財政分權對地方政府債務的影響研究

楊林

摘 要：隨著經濟社會不斷發展，地方政府債務規模不斷擴大。為防范化解重大金融風險，促進經濟高質量發展，必須制定行之有效的治理措施，構建地方政府債務風險預警機制。本文通過理論分析探究財政分權體制對地方政府債務增長的原因及其引發的后果，并創新性探索地方政府債務有序管理的路徑。

關鍵詞：財政分權；地方政府債務；優惠政策

引言

財政分權制度顯著改變了我國政府的治理結構，我國越來越倚重地方政府發展經濟和提供公共服務等方面的作用。為促進地方經濟和城鄉一體化進程、提高轄區內公共事業和人民生活水平，地方政府主動或者被動投入大量資金，財政收入和支出失衡，財政壓力加大，債務問題嚴重。本文分析財政分權體制對地方政府債務增加的影響及其原因研究后，提出制定可行性政策措施的若干建議。

一、地方政府債務的增加受財政體制嚴格的作用所影響

（一）分稅制改革與土地財政激發地方政府融資需求

1994年，為改變改革開放后財政包干制造成的“窮中央、富地方”狀況，全國開啟分稅制改革。中央和地方之間重新劃分收入和支出范圍，財政收入權利上收，支出責任下移，地方政府陷入財權和事權不匹配狀態。而同時，我國經濟發展全力加速，各地政府均透露出顯著的剛性支出需求。特別是在醫療養老、基礎設施建設等方面。在整改財政分權過程中，土地出讓制度中的土地出讓金被劃分到地方政府名下。鑒于此，各地地方政府為了調節赤字壓力，先后采取如下方式：其一是狹義層面的土地財政，即通過土地出讓獲得大量出讓金收入，增加財政收入；其二是以對地方性金融機構發展支持的方式取得信貸資金，并且把金融機構定位到基于土地資源之上的預算外收入交易平臺的位置上（陳寶東和鄧曉蘭，2017）。在較長一段時間內，各地方政府的土地財政增長均保持高速發展。然而，因為中央調控房地產市場，再加上土地資源有限，土地出讓在總額和面積上均有所回落。財政分權的實行，會導致預算缺口不斷拉大，而依賴土地財政的模式難以為繼，地方政府為了把預算缺口補上，只能抉擇使用間接或直接融資的方式。這是地方政府債務增長的最重要動因。

（二）四萬億元救市計劃加速地方政府隱性債務增長

2008年，金融危機席卷全球，我國房地產市場陷入低迷。中央推出四萬億元投資計劃以救市，其中七成都由地方政府和地方國企牽頭；另一方面，房地產市場下滑導致地方政府的重要收入來源嚴重縮水。為了順利達成經濟平穩發展的目標，地方融資平臺的債務規模在短期內大幅拓展。審計署公布的全國地方政府性債務數據統計顯示，與2010年的10.72萬億元[《全國地方政府性債務審計結果（審計署2011年第35號公告）》]相比，2013年6月全國地方政府性債務增加數超過1/2，高達17.89萬億元[《全國政府性債務審計結果（審計署2013年第32號公告）》]，對比債務余額增速和年均復合增長率（22.32%），財政收入的增速放慢。為了把中央政府出臺的貨幣政策和財政政策全面踐行下去，地方政府通過地方融資平臺大量開展基礎設施投資、優惠政策引資等。這種方式則完美躲避了那一時期法律法規的制約。并且由于其期限長、規模大的特點，再加上地方政府的隱性擔保，長期都徘徊在監管灰色地帶。一旦通過基礎設施建設投資汲取動力促進經濟發展的模式成型，地方政府將很難主動把該融資途徑排除在外。

（三）新《預算法》使得地方政府融資途徑受限

從1997年開始，全國地方政府性債務規模的增速便穩定在20%到30%之間，特別是在1998年和2009年這兩年，一度直沖到48.2%和69.12%[《全國地方政府性債務審計結果（審計署2011年第35號公告）》]。因為債務限額管理方式的實行，地方政府現存的隱性債務直接演變成潛在風險，對金融平穩發展造成脅迫。如今，部分債務規模增長率較高的省份已相繼發生無力償還或城投平臺債務違約的風險事件。除此之外，雖然嚴格的債務管理模式從未間斷執行，但地方政府違規舉債還是被頻頻曝出。所以，“堵而不疏”的方式在政府債務制度過渡期并不可行。

