優化營商環境背景下“雙隨機、一公開”監管的標準化實踐及思考

摘 要：“雙隨機、一公開”監管是優化營商環境、構建高水平社會主義市場經濟體制的重要組成部分。近年來各地通過標準化試點、地方標準制定、標準實施等將標準化工作理念和方式融入到“雙隨機、一公開”監管中，成效顯著。但隨著工作的深入推進，分析已發布的地方標準發現，存在標準與文件邊界不清、技術指標操作性不強、各地標準規定不統一等問題。本文建議在“雙隨機、一公開”監管領域，提煉迫在眉睫需要統一的技術要求，由小切入，深入實踐，通過部門內部、部門之間、監管系統內外等各相關方深度合作，制定出規范、科學、適用的標準。

關鍵詞：雙隨機，一公開，標準化，營商環境

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.11.015

0 引 言

“雙隨機、一公開”監管最早于2015年國務院辦公廳《關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》中提出，指監管部門依法隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，將抽查情況及查處結果及時向社會公開的一種監管模式。“雙隨機、一公開”監管是深化“放管服”改革，加快政府職能轉變，構建高水平社會主義市場經濟體制重要組成部分。它不僅改變了行政監管模式，減少了不同監管部門對企業的多頭多層重復檢查，確保監管部門正確使用權力，且又實現了監管企業“全覆蓋”的目的[1]。隨著工作的不斷推進，各地逐漸形成“標準化”+“雙隨機、一公開”監管的創新工作理念和工作模式，這也成為構建完善柔性監管工作體系，減輕企業負擔，優化營商環境的重要助力。

1 “雙隨機、一公開”監管標準化實踐

1.1 以標準化試點統籌引領監管工作

在全國各級標準化試點中均能看到“雙隨機、一公開”監管工作的身影，如江蘇省如皋市、合肥市包河區等，為全國“雙隨機、一公開”工作開展貢獻了優秀案例。其中較為典型的是廣東江門“雙隨機、一公開”行政監督管理標準化國家級社會管理和公共服務綜合標準化試點項目，江門市在全國率先建立涵蓋207項標準，包括14項通用標準和27個市場領域監管部門193個事項標準的“雙隨機、一公開”工作標準體系，該體系精準指引監管人員工作，形成市場監管透明共治工作格局，為各部門行政執法檢查工作效率和質量提供了有力支撐[2]。

1.2 以標準制定促進監管工作規范化

2018年至今，在全國標準信息公共服務平臺公開的“雙隨機、一公開”相關政府發布標準共35項，無國家、行業標準，均為地方標準，其中省、自治區地方標準9項（涵蓋9省份），市地方標準26項（涵蓋11市）。從年份來看，2018年至2021年標準數量逐年遞增，2021年到達高峰，當年累計制定標準19項；從標準內容來看，約77%標準為“雙隨機、一公開”監管工作規范，約14%為抽查系統平臺運行相關規范，余下的分別為術語、檢查文書范本以及抽查比例確定標準（見圖1），可見“雙隨機、一公開”領域的工作規范類標準需求最為旺盛。

1.3 以標準實施促監管工作有效落地

標準貴在應用，標準化的效益依賴于標準的實施。溫州市探索“事項融合”“部門聯合”“兩級聯動”聯合監管的新路徑，以執法監管“成本最低化、干擾最小化、效能最大化”為導向，深入推進聯合“雙隨機、一公開”監管標準化創建，于2021年出臺《聯合“雙隨機、一公開”監管對象抽查比例的確定規則》地方標準，解決多頭執法重復檢查等問題。該市龍灣區市場監管局于2022年按標準規定方法對轄區內1.2萬余家企業進行測算確定抽查比例，累計開展聯合“雙隨機”監管任務212個，跨部門監管率達42.48%，檢出問題率36.68%，有效減少執法次數超3700次，大大激發市場主體經營活力，推動全區市場主體實現穩增長。由于該項工作加強事中事后監管工作成效明顯，獲省政府通報督查激勵，幫助該區爭取到省級專項補助資金200萬元。

2 “雙隨機、一公開”監管標準存在的問題

“雙隨機、一公開”監管領域有充分的標準化實踐基礎，但細究該領域地方標準仍有較多短板需要克服。

2.1 標準與文件邊界不清

2017年修訂的《中華人民共和國標準化法》首次明確將社會事業領域需要統一的技術要求列入標準制定的范圍，而實際工作中，這一原則被不斷泛化。在“雙隨機、一公開”監管領域，將部分法律、法規、規章或相關政策文件的條款，轉換成標準格式的現象比較普遍。如一些省、市地方標準規定抽查工作按照“‘誰審批、誰監管，誰主管、誰監管‘進一次門、查多項事”原則進行，這些在《國務院關于在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管的意見》（國發〔2019〕5號）已有較明確表述，重復贅述使得標準與文件的邊界感越來越模糊。社會事業領域政府發布的標準要真正落地落實，最有效的途徑是推進地方性法規、規章、政策措施等與標準的有機融合，使標準成為法律法規的細化和延伸，而非簡單的格式轉換[3]。

