地方政府招商引資以及基礎設施建設提供資金。2009年3月，人民銀行、銀監會發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設立合規的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業金融機構加大對中央投資項目的信貸支持力度。之后城投債發行量大幅增加。根據國家審計署公布的數據，2010年年末．地方融資平臺公司債務余額達4.97萬億元．2013年年末進一步上升至6.97萬億元（當時金融機構各項貸款余額為71.9萬億元，城投債的這一規模已經不容小覷）。

第二階段，專項債登上舞臺并起到了重要推動作用。2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》國發[2014]43號）出臺，產生了深遠的影響，地方政府自此被賦予舉債的職能．隱性債務逐步走向顯性化，2015年開始推出的專項債更是取代了融資平臺，成為基建除銀行貸款外最重要的資金來源，其發行節奏甚至能主導基建增速的表現。2019年6月《關于做好地方政府專項債發行及項目配套融資工作的通知》正式印發，專項債被進一步允許作為符合條件的重大項目資本金。

相比用一般公共預算收入償還債券本息、不追求項目收益的一般債，專項債以項目對應的政府性基金或專項收入還本付息，因此更加強調項目帶來的現金流，尤其是在成為資本金后，其進入項目公司的所有者權益，以分紅、轉讓股權所得價款、減資等形式來歸還本息，這種方式已經在一定程度上接近于股權投資，相比之前依賴城投債和銀行貸款的模式，可以認為是基建融資轉變1.0。

2022年6月29日，國務院常務會議之后，人民銀行有關司局負責人強調，政策性、開發性金融工具投資應按市場化原則，依法合規自主決策、自負盈虧、自擔風險，保本微利，投資規模要與項目收益相平衡。東方證券認為，“自負盈虧、自擔風險”的表述以及國常會“中央財政按實際股權投資額予以適當貼息，貼息期限2年”的部署，都表明政府端對基建資金的支持進一步向股權融資的模式靠攏，這類增量金融工具有著重要的融資模式轉變的意義。

新基建、新能源行業重大項目被納入專項債范疇是融資轉變2.0的前提，相對傳統基建，新型基礎設施更接近產業項目，也更加容易產生現金流。相關制度配套已經在準備過程中，根據媒體公開報道，2022年6月末，監管部門就專項債擴大投向征求意見，細化新基建、新能源項目的支持領域。

同時，類似股權融資的特質也會使得相關工具的使用不需要過于擔憂赤字的問題，適合承壓背景下的穩增長。一方面，專項債不納入赤字，項目的現金流也好于其他一些無收益的公益項目，相對來說會比傳統融資更加大膽：截至6月末．新增地方專項債發行規模逾3.4萬億元，基本發行完畢，目前各個地方已經被要求申報2022年第三批地方政府專項債券項目，與此同時，國債、一般債等并無擴張，可見專項債將繼續成為擴大有效投資的主要抓手。另一方面，新出臺的政策性、開發性金融工具將“保本微利”，這控制了“加杠桿”導致的風險。

二、新基建領域專項債券項目市場發展特點

據不完全統計，截至2023年2月，全國范圍內發行新型基礎設施相關領域項目3，634個，項目總投資額2.28萬億元，發行專項債券金額合計5，006.25億元，單個項目平均發行金額1.38億元。從新增發行情況來看，近三年新基建領域專項債券項目發行個數、發行金額、占專項債券總發行金額比例都穩步提升。隨著經濟社會發展，產業結構轉型以及居民生活對信息化依賴度迅速上升，新基建的建設需求日益增長，地方政府對相關項目關注度日漸升高，專項債券資源也隨之傾斜。

（一）聚焦新興產業，發展新動能

新基建不僅對短期的投資、消費有推動作用，更為中長期的產業結構優化、新興數字經濟發展提供了支撐。5G、物聯網、人工智能、數據中心等信息基礎設施保障了信息傳遞的高速性和數據存儲交互的高效性，是數字經濟發展的底座；智慧交通、智慧水利、智慧市政等融合基礎設施響應了社會治理和居民生活的需求，為數字經濟提供了大展拳腳的場景；重大科技基礎設施、科教基礎設施、產業技術創新基礎設施等創新基礎設施一方面為產業數字化轉型提供服務，另一方面為信息技術的進一步創新、發展、成果轉化打下基礎。

（二）開拓新空間，支持生產生活方式變革

傳統基礎設施建設于物理空間，對物理空間的人流、物流展開服務，而大部分新型基礎設施以物理空間為載體，在數字空間針對數據流和信息流提供服務，搭建線上化平臺，讓企業生產、政府治理、個人生活更便捷、更精確、更高效。

（三）投資回收期較短，社會資本投入積極性較高

“鐵公基”等傳統基礎設施重大項目公益性強，但總投資額極大，投資回收期長，基本由政府投資建設；新基建項目總投資大小不一，但投資回報相對較高，社會資本投入積極性顯著高于傳統基建。例如中國電信、華為等布局5G基站等通信基礎設施；騰訊、阿里巴巴等積極打造信息技術與居民生活的融合平臺；鼎暉等資產管理公司聚焦長三角、粵港澳大灣區投資運營數據中心等不動產項目。內外資基金、央國企和民營企業都從自身專業角度出發，融入新基建投資建設。

三、新基建領域專項債券項目發展瓶頸

（一）項目選擇瓶頸

從地方政府專項債券相關實踐看，所選募資項目通常應具有明確的經營模式與穩定的償債來源，比如土地出讓收入支撐土地儲備項目，車輛通行收入支撐收費公路項目，廠房租賃等收入支撐產業園區等項目。