二、財政分權助長地方政府債務的原因

（一）財政分權影響政府融資決策的三個方面

1.財政分權激發地方政府積極性

通過財政分權，地方政府能夠持有經濟發展收益權，可同步提高公共資源配置的協調性及配置效率。完善的市場經濟環境給予地方政府之間充足的競爭，激勵政府加強基礎設施建設直接拉動經濟增長，通過政策優惠、制度創新引進投資，提高資本投資效率吸引更多資本。這些措施往往需要若干個大型的、期限長的、直接回報率低的項目共同參與，同時也要求長期的財政收入予以匹配。地區的財政分權程度越高，其在公共資源配置、財政收入協調方面的能力靈活性就越強，越有希望向產業結構、財政支出結構借力以促進資本報酬率的提高，在投融資活動中政府越有可能占據主導位置。

2.財政分權給予地方政府預算硬約束

事實上，義務和權利是相輔相成的。當地方政府擁有經濟發展收益權后，便失去了中央政府在財政支出方面的扶持。礙于預算上的硬約束要求，地方政府的當務之急便是把財政資源的使用效率提高，低效的大規模的資本利用模式已不再適用。低效率項目難以上馬，無法繼續采用提高效率以騰出基礎建設或公共物品更高需求的投資空間的辦法，融資動力將加速流失。隨著財政分權程度的降低，地方政府支配收入就越受限。這時，經濟增長就越需要債務融資的參與。

3.財政分權有利于發揮地方政府的信息優勢

在取得公共需求信息時，地方政府具有靈活性和便捷性，在財政分權制度的作用下，地方政府能根據獲得的信息對資源進行合理分配。但因為受我國戶籍制度等約束，并不支持民眾采取“用腳投票”的方式，導致地方政府不樂于利用信息優勢對下負責而更樂于對上負責?；仡欁哌^的歷程，在市場中資本是最為匱乏的，所以資本也就自然成為了地方政府的搶奪對象?？陀^來說，基礎設施建設支出居高不下這也是一大根源所在。

（二）晉升激勵影響政府官員選擇經濟發展模式

改革開放后，晉升激勵是各個地方政府官員大力推動當地經濟高速發展的重要而明顯的動力?？己酥笜酥饕禽爡^內經濟增長水平、公共物品供給水平等政績，同時，如果沒有重大失誤或貪腐違紀，大部分考核運用的結果都是晉升或平調。在晉升方面，其對年限要求極為嚴苛。所以基于同一任期中，隨著任職年限的推移，其面臨的政績壓力也隨之增加，會更加傾向于通過融資規模擴大來對基礎建設加大力度。這種政績工程呈現出規模大、年限長的特點，債務融資方式最為匹配融資結構與融資期限。

雖然我國政府的內部監督機制相對健全，但受實際操作限制，無法對地方政府實行全面有效的監督。而地方政府官員受考核和晉升激勵制度影響，勢必有機會主義傾向。地方官員任期普遍在三年左右，也有極個別在五年以上。所以在早期任職時，地方官員一般不會選擇使用配置手段參與經濟發展。但是，在任職時間的推移下，晉升考核壓力持續加大，地方官員便在壓力的驅動下強行介入經濟發展。

（三）地方政府性債務成因綜合分析

長期處于財政分權體制的實施下，再加上晉升壓力的存在，中國地方政府能發展到如今的龐大借債融資規模，絕非單一原因所構成的，它主要取決于社會發展結構和中國經濟體制。一般來說，國有商業銀行和個別城商行身上均有兩個屬性，分別是政策屬性和金融機構屬性。地方政府融資平臺其本質也屬于金融媒介，除了有期限長、穩定的城投項目作為投資對象外，還有政策支持以及政府信譽和財政收入為自我擔保。多重優勢加疊，使得地方政府融資平臺具備低風險屬性，商業銀行或其他融資機構從安全性與持續性層面衡量，更愿意面向有地方政府隱性或顯性兜底的城投公司借貸，都愿意投資城投債。數量巨大的城投債由地方政府承擔還本付息的兜底責任，這部分隱性債務因缺乏監管與審計，難以準確衡量其真實規模。

