中歐包裝及包裝廢棄物管理法律、政策與標準探討

丁爽 高彥鑫 高東峰

摘 要：近年來，隨著人們消費水平的不斷提升，包裝消費量和包裝廢棄物不斷增加，由此帶來了諸如自然資源消耗、環境污染、溫室氣體排放等一系列環境與生態問題。本文以歐盟最新發布的包裝及包裝廢棄物條例提案為切入點，梳理分析了中歐包裝及包裝廢棄物管理法律、政策與標準的研究進展，以期為未來我國制定包裝及包裝廢棄物管理政策與標準提供參考。

關鍵詞：包裝，包裝廢棄物，法律，政策，標準

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.11.009

0 引 言

包裝是指為在流通過程中保護產品，方便儲運，促進銷售，按一定的技術方法所用的容器、材料和輔助物等的總體名稱[1]。包裝作為商品流通及消費過程中最常見的要素，具有保護產品、標明產品信息、減少環境影響等多種功能，為人們提供了極大的便利。然而，隨著人們消費水平的提升，包裝消費量以及包裝廢棄物產生量不斷增加，由此帶來了自然資源大量消耗、環境污染、溫室氣體排放增加等環境問題。據估算，在歐盟地區，包裝消費消耗了約占40%的塑料和50%的紙類的初次原材料，同時產生了約36%的城市固體廢棄物[2]。在我國，僅快遞業每年產生的紙質廢棄物超過900萬噸、塑料廢棄物約180萬噸，并呈快速增長趨勢[3]。

目前中歐均已意識到包裝廢棄物會對環境產生不利影響，包裝廢棄物的治理迫在眉睫。近些年，中歐以綠色低碳循環發展為理念，針對包裝及包裝廢棄物出臺了若干新政與標準，為妥善處理包裝廢棄物問題、促進包裝工業健康可持續發展指明了方向。2022年11月底，歐盟委員會向歐洲議會和歐盟理事會提出包裝及包裝廢棄物條例提案，擬將原有的歐盟包裝及包裝廢棄物指令升級為更高層級的條例[2]。我國也適時出臺了限制過度包裝[4]、快遞包裝綠色轉型[5]等相關政策與標準。中歐是非常重要的貿易伙伴，包裝作為商品貿易的重要組成，對于便利兩國貿易往來和共同促進全球可持續發展起到十分重要的作用。本文以歐盟的包裝及包裝廢棄物條例提案出臺為契機，探討了中歐包裝廢棄物管理法律、政策與標準的研究進展，以期為我國未來制定包裝及包裝廢棄物管理的相關政策與標準提供參考。

1 中歐包裝及包裝廢棄物管理法律政策研究進展

1.1 歐盟法律政策現狀分析

1994年，歐盟頒布了歐盟包裝及包裝廢棄物指令（94/62/EC），它是歐盟環境法體系的重要內容。1994至2018年，該指令經歷了7次修訂。2022年11月底，歐盟包裝及包裝廢棄物條例提案公布，如果該提案得到批準，意味著原有歐盟的包裝及包裝廢棄物指令（Directive）將升級為具有普遍適用性、全面約束力以及直接適用性的條例（Regulation）。相比指令，條例對于所有歐盟成員國及對象（包括法人和自然人）具有完全法律效力，應用時無需借助歐盟成員國的國內立法或行政措施中轉，直接對歐盟成員國自然人和法人產生法律效力。

新條例提案主體文件共包含了四分部：解釋性備忘錄、解釋條約（141條）、執行條約（12章65個條款）以及法律財務聲明，同時附帶13個附件及影響評估報告[2]。新條例提案旨在實現三個主要目標：一是防止包裝廢物的產生。減少包裝廢物的數量，到2040年，與2018年相比，每個成員國產生的人均包裝廢棄物減少15%；限制不必要的包裝；推廣可重復使用和可再填充的包裝。二是促進規模化回收（“閉環”）。到2030年，歐盟市場上的所有包裝以經濟可行的方式回收。三是減少對初級自然資源的需求，為再生原料創造一個運轉良好的市場。通過強制性再生比例目標增加包裝中再生塑料的使用。新條例提案在理念層面與指令一脈相承，同時也提出了若干新措施與目標。全生命周期和垃圾層級管理制度始終貫穿于指令制修訂以及新條例提案中。新條例提案中首次提出了包裝垃圾減量化的目標，包裝最小化的要求，重復使用和再灌裝的目標，再生材料占比的目標等措施[6]。

