常州市政府購買公共體育服務(wù)的實踐與經(jīng)驗總結(jié)

王志鵬 袁芳 王亞萍 王碩 于明星 王涵芝

(北京體育大學(xué) 北京 100084)

近年來，我國部分地區(qū)開展了政府購買公共體育服務(wù)的創(chuàng)新實踐。該文通過研究常州市政府購買公共體育服務(wù)的實際情況，總結(jié)“常州模式”的經(jīng)驗與存在的問題。以“政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作”為指導(dǎo)原則，在公共體育賽事、體育場館、學(xué)校體育的設(shè)施購買等方面進行總結(jié)與梳理，分析出“常州模式”中存在的問題，并有針對性地提出完善政府購買公共體育服務(wù)模式的措施與建議。

1 常州市政府購買公共體育服務(wù)文件解讀

1.1 購買主體

常州市公共體育服務(wù)的購買主體是指市級體育行政部門和參照公務(wù)員法進行管理的、具有行政管理職能的事業(yè)單位。

1.2 承接主體

可以承接政府購買公共體育服務(wù)的主體主要包括具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)能力，并依法在民政部門登記成立的社會組織以及依法在工商管理或者行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量［1］。除了以上必要條件以外，《常州市關(guān)于公共體育服務(wù)的實施辦法（暫行）》還規(guī)定了承接主體所承接的特定公共體育服務(wù)項目的具體條件由購買主體會同財政部門根據(jù)服務(wù)項目的性質(zhì)和質(zhì)量要求確定。

1.3 購買內(nèi)容

按照受益廣泛、群眾急需、保障基本的原則，常州市政府在《常州市關(guān)于公共體育服務(wù)的實施辦法（暫行）》中列出了各級體育賽事的承辦與參與、體育基礎(chǔ)設(shè)施的運營與管理，以及運動員、體育科員管理人員的教育培訓(xùn)等11種重點購買的具有公益性、普惠性的公共體育服務(wù)項目。

1.4 購買方式

為規(guī)范采購行為，《常州市關(guān)于公共體育服務(wù)的實施辦法（暫行）》中指出，政府必須嚴格按照《政府采購法》及相關(guān)法律法規(guī)組織采購。除此之外，還根據(jù)購買公共體育服務(wù)的特點和要求，確定了政府采購制、直接資助制、項目申請制3種主要采購方式［2］。

1.4.1 政府采購制

凡是符合政府采購條件的公共體育服務(wù)的購買項目均應(yīng)納入政府采購的范疇。

1.4.2 直接資助制

由購買主體根據(jù)省市相關(guān)文件和政策規(guī)定，對于具有一定資質(zhì)的能夠提供體育服務(wù)的社會組織，按照提供服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量或者補貼標準及績效評價結(jié)果支付補助資金，主要有定額補助和憑單結(jié)算兩種方式。

1.4.3 項目申請制

社會組織（社會力量）按照市財政局《關(guān)于印發(fā)〈常州市市級政府購買公共服務(wù)操作流程〉的通知》的要求，對政府公示的購買項目進行申報，然后經(jīng)項目審核、公示、簽約后再組織實施。

2 常州市政府購買公共體育服務(wù)的實踐

自2014 年《常州市關(guān)于公共體育服務(wù)的實施辦法（暫行）》（以下簡稱《辦法》）生效以后，常州市政府以政府主導(dǎo)向社會力量購買體育服務(wù)的方式成功舉辦了諸多群眾性體育賽事以及其他體育活動。

