完善人民政協民主監督制度機制研究

李偉征

摘 要：黨的二十大報告專門就加強人民政協民主監督做出了新部署，提出“完善人民政協民主監督制度機制”的要求。人民政協自成立之日，人民政協的民主監督制度機制就隨之產生且不斷發展。隨著社會主義民主政治的不斷推進，人民政協民主監督的優勢也必然不斷地擴大。作為充分體現民意的一個重要渠道，人民政協民主監督制度機制的完善成為了新時代政協工作中的一項重大任務。

關鍵詞：完善；人民政協；民主監督；制度機制

一、新時代完善人民政協民主監督制度機制的重大意義

人民政協的民主監督融黨派監督、社會監督、群眾監督于一體，具備了獨特的優勢和作用。深刻認識人民政協民主監督的意義，對于進一步完善人民政協的民主監督制度機制，建設社會主義民主政治，具有重大的意義。

（一）是中國特色社會主義民主政治的重要內容

民主監督是一種非權力性的監督，是一種自下而上的監督，它是我國監督體系的重要組成部分，對我國民主政治建設具有獨特的優勢。其工作的主要目的是促進黨和國家工作效率的提高與工作質量的改善，其工作的主要途徑是對黨和國家機關工作人員提出批評、建議和意見等。與輿論監督、媒體監督等其他監督形式不同，人民政協的民主監督以真實有效為基礎，各界別的政協委員，或在經濟上有過人才能，或在學術上有特別建樹，或在其他領域有獨特貢獻，他們看待問題的視角可能更加獨特和廣泛，他們對待問題有獨到的見解。正是這樣的獨特性讓政協的民主監督在中國特色社會主義民主政治建設中可以添上濃墨重彩的一筆。同時，人民政協的民主監督是黨和人民在長期的革命、建設和改革實踐中，結合中國國情創造與發展出來的，推進了中國民主政治建設的進程，為中國的政治制度建設作出了獨特貢獻。

（二）是發現并解決社會各種問題的重要抓手

人民政協進行民主監督的過程實質上也就是共同發現問題、解決問題的過程。人民政協的民主監督一方面是政協委員對黨和國家機關及其工作人員的工作進行監督，另一方面是中國共產黨與各民主黨派的互相監督。人民政協是一個具有廣泛社會基礎的愛國統一戰線組織，它的成員來自黨內黨外各界、各階層的委員，正是這樣一個具有廣泛代表性的社會團體，才能進一步及時發現并反映社會中存在的各種問題。用另一種視角來看待，任何問題的解決都難以避免各種各樣的困難和利弊。政協民主監督就在于發現在單一的局面之下所無法發現的問題，提供同一個問題從多種途徑入手或多個問題從同一途徑入手等解決社會問題的方法。政協委員的廣泛代表性有利于更廣泛地聯系各階層群眾，更好地發揮橋梁紐帶作用，及時地發現各種社會問題并提出解決的意見和建議。

（三）是各級黨和政府討論研究決策的重要參考

國家治理能力和治理體系現代化是黨和政府面臨的重要課題，也是對各界別的政協委員履職盡責提出的新要求。人民政協的民主監督是獨立于黨和政府之外的獨立的監督，以第三方的視角對黨和政府所展開的工作進行監督，提出意見和建議。如在我國社會主義民主和法治體系尚不夠完善、黨內監督機制仍需進一步健全的情況下，人民政協民主監督對中國共產黨的建設能夠提供的幫助是十分必要和難能可貴的，并且中國共產黨支持、鼓勵、歡迎來自各個層面的監督和建議。在政府所開展的各項工作中，政協的民主監督也能夠以它獨特的角度深入進去。如政協委員在脫貧攻堅工作中堅持監督中服務、服務中監督，在民主監督中這種特點依然得到有效發揮。此外，在其他各個社會治理方面，人民政協都以此種方式主動參與，成為各級黨委和政府進行決策的重要參考。