目前，在新基建相關項目中，只有充電樁建設項目相對較多，并通常作為停車場建設、道路交通建設項目的部分內容。比如，在2021年天津市政府專項債券（六期）新天津生態城海博館南側臨時停車場及智能管理系統建設項目中，安排新建公共充電樁1920個，設停車位260個，項目以充電樁收入、停車費收入等作為償債支撐。而工業互聯網、物聯網、人工智能等項目雖然擁有巨大的市場潛力，但由于缺乏符合專項債要求的項目模式、可預期的項目收入來源不足、代表性的示范項目匱乏等問題，地方政府專項債券在新基建領域的投資潛力遠未釋放。

（二）行業壁壘瓶頸

目前，5G通訊相關基礎設施投建主要依靠移動、聯通、電信三大運營商推進，從地方政府專項債券項目信息披露情況看，尚無項目參與投資5G通訊基站建設。但將5G基站地塊的出租收入作為收入來源的項目卻時有出現。

例如，2020年粵港澳大灣區新基建專項債券（一期、二期）的江門國家高新區先進制造業園區、新材料產業園區基礎設施配套項目，2020年河北省京津冀協同發展專項債券（一期、二期）的北京大興國際機場臨空經濟區（廊坊）航空物流園區、科技創新園區基礎建設項目，均將5G基站站點出租收入納入項目預期收入來源，但由于缺乏5G運營商的充分參與，這些基站站點數量、布局、租金等估算較為粗糙，預期收益有待進一步評估。目前，地方政府專項債券發行利率多在2.5%-4%區間，融資成本低于銀行信貸，但由于缺乏可供借鑒的合作模式，導致其他企業難以參與5G建設。

（三）體制機制瓶頸

目前，物聯網、大數據等新基建領域已培育出一批較為成熟的服務供應商，在環保、安全等領域形成較為穩定成熟的運營模式。以物聯網企業天人科技為例，該公司為地方政府提供環保監控服務，由企業投資布局傳感器等物聯網基礎設施，政府以按年付費的形式采購相關大數據服務，形成一批如“天津生態城”等具有推廣示范作用的項目。但由于地方政府專項債券通常納入政府性基金預算管理，傳統的土地收儲、收費公路、市政基建等項目是通過土地出讓、收費等方式，從獲取土地或享受服務的第三方機構或個人取得償債收入；而地方政府購買環保、安全等服務通常來源于一般公共預算，地方政府作為服務的支付方，沒有明確的第三方收入用于償債，與傳統專項債項目的償債機制存在顯著差異。究其原因，主要在于財政預算體制機制滯后，尚未建立起適用于新基建項目的地方政府專項債券管理制度。

四、新基建領域專項債券項目發展建議

（一）創新新基建項目運營模式

一是創新5G通訊基站等新基建項目的政企合作模式，探索設備租賃以及PPP相關模式等多種合作途徑，構建合理的收入分配機制，引導地方政府專項債券資金、社會資本參與5G通訊基站等新基建項目建設。

二是強化專項債支持新基建的頂層設計，促進中央部委、地方政府、企業間溝通協調，建設一批專項債新基建示范項目，形成可推廣、可復制的項目模式與建設經驗。

三是優化地方政府專項債券管理制度，探索政府使用專項債資金購買智慧環保、智慧城市等大數據、物聯網服務的相關預算制度調整，理順一般公共預算與政府性基金預算的關系，并構建相應的風險防控機制。

（二）強化政府在新基建中的統籌作用

一是強化政府在新基建領域的引領示范作用。政府具有其他經濟社會主體無可比擬的信息優勢，可通過政府購買服務、地方政府專項債券投資等形式，利用大數據、物聯網、人工智能企業的相關技術能力與業務經驗，加快傳感器等數據采集終端布局，挖掘行業、區域數據。

二是強化中央層面對信息化治理的統籌，依托優勢企業解決各地區、各行業平臺數據的對接技術瓶頸，打通區域間、行業間的數據壁壘，破除“數據孤島”。

三是加強地方政府間新基建項目建設的統籌協調。以數據中心為例，該類基礎設施的服務輻射能力較強。對佳華科技的調研結果表明，該企業在太原投建的數據中心，可支持其在全國多地的智慧環保大數據業務，具有多地共用、遠程共用特征。地方政府專項債券投資該類新基建應注重各地項目統籌，避免重復建設造成產業資源浪費。

（三）做好數字經濟等新基建應用的配套軟環境建設

一是加快推動數據信息安全等相關領域的立法工作，明確數據收集、使用的主體與權限，完善數據安全監管體系和數據安全監測預警、應急處置機制，切實保障國家、企業和個人數據及信息安全。

二是強化無人車、無人機、智能網聯汽車、工業互聯網等新產品、新業態、新模式的相關法律法規、標準體系保障，推動相關創新業態法治化、規范化，在強化新基建硬件的同時，做好數字經濟等新業態的配套軟環境建設。

三是推動存量地方政府專項債券閑置資金用途調整，通過對存量專項債資金使用績效評價體系的調整，引導資金投向數字經濟基礎設施建設領域。

結束語

專項債券支持新基建有望激發經濟、環境、產業發展，被寄予厚望。但從實際執行看，專項債券對新基建支持力度嚴重不足，亟待突破項目選擇、行業壁壘、體制機制三大瓶頸。文章認為，應創新新基建項目運營模式，優化地方政府專項債券管理制度，做好新基建項目統籌和軟環境打造，實現調結構、增后勁的政策預期。

參考文獻：

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