2.1 完善體育賽事購買舉措

表1為2014—2021年間常州市體育局每年向社會力量（社會組織）購買的公共體育服務(wù)的項目數(shù)量以及賽事類項目數(shù)量、投入資金額度的概況。通過表1 以及分析其他關(guān)于常州市政府七年來購買公共體育服務(wù)的相關(guān)資料，可以明顯地看出，常州市政府購買公共體育服務(wù)是以購買公共體育賽事類項目為主。公共體育賽事類項目一直是常州市體育局購買的重點，2014年，常州市體育局第一次公開向社會力量購買公共體育服務(wù)，在當(dāng)年公布的購買清單中一共包括22 個購買項目，其中有18 個就是體育賽事類項目，占比高達82%。2015—2021 年，在常州市政府關(guān)于公共體育服務(wù)的購買清單中，公共體育賽事類項目的占比也都是在80%以上，有時甚至高達90%以上。隨著購買經(jīng)驗的積累，常州市政府在購買公共體育賽事的方式與范圍等方面考慮得越來越全面，行為也表現(xiàn)得越來越成熟，這主要表現(xiàn)在如下兩個方面。

表1 2014—2021年常州市體育局購買的公共體育項目及購買資金表

2.1.1 購買的體育賽事類項目種類逐漸增多、范圍逐漸擴大

通過比較歷年，尤其是2014—2017 年常州市政府的公共體育項目購買清單，可以明顯看出，常州市政府在確定購買公共體育服務(wù)范圍與種類時，有明顯的探索過程。2014 年，常州市政府購買的體育賽事類項目主要包括籃球、足球、排球、乒乓球、羽毛球等球類體育項目，以及太極、舞獅等具有中國傳統(tǒng)特色的項目。2015—2016 年，除了之前列在購買范圍的球類項目與中國傳統(tǒng)運動之外，象棋等棋牌類項目與釣魚等具有廣泛群眾基礎(chǔ)的休閑益智類運動也被加入到政府購買范圍之內(nèi)，進一步擴大了政府購買公共體育服務(wù)的受惠人群范圍與數(shù)量。隨著電子競技參與人數(shù)的增加以及人們對于電子競技觀念的改變，電子競技產(chǎn)業(yè)迎來了發(fā)展春天的同時，影響力也逐漸加大，2017 年，常州市政府將電子競技運動正式加入到購買范圍當(dāng)中，這對于當(dāng)?shù)仉姼偖a(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及鼓勵青少年參與到這項蓬勃發(fā)展的體育項目中具有極大的激勵作用［3］。

總之，常州市政府購買公共體育賽事經(jīng)歷了從最初購買范圍只限定在傳統(tǒng)體育項目與中國傳統(tǒng)運動范圍中，到將休閑益智類運動和電競、健美等新興運動逐步加入到購買項目行列當(dāng)中，再到2017年后政府購買范圍趨于穩(wěn)定的一個發(fā)展擴大過程。

2.1.2 購買方式、程序、規(guī)范更加科學(xué)合理

在確定向社會力量（社會組織）購買公共體育服務(wù)并實施后，常州市政府一直在完善購買公共體育賽事方面的工作。首先，在對政府購買賽事承接主體的規(guī)范方面，2016年，常州市政府將第三方績效考核服務(wù)加入到了購買清單當(dāng)中，由第三方考核機構(gòu)對賽事承接主體的賽事運作過程、效果以及其他相關(guān)行為結(jié)果進行績效考核，并將考核結(jié)果與對其發(fā)放的資金掛鉤，這對于賽事本身與政府資金的使用效益都具有積極意義。其次，從政府購買方式方面看，常州市政府向社會力量（社會組織）購買公共體育的方式越來越多元化。2017 年，除了公開招標、邀請招標方式外，單一來源采購與競爭性磋商等方式也被常州市政府應(yīng)用到購買公共體育服務(wù)當(dāng)中。

2.2 加大體育場館社會供給與支持力度

體育場館是政府向社會公眾提供公共體育服務(wù)的主要供給內(nèi)容之一，也是常州市政府在暫行《辦法》中明確列出的購買項目。為使公眾更好地享受體育運動和推動全民健身運動發(fā)展，常州市政府近幾年來在財政資金上不斷加大對體育場館惠民開放的支持力度，以使更多體育場館對外開放。在擴大公眾體育場館的供給方面，常州市政府主要采取了以下措施。