（四）是社會保持長期穩定發展的重要助力

在新中國歷史上，隨著民主監督機制的不斷完善和監督力度的不斷加大，不斷地發展，人民政協為社會經濟發展和穩定作出了重大貢獻。毛澤東說：“我們有意識的留下民主黨派，這對黨，對人民、對社會主義很有利。打倒一切，把其他黨派搞得光光的，只剩下共產黨的辦法，使同志們中很少不同意見，弄得大家無所顧忌，這樣做很不好。”我們有意識保留民主黨派，就是要聽不同意見。民主黨派作為政協的重要界別，他們的監督在后來發展成為了人民政協的監督。鄧小平認為，由于我們黨的執政黨地位，我們的一些同志很容易沾染上主觀主義、官僚主義和宗派主義的習氣。因此，對于我們黨來說，更加需要聽取來自各個方面的批評和監督，以利于集思廣益、取長補短、克服缺點、減少錯誤。習近平指出：“對中國共產黨而言，要容得下尖銳批評，做到有則改之、無則加勉；對黨外人士而言，要敢于講真話，敢于講逆耳之言，真實反映群眾心聲，做到知無不言、言無不盡。希望同志們積極諫諍言、作批評，幫助我們查找問題、分析問題、解決問題，幫助我們克服工作中的不足。中共各級黨委要主動接受、真心歡迎民主黨派和無黨派人士監督，切實改進工作作風，不斷提高工作水平” [1] 。《中國共產黨黨內監督條例》進一步要求各級黨委需要大力支持和保障人民政協能夠按照人民政協章程開展民主監督。

二、當前人民政協民主監督制度機制存在的主要問題

（一）知情渠道較為單一

政協不是權力機構，也不是行政機關，本身不具備強制權力的屬性，在占有行政資源和社會信息方面不具備天然優勢。一是知情明政平臺較少。目前比較明確的三條知情明政渠道——列席黨政會議、政協組織學習、部門通報情況。以列席黨政會議為例，十八大以來，政協負責同志、政協委員雖然受邀列席的次數呈增長趨勢，但在日常工作中，對于哪些會議需要政協負責同志、政協委員列席參加的沒有作出明確規定，隨意性較大。對于政協組織委員開展培訓學習，雖然培訓加強了委員履職能力建設，但涉及面小、沒能做到全覆蓋，培訓周期短，缺少經常性學習培訓，日常開展民主監督時獲得黨政部門信息較少。二是政情通報機制不規范。政協在開展民主監督工作時，獲取信息的主要渠道還需要黨政部門的支持，沒有黨政部門在開展監督前提供的信息和資源，政協的民主監督工作往往舉步維艱。盡管在有關民主監督的文件中要求，黨政有關部門和被監督部門要為政協民主監督做好信息告知、資料提供等保障工作，并且要在政協開展的會議監督、視察監督、評議監督等各類監督時，及時通報本單位本部門工作的相關情況，包括問題和不足等等，但這種要求并沒有強制效力，通報形式也大多是在開展監督活動過程中以書面的形式進行，口頭通報次數也較少，在實際操作中并沒有形成常態化，通報的內容也不規范，隨意性較大，客觀上導致政協委員在掌握信息不夠深入、全面，影響了委員民主監督的實效。從這個方面來說，政協的民主監督往往處于被動的地位。

（二）溝通機制不健全

一是民主監督溝通缺乏雙向互動。在政協開展的各類民主監督活動中，黨委、政府很少主動提出監督議題，大多由政協單方面提出，由于缺少黨政部門的主動溝通，選題的精準性勢必受到影響。絕大多數監督活動的謀劃靠的是政協自身的單打獨斗，黨政對政協民主監督課題的參與力度還是不足的。同時，在開展相關監督活動時，因為缺少黨政負責同志的主動參與支持，相關部門作為監督客體對民主監督的重視程度也大打折扣。二是政協界別作用發揮不明顯。政協在開展民主監督活動時，主要還是依托政協相關專委會牽頭開展，沒有以界別為主體開展民主監督活動，盡管也設置了界別小組，但是當前，由于界別溝通的渠道不暢通、界別活動的載體缺乏，對事關廣大群眾利益的各項事業及社會普遍關注的如教育、醫療、就業、環保等熱點、難點問題很少納入政協民主監督的視線，界別特色優勢沒有得到有效發揮。