1.2 我國法律政策現狀分析

我國包裝及包裝廢棄物管理的法律政策體系一般按照“法律—法規—政策”層次逐級展開。在法律層面，目前我國尚無專門包裝及包裝廢棄物管理的法律，相關條款或內容分散于其他專項法律中，如《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國循環經濟促進法》。在法規層面，國務院針對包裝裝潢印刷品和快遞包裝等制定《印刷業管理條例》《快遞暫行條例》等行政法規。農業農村部聯合生態環境部發布《農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》。交通運輸部發布《郵件快件包裝管理辦法》。在政策層面，國務院在限制過度包裝和快遞包裝方面發力，出臺《國務院辦公廳關于進一步加強商品過度包裝治理的通知》[4]和《國務院辦公廳轉發國家發展改革委等部門關于加快推進快遞包裝綠色轉型意見的通知》[5]。國務院各部門也按照國務院政策文件要求，結合自身業務領域出臺政策意見。如國家發展改革委牽頭在推廣可循環快遞包裝、包裝材料減塑限塑等方面出臺《國家發展改革委辦公廳 商務部辦公廳 國家郵政局辦公室關于組織開展可循環快遞包裝規模化應用試點的通知》[7]、《關于扎實推進塑料污染治理工作的通知》[8]等。工信部牽頭針對包裝工業綠色轉型出臺《工業和信息化部 商務部關于加快我國包裝產業轉型發展的指導意見》等[9]。國家郵政局牽頭從推進快遞綠色包裝角度出臺《國家郵政局等十部門關于協同推進快遞業綠色包裝工作的指導意見》等[10]。市場監管總局牽頭從標準化角度發布《關于加強快遞綠色包裝標準化工作的指導意見》[3]《快遞包裝綠色產品認證目錄（第一批）》以及《快遞包裝綠色產品認證規則》等[11]。商務部從電子商務角度出臺了《商務部辦公廳關于推動電子商務企業綠色發展工作的通知》[12]。交通運輸部牽頭從物流角度出臺了《關于做好標準化物流周轉箱推廣應用有關工作的通知》等[13]。

2 支撐中歐包裝及包裝廢棄物管理的標準研究進展

2.1 支撐歐盟包裝及包裝廢棄物指令的協調標準

歐盟協調標準是應歐盟委員會向歐洲標準組織（如CEN、CENELEC或ETSI）提出的需求而制定的歐洲標準。制造商、其他經濟運營商或合格評定機構可使用歐盟協調標準來證明產品、服務或工藝符合相關的歐盟指令或條例等基本要求。為支撐歐盟包裝及包裝廢棄物指令（94/62/EC），歐盟頒布了一系列協調標準（見表1）。如果包裝產品符合了協調標準的要求，即認為符合了包裝及包裝廢棄物指令的基本要求，其合格評定采用生產方合格聲明的方式。未來，如果歐盟包裝及包裝廢棄物指令升級為更高層級的條例，仍然需要依托歐盟包裝及包裝廢棄物相關協調標準支撐該條例的執行。

歐盟的包裝及包裝廢棄物指令（或條例）和相關協調標準之間的關系如圖1所示。歐盟包裝及包裝廢棄物協調標準是以包裝及包裝廢棄物指令為理據和技術依據，技術要點可歸納為四個方面：保障環境與生命安全的安全性；合理利用資源、降低能源消耗的經濟性；滿足包裝功能和消費者需求的適用性以及廢棄物的處理與再利用性[14]。