2.2.1 加大對體育場館運行的補貼與財政支持力度

2012 年，常州市政府決定常州市奧林匹克體育中心、中天鋼鐵體育中心等23個常州市屬體育場館全部向市民開放，其中有12 個場館（地）向市民免費開放。為保障這些體育場館的有序運營與市民體育健身、賽事活動的正常開展，常州市政府每年都會為它們提供相應(yīng)的財政支持。在確定政府向社會力量購買公共體育服務(wù)后，常州市財政對于體育場館的財政支持力度更是大幅度提高。據(jù)統(tǒng)計，2016—2018年，常州市政府每年都安排700萬～800萬元的專項資金作為體育場館的運營補貼，保障體育場館的正常運營。除此之外，常州市政府還一直在為常州市奧林匹克體育中心等大型體育場館的免收費或低收費爭取省以上的財政補助，僅2015—2017 年這3 年間，常州市政府就為大型體育場館的免費或低收費開放爭取到1665萬元以上的財政補助資金。

2.2.2 刺激市民消費能力

為提升市民體育消費能力，從2016年開始，江蘇省每年在常州市安排300萬元體育消費券，并通過指定銀行等渠道發(fā)放到市民手中，鼓勵市民前往指定體育場館進行消費。發(fā)放體育消費券對于政府自身、市民、體育場館都是一項利好舉措［4］。對于政府來說，一方面有利于激發(fā)市民的體育消費觀念，引導(dǎo)廣大市民參與到體育消費中，另一方面也間接對體育場館進行了財政上的補貼支持。對于市民來說，消費券的發(fā)放使市民直接享受到了政府購買公共體育的福利。對于指定的體育消費場館來說，體育消費券不僅對于其自身的發(fā)展具有促進作用，也為其發(fā)掘體育市場的消費潛力提供了條件。

2.3 充分開發(fā)利用學(xué)校體育資源

為了緩解市民日益增長的體育健身需求與體育運動場地不足的矛盾，常州市政府早在2008年發(fā)布的《常州市學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的實施意見》文件中就明確提出，為強化學(xué)校公共體育服務(wù)職能和放大學(xué)校體育設(shè)施功能，由市政府成立常州市學(xué)校體育設(shè)施開放工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在不妨礙學(xué)校正常教學(xué)秩序的前提下，積極推進學(xué)校體育設(shè)施向社會開放，并且根據(jù)學(xué)校向社會開放的實際情況與工作量，由市、區(qū)兩級財政對其經(jīng)費進行補貼支持。截至2019 年，常州市已經(jīng)有240 所學(xué)校的體育設(shè)施實現(xiàn)向社會開放。為繼續(xù)推進學(xué)校體育設(shè)施向社會開放工作，常州市政府制定了一系列保障措施。

2.3.1 堅持政府主導(dǎo)原則

首先，由常州市政府成立學(xué)校體育設(shè)施開放工作領(lǐng)導(dǎo)小組來負責(zé)相關(guān)工作的統(tǒng)籌管理。其次，開放學(xué)校的財政補貼經(jīng)費，根據(jù)所需資金的管理權(quán)限，由市、區(qū)兩級財政分別進行落實。最后，學(xué)校體育設(shè)施向社會開放后的運行制度與管理舉措，也是由政府牽頭來制定、出臺相應(yīng)的實施辦法。

2.3.2 安全工作落實到位

首先，做好市民信息留存工作，對進入開放校園健身鍛煉的市民進行實名以及身份證信息登記。其次，開放學(xué)校屬地派出所，切實履行維護治安職責(zé)，以學(xué)校保衛(wèi)部門為依托，開展治安秩序管理和巡邏防范工作。最后，為防止出現(xiàn)干擾正常教學(xué)秩序的情況，規(guī)范場地使用范圍，對有必要將教學(xué)區(qū)與運動場地進行隔離的學(xué)校，可以通過政府采購等方式在學(xué)校開放的體育場地設(shè)置圍網(wǎng)，限制人員的流動范圍。