2.2 指標的可操作性不強

對各項地方標準內容梳理發現，有抽查比例確定條款的標準23項，約占標準總量66%，其中有量化規定抽查比例的標準僅2項，即某自治區地方標準《“雙隨機、一公開”監管工作規范》和某市地方標準《聯合“雙隨機、一公開”監管對象抽查比例的確定規則》，相較于后者前者也只規定“每年隨機抽查檢查對象總體比例原則上不低于3%”，其對每一領域具體抽樣比例確定的實操意義不大。部分省、市下發的監管實施細則、事項清單等文件，也沒有注明抽查比例確定的方法，僅憑主觀臆斷確定抽查數量的現象也較為常見，這使得基層公職人員、被調查對象等相關方，對抽查比例確定存有疑慮，也較難預判每年“雙隨機、一公開”監管抽查數量。

2.3 各地標準規定不統一

“雙隨機、一公開”監管領域標準大多是各地經驗做法的總結，對于工作規范類標準，各省市之間指標要求存在差異也是情理之中，但一些普遍共性的術語、定義表述各不相同，是值得反思的。以各工作規范類標準的“雙隨機、一公開”定義為例，有標準將其定義為監管機制，也有定義為監管模式，還有標準定義為監管活動或監管行為等，不同的定義折射出不同的內涵、側重點和內容。僅最核心的定義各地的理解存在這么大的分歧，可見涉及到“雙隨機、一公開”監管，尤其是聯合“雙隨機、一公開”監管相關的標準內容，有待協調、統一的事項必定更多。

3 “雙隨機、一公開”監管標準研制建議

通過制定“雙隨機、一公開”監管領域行業標準，逐步打破各地各自為陣的局面，是加快構建全國統一大市場新發展格局的必然要求，尤其對推進市場監管公平統一，全面提升市場監管能力具有較強的現實意義。

3.1 小精專，確定標準研制范圍

“雙隨機、一公開”監管行業標準，應提煉迫在眉睫需要統一的技術要求，切入點宜小，利于協商一致，同時要深入細化，注重實操。如可制定“雙隨機、一公開”監管對象分層隨機抽樣比例確定相關標準。一是合理確定“雙隨機、一公開”監管的抽查比例，既能最大限度減少不同隨機抽查之間的相互干擾，保證隨機抽查的客觀、公正，又能確保將有限的監管力量用到刀刃上，實現對違法者“利劍高懸”、對守法者“無事不擾”；二是分層抽樣是一種很重要的抽樣技術，尤其適用于區域跨度大的如全球性、全國性的抽樣，尤其像聯合“雙隨機、一公開”監管，更適合以標準的形式統籌協調部門內部、部門之間、監管系統內外等各相關方的意見；三是將標準適用的范圍限定在分層隨機抽樣，可剔除部分涉及安全、質量、公共利益等重點事項，抽樣范圍或數量由行政監管需要直接確定的情況。

3.2 深融合，打牢理論實踐基礎

“雙隨機、一公開”監管對象分層隨機抽樣比例確定相關標準的制定，涉及到行政監管、抽樣統計、標準化、數字化等各個領域的知識綜合運用，標準制定過程中勢必需要各行政主管部門、科研機構、高校、企業等相關領域的專家、工作人員等深入合作。如分層隨機抽樣中的分層方式、樣本量確定方法、極端值處理等技術要求的確定要進行充分的驗證，以保證其適用性；在此基礎上，還要選取具有代表性的省份、地市進行充分的數據試算，以保證標準的科學性和可行性；同時還可分階段梳理標準研制成果，必要時通過課題、論文等形式開展更為全面的理論研究做好技術支撐。

3.3 多聯動，強化各項工作保障

正所謂兵馬未動，糧草先行，“雙隨機、一公開”監管量大面廣，涉及各個市場監管領域有關部門，僅浙江省2023年度省級部門聯合隨機抽查就涉及到30余個省級有關單位，行業標準的制定必定要優化頂層設計，協調好相關市場監管領域有關部門的思想認識，做好經費保障。2018年，國務院明確由市場監管總局牽頭負責推進跨部門聯合和“互聯網+監管”，做到“一次檢查、全面體檢”，同時該標準也符合市場監管總局印發的《市場監管行業標準管理工作方案》規定的市場監管行業標準管理范圍，即“市場監管綜合執法行政業務相關標準”，根據文件規定“國家市場監督管理總局信息中心承擔市場監管行業標準的組織協調工作”。因此相關領域的行業標準制定可由市場監管總局牽頭，確定標準起草組，統籌推進標準研制工作，以保證標準的有效、高效推進。

4 結 語

在優化營商環境大背景下，開展包容審慎的“雙隨機、一公開”監管，借助標準化手段促“事前提醒提示、事中無事不擾、事后免罰輕罰”柔性監管工作體系公平、公正，要避免“為了標準而標準化”現象，這樣不僅浪費人財物資源，也會使標準成為無用的擺設。同時要把握好標準的時效性，標準的制定既要著眼于當前監管工作的需要，也要在內容上富有一定的彈性，通過標準實施效果評價、復審等工作保持標準的科學性、規范性、適用性。

參考文獻

國務院關于在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管的意見[EB/OL].（2019-02-15）[2022-3-10].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-02/15/content_5365945.htm.

姚昌盛，陳可為，李亞“. 雙隨機、一公開”行政監督管理標準體系構建及成效研究——基于江門市“雙隨機、一公開”社會管理與公共服務標準化試點實踐[J].中國標準化，2022（12）上：46-52.

陳冰慧.共同富裕背景下市級地方標準現狀和發展探討[J].中國標準化，2022（8）上：146-149.

作者簡介

陳冰慧，碩士研究生，工程師，研究方向為社會事業標準化研究。

（責任編輯：張佩玉）