以平臺公司為媒介進行融資，地方政府可享受如下益處：首先，較土地出讓，債務融資方式更占據優勢。一方面，地方政府的土地資源是能夠計量的，土地出讓價格與房地產市場息息相關，地方政府要保證土地融資的規模，就不得不推高土地價格，這條路徑不僅不可持續，而且會產生干擾民生、打亂市場等負面作用；另一方面，在那一時期國家并未做到有效監管債務融資，融資主體可以更為自由地選擇隱蔽化的手段和資金使用途徑。其次，債務融資還款這一長期風險與地方官員任期約束、晉升激勵的短期激進目標之間存在顯著的不適應性；所以本屆政府可以在任期內探索怎樣以融資為跳板全力發展建設經濟，而不是緊盯著還款來源不放。

三、有關地方政府債務管理的政策建議

（一）拓寬地方政府的融資渠道

地方政府需要完善支出和收入的管理框架，在對財政收入來源拓展的同時，為公共服務及時供給提供保障。比如健全地方稅收制度、實施更靈活的轉移支付制度等。加快構建規范化的地方政府融資體系，將政府主導和市場化運作相結合拓寬融資渠道。同時還需增強資金供給機構的資金實力，建立財政資金與社會資金相結合的資本補充機制。

（二）合理劃分中央與地方的財權、事權

對于地方政府來說，加強財權能使地方政府有效控制財政收支，逐步獨立于債務融資之外；擴大事權則帶來更大的支出責任，提高其承擔公共事務與服務的成本。沒有財權相匹配的事權將轉化為債務，所以有必要對各級政府職責細分確定，對地方政府手中的財權統籌協調，有效緩解赤字背后的融資需求。

要根據中央和地方的特點及優勢對事權進行分配，將和地方密切相關的事宜交由地方政府，而中央則負責對需要調配資源的工作進行負責。在沒有清晰界定的事項管理上，由中央和地方共同協商決定，各司其職。

（三）將債務風險評價指標加入政府官員考核機制

在政府官員考核機制中增加在任期間舉債合理性、債務償付、舉債的長期影響、債務風險問題解決情況等因素，將政府債務納入到政府官員經濟責任的審計范疇，為地方政府高風險債務建立更長期的追責制度。同時也要把GDP等經濟增長指標的評價權重合理下調，而不是只通過轄區內經濟增長情況衡量官員績效。以有限的資源和財力為轄區的經濟社會發展和人民的美好生活帶來實在利益，并為人民群眾提供更好的生存環境，才是領導干部最重要的政績。

（四）加強建設地方政府債務管理制度

進一步明確財政部門在地方政府債務管理中的位置，對地方政府債務的生成和實際清償實時跟進。在全口徑預算管理中列入地方政府性債務收支這一項，作為中長期項目參與編制，嚴格審查債務收支預算的規范性、合理性，提升債務預算執行的管理效率。要建設常規的披露信息核準審查機制、財政披露信息體系等，確立統一的債務披露和評判標準，對地方政策債務風險波動進行24小時監控。

（五）加快構建地方政府債務風險預警機制

深入分析地方債務風險的發生因素并合理分類，巧借風險分析、風險識別等對各級地方政府債務風險水平和風險結構客觀估算。設立科學有效的債務風險指標體系，重點包括債務依存率、負債率、償債率等，對風險評估結果積極采取應對和監控措施，嚴格控制地方政府債務規模的擴大。構建多部門聯合監測和防控機制。地方各級政府要依照各項法律規定做好政府舉債融資的信息公開，接受社會監督。聯合人民銀行、財政、證監、國家金融監管局等部門創建大數據監測平臺，實現部門與部門之間的數據效驗和信息共享，經常性公示監測結果，實施跨部門監管和問題懲治。

結束語

隨著地方債務規模的擴大，其引發債務風險也影響區域財政、金融安全，而中央政府勢必會為地方政府債務兜底買單，長此以往會影響全國范圍內經濟安全。對此我們需要治理地方債務化解債務風險，權衡發展與風險的關系，探討地方債務治理的有效機制。

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（作者單位：遼寧省鐵嶺市銀州區財政和政府債務管理服務中心）