3 不足之處

當(dāng)前，常州市政府在向社會力量（社會組織）購買公共體育服務(wù)賽事，對體育場館的支持以及學(xué)校體育資源的管理與維護、城鄉(xiāng)間公共體育服務(wù)供給差異等方面仍存在諸多問題。

3.1 購買公共體育賽事服務(wù)面臨阻力

3.1.1 社會組織（社會力量）缺乏政策法規(guī)支持

首先，常州市現(xiàn)行有關(guān)稅收方面的政策缺乏對社會組織（社會力量）承接公共體育賽事服務(wù)的支持。對于以向社會提供賽事服務(wù)為主要業(yè)務(wù)的社會組織而言，承接政府購買賽事服務(wù)項目是其主要收入來源，這些社會組織通過競標等方式獲得賽事承辦權(quán)后，會得到政府撥付的一定比例的承辦資金，但由于缺乏稅收優(yōu)惠政策支持，承辦組織必須得繳納一定數(shù)額的稅費，這必將會加大組織承辦賽事與維持運營的經(jīng)費壓力。其次，賽事監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)具有滯后性，常州市政府在關(guān)于體育賽事活動相關(guān)管理職責(zé)方面，一直沒有明確的規(guī)定。監(jiān)管的缺乏，導(dǎo)致賽事市場的秩序混亂現(xiàn)象以及賽事舉辦過程中的違法亂紀行為，長期無法得到有效的控制與整治［5］。

3.1.2 社會組織自身建設(shè)有待加強

首先，賽事承辦組織的人才建設(shè)方面存在諸多不足之處，一項賽事活動的舉辦涉及組織、宣傳、安保等多項內(nèi)容，需要承辦組織擁有一支專業(yè)、全面、高水平的人才隊伍。但是，當(dāng)前承辦組織特別是單項協(xié)會在用人機制、工作待遇方面依然存在許多不合理之處，難以吸引各方面專業(yè)人才來組建一支合格的賽事承辦隊伍，導(dǎo)致其自身賽事管理活動能力較弱。其次，缺乏市場意識與服務(wù)意識，眾多的社會組織長期掛靠相關(guān)行政管理部門，長期以行政部門所布置的任務(wù)為行為導(dǎo)向，服務(wù)意識淡薄。除此之外，組織生存長期依賴于相關(guān)管理部門，在資金扶持方面缺乏競爭意識，對于這種市場運作模式以及購買程序也缺乏具體了解。

3.2 體育場館服務(wù)供給足、管理存在缺陷

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷繁榮發(fā)展和居民經(jīng)濟水平的提高，人們對健康認知的水平也不斷提升，大家對于體育公共產(chǎn)品的需求也越來越趨于多元化。當(dāng)前，常州市通過體育場館提供的公益性體育服務(wù)項目并不能滿足市民的體育需求。

3.2.1 群眾體育配套設(shè)施缺乏、供給服務(wù)項目單一

當(dāng)前，體育場館提供的體育公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品多為競技體育設(shè)施，全民健身的大眾體育公共設(shè)施少之又少。隨著人們健身意識的改善與健身需求的提高，市民越來越希望政府可以提供科學(xué)健身、健身指導(dǎo)等方面的公益性體育服務(wù)。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，參與健身活動的市民希望政府可以提供健身所需的場館和場地、健身方面的相關(guān)輔導(dǎo)以及培訓(xùn)等方面的服務(wù)項目。但是，目前常州市只有極少數(shù)體育場館可以提供多元化的公益性體育服務(wù)項目，還無法滿足市民的強烈健身需求［6］。