2.2 支撐我國包裝及包裝廢棄物管理政策的國家標準

截至2022年3月，支撐我國包裝及包裝廢棄物管理相關國家標準（現行）以及國家標準計劃情況見表2。從國家標準（現行）數量看，支撐我國包裝及包裝廢棄物管理相關國家標準（現行）共計21項，其中強制性國家標準3項，推薦性國家標準18項，占比分別為14.3%和85.7%。從歸口單位看，全國包裝標準化技術委員會（TC 49）歸口的國家標準數量最多，為13項，占比為61.9%；其次為農業農村部和工業和信息化部，均為2項，占比均為9.5%；商務部以及其他技術委員會各歸口1項，占比各為5.72%。從采用國際或國外標準情況看，非采標數量為14項，占比為66.7%；采標數量為7項，其中采用ISO國際標準數量為5項，采用歐盟標準數量為2項，占比分別為23.8%和9.5%。從國家標準計劃看，支撐我國包裝及包裝廢棄物管理相關國家標準計劃還有12項，其中強制性國家標準計劃數量為2項，推薦性國家標準計劃數量為10項，占比分別為16.7%和83.3%；有關運輸包裝和快遞包裝的國際標準計劃數量為6項，占比達到50%。

從標準類型看，我國包裝及包裝廢棄物相關的強制性國家標準及計劃數量較少，主要在農藥包裝、限制過度包裝、包裝重金屬與特定物質限量等安全衛生方面，旨在筑牢標準底線。從標準分布與趨勢情況看，我國包裝及包裝廢棄物相關國家標準及計劃主要分布在包裝與環境、農業、電子商務物流、快遞等領域，其中限制過度包裝相關標準與我國出臺的限制過度包裝政策文件相配套，由新需求帶來的包裝廢棄物（如快遞包裝廢棄物）也已得到重視。從采用國際標準的情況看，我國包裝與環境系列標準基本已經形成了與ISO 18600以及ISO 18616系列標準的接軌。

3 中歐包裝及包裝廢棄物管理法律、政策與標準探討

在法律政策框架層面，歐盟硬法包括條例、指令和決定三種形式；同時，還包括軟法，如歐盟新一輪循環經濟行動計劃。我國的法律政策框架基本是按照“法律—法規—政策”逐級分解。

在法律體系層面，歐盟有專門針對包裝及包裝廢棄物指令或更高層級的條例。我國尚未有包裝及包裝廢棄物的專門法律，相關法條分散于其他專項法律中。

在政策實施層面，歐盟的包裝及包裝廢棄物指令或條例不僅僅包括基本原則，更是細化給出具體達成目標和要求，還包括對前期政策實施效果給出評估報告，內容更為具體。我國包裝及包裝廢棄物在法律上給出基本條款，由國務院或相關部門出臺行政法規或更為具體的政策文件（包括相關意見、規劃等）來給出具體目標、要求以及實施方案。

在政策內容引用標準層面，歐盟協調標準是基于歐盟相關條例或指令的需求制定的，在法律條款中明確說明需要符合哪些歐盟協調標準。我國法律中對于標準的引用相對比較寬泛，利用標準落地政策的可操作性不強。

4 結論和建議

基于中歐包裝及包裝廢棄物管理法律、政策及標準進展分析，對我國相關政策制定實施以及標準制修訂工作提出如下對策建議：一是強化我國法律政策與標準融合，推動法律政策高效實施。充分借鑒歐盟立法機構運用歐盟協調標準和歐盟法律的互補性實現標準與法律的融合方式，加強我國立法機構和我國標準化機構的深度合作，探索出我國法律間接引用國家標準的融合方式，有效借助標準手段促進我國包裝及包裝廢棄物法律政策有效實施。二是加強與國際標準接軌，引領制定包裝領域新興廢棄物國際標準。歐盟包裝與包裝廢棄物管理相關協調標準制定較早，標準體系也較為完善。在全球環境立法和標準化發展趨同的形勢下，中歐在包裝及包裝廢棄物管理相關標準體系的構建上也趨于相同。我國在借鑒國際先進管理經驗的基礎上，需進一步完善包裝及包裝廢棄物管理相關標準；同時，結合全球在電子商務、物流等方面的發展需求，加快輸出我國的經驗方案，通過制定相關國際標準引領包裝及包裝廢棄物治理，更好支撐全球可持續發展。

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作者簡介

丁爽，博士，助理研究員，研究方向為資源環境政策與標準化。

高彥鑫，通信作者，碩士，工程師，研究方向為循環經濟與標準化。

（責任編輯：張佩玉）