3.2.2 服務(wù)內(nèi)容、形式層次較低

現(xiàn)階段，常州市公共體育場館提供公益性體育服務(wù)的內(nèi)容層次較低，大都是一些閑置場館，或是在某些時段停業(yè)的場館場地，并且不需要參與者提供額外的附加費用，相應(yīng)地也就沒有其他的一些衍生服務(wù)，這也就導(dǎo)致群眾參與公共體育服務(wù)演化為一種自助行為，這是一種低層次的體育服務(wù)，其服務(wù)內(nèi)容、形式等方面都是較低層次的。

3.2.3 體育場館的開放缺乏統(tǒng)籌管理

首先，不同群體進行體育鍛煉的時間點存在差異，常州市公共體育場館的開放時間多集中于早上，但是群眾參與體育活動的高峰期是在下午、晚上兩個時間點，開放時間與群眾鍛煉時間存在明顯不適應(yīng)，體育場館的開放時間仍然需要在征求群眾意見、實地調(diào)研后加以調(diào)整。其次，沒有充分利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)來掌握不同時間段參與鍛煉人數(shù)、場館剩余人數(shù)等實時數(shù)據(jù)，未實現(xiàn)體育資源的均衡利用。

3.3 學(xué)校開放體育設(shè)施的先天建設(shè)不足

向社會開放校園體育設(shè)施，在一定程度上可以盤活存量體育資源，彌補當(dāng)前常州市體育設(shè)施的缺口。但是向社會開放體育設(shè)施的學(xué)校基本上都是小學(xué)，相應(yīng)的體育配套設(shè)施比較簡單，先天建設(shè)不足。首先，小學(xué)向社會開放的體育設(shè)施存在籃球場、田徑場等體育資源供應(yīng)過剩，但泳池、排球等體育場地供應(yīng)不足的問題。其次，小學(xué)占地面積一般較小且各功能區(qū)交錯分布，難以適度分離或?qū)ν庠O(shè)立獨立通道。

3.4 城鄉(xiāng)體育發(fā)展差距大

常州市的農(nóng)村地區(qū)相比于市區(qū)，體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有滯后性，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)沒有配備完善的體育設(shè)施且數(shù)量較少，無法滿足村民日常的體育需求。農(nóng)村地區(qū)體育服務(wù)供給缺乏政策支持，且農(nóng)村長期以來處在政府體育設(shè)施建設(shè)、體育資源分配的邊緣，在政策上沒有得到足夠的重視。

4 常州市政府購買公共體育服務(wù)的優(yōu)化策略

4.1 選擇漸進式推進策略

自從黨的十一屆三中全會實行改革開放以來，我國在各個領(lǐng)域的發(fā)展大都采取的是漸進式改革，往往是先易后難，先小后大，逐步推進，從而最大限度地減少風(fēng)險與震蕩，這也在一定程度上可以減少改革成本。采取漸進式改革也適用于政府購買的改革。一般在改革初期，以增量改革為主，對于改革過程中出現(xiàn)的問題與阻力，通過逐步轉(zhuǎn)移政府所承擔(dān)的公共服務(wù)職能，來減少相關(guān)的阻力，從而最大限度地減少利益沖突所帶來的不利影響。除此以外，政府部門還可以采取非競爭購買的依賴模式，經(jīng)過一段時間的發(fā)展后，再過渡到競爭性購買的獨立模式。選擇漸進式推進策略可以較好地減少甚至避免改革過程中出現(xiàn)的阻力與風(fēng)險，其不足是需要較多的時間成本，但也是當(dāng)下公共服務(wù)改革的一種較好的過渡形式［7］。

4.2 加快構(gòu)建公共體育服務(wù)購買激勵獎懲機制

政府購買公共體育服務(wù)改革的推進，很大程度上還需要構(gòu)建激勵獎懲機制，從而進一步推動政府主動履行各項職能，提高工作效率。只有構(gòu)建完善的激勵獎懲機制，進行嚴格的績效考評，將政府相關(guān)工作人員的職位晉升、獎懲與其工作績效結(jié)合起來評價，才能有效提升政府工作人員的內(nèi)驅(qū)力，從而進一步促使其提升公共服務(wù)購買績效［8］。

4.3 完善公共體育服務(wù)購買問責(zé)制度

在改革進程中出現(xiàn)過許多失誤，也存在相關(guān)負責(zé)人不作為、亂作為的情況，因此加快完善公共體育服務(wù)政府購買問責(zé)制度是非常必要的，對于改革進程中出現(xiàn)的不作為、故意拖延、設(shè)置阻礙以及貪污腐敗等問題，將按照問責(zé)制度進行嚴厲的懲處，這也可以在一定程度上促使政府工作人員更好地履行各項職能，提高工作效率，提升政府購買公共體育服務(wù)的績效。要完善問責(zé)制度，政府首先要建立健全內(nèi)部的監(jiān)督問責(zé)機制，將其與激勵獎懲機制相結(jié)合。購買服務(wù)的過程一定要受到紀檢部門和審計部門的層層把關(guān)，這些部門要依法依規(guī)進行監(jiān)督管理，從而完善公共體育服務(wù)購買問責(zé)制度［9］。

4.4 提升政府購買公共體育服務(wù)的理論研究水平與實踐探索能力

當(dāng)前，我國在政府購買公共體育服務(wù)改革領(lǐng)域還處在不斷探索的階段，改革過程中也受到了許多因素的影響與制約，應(yīng)該提升政府購買公共體育服務(wù)的理論研究水平與實踐探索能力，從而減少因理論水平不足而產(chǎn)生的不利影響。首先，在改革方向、路徑等宏觀層面，需要深入理解并研究我國政府的購買模式選擇以及改革進程，了解相關(guān)對策建議，學(xué)習(xí)如何突破改革過程中的困難與阻力等。同時，在利益表達與決策機制、獎懲機制、評價機制、績效考評機制等層面也需要進一步探索，從而優(yōu)化政府購買公共體育服務(wù)模式，提高政府購買效率。在實踐探索方面，地方政府應(yīng)該爭取更為寬松的政策空間，大膽嘗試各種模式并創(chuàng)新，不拘泥于現(xiàn)狀，通過不斷提升理論研究水平和實踐探索能力，找到相對較好的政府購買公共體育服務(wù)的模式［10-11］。

5 結(jié)語

政府購買公共體育服務(wù)在我國已經(jīng)開展了很長一段時間，各地區(qū)都在積極嘗試政府購買公共體育服務(wù)的模式，這為其發(fā)展和完善提供了豐富的實踐基礎(chǔ)。實踐是檢驗真理的唯一標準，通過各地區(qū)不斷深入探索和實踐，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段政府購買公共體育服務(wù)的過程中仍然存在許多問題。單純地依靠在體育領(lǐng)域購買公共體育服務(wù)的探索與實踐是有一定局限性的。我國政府購買公共服務(wù)改革實踐以來，在相當(dāng)多的領(lǐng)域已經(jīng)取得了很優(yōu)秀的成果，因此各地在發(fā)展政府購買公共體育服務(wù)的過程中，應(yīng)該借鑒并參考政府在非體育領(lǐng)域購買公共服務(wù)取得的成就，從中吸取經(jīng)驗，進一步完善和發(fā)展。就常州市政府購買公共體育服務(wù)的實踐過程中出現(xiàn)的問題與不足之處，應(yīng)該采取漸進式發(fā)展策略，不可因冒進而引起過大風(fēng)險，同時要構(gòu)建和完善激勵機制與問責(zé)機制，提升政府購買公共體育服務(wù)理論研究水平與實踐探索能力，把管理學(xué)與經(jīng)濟學(xué)的先進理論與體育領(lǐng)域的相關(guān)理論研究結(jié)合起來，并結(jié)合各地實踐情況，構(gòu)建一種更為清晰有效的政府購買公共體育服務(wù)模式。