（三）辦理反饋常態化機制缺失

一是民主監督意見反饋不到位。從政協層面來說，開展民主監督后，政協應及時把監督情況向政協委員和被監督單位通報反饋。但是，通過什么方式和渠道向參加監督的有關單位和政協委員反饋，缺少多元載體，反饋的方式方法較為單一。目前對于政協提案、社情民意信息中的監督性意見，相關被監督單位辦理相對規范，但諸如監督性協商活動形成的建議、調研視察活動形成的報告等往往呈送黨委政府后，石沉大海，最終沒了下文。中央關于民主監督的文件都對黨政督查部門要加強對政協民主監督意見辦理情況的督查有專門規定，但現實中，相關部門往往對黨委政府主要負責同志的閱批件更加重視，對于沒有黨政負責人閱批的協商成果重視程度不夠。二是民主監督缺乏連貫性。人民政協民主監督的內容是黨和國家大政方針、重大決策部署貫徹落實情況，國家機關工作人員工作作風，人民群眾關心關注的熱點難點問題解決情況等等。民主監督是以問題為導向，最終目的是推動相關問題的解決，促進相關部門作風的轉變。但往往有些問題由于歷史原因或者其他原因，存在困難較多，解決難度較大，需要持續關注、推動解決。但由于政協委員的兼職性、界別組織的松散性、監督對象的復雜性等現實因素，人民政協民主監督往往缺乏深入的、持續的跟蹤督辦，監督的效果很難達到預期目標。三是監督成果轉化較為困難。據調研統計，近年來對于政協相關監督性協商、調研成果被黨政有關部門采納或吸收到有關文件里占比不足四分之一，監督成果轉化為黨政推動工作的決策部署還有難度。

（四）相關保障措施落實不力

一是民主監督客體支持力度不夠。人民政協不掌握行政權力，不占用公共資源，無論是相關方針政策、重點工作部署推進落實情況還是存在的問題等，這些基本的信息需要黨政部門來提供。如果沒有黨政部門的支持，政協履行民主監督職能的精準性、有效性必然大打折扣。現實中，相關黨政部門對政協民主監督的重視和支持還有很大的提升空間。主要表現在：對民主監督作用認識不清，少數部門負責人認為政協監督沒有強制約束力，在搭建知情明政平臺、主動配合開展監督上主動性積極性不夠。二是考核激勵效果不明顯。首先是對監督客體也就是被監督單位的考核機制不健全。政協的民主監督是一種協商式的監督，沒有強制約束力。被監督單位是否對政協民主監督意見建議進行反饋，是否采納落實政協委員的意見建議，主要依靠的是被監督單位的自覺性和主動性。其次是對監督主體主要是政協委員的激勵機制不完善。大多數委員有其本職工作，參加政協民主監督需要投入大量的時間精力，在深入調研的基礎上、大量收集材料，以書面形式提出針對性強的監督性意見建議，這過程中勢必會影響委員的本職工作或業余時間。如果緊緊依靠委員的榮譽感、責任感來推動民主監督工作，導致民主監督缺乏根基和后勁。

三、完善人民政協民主監督制度機制的路徑思考

（一）完善民主監督知情明政制度機制

1.健全黨委政府和政協經常性工作聯系機制

近年來一些地方已經探索實行黨委常委會邀請政協主席列席會議的做法，對于政協及時準確全面地把握黨委中心工作具有重要意義。比如，有的地區建立了黨委、政府、人大、政協四大班子主要負責人工作例會制度，每月固定召開一次會議，黨委政府對全市重點工作和下一步工作部署在會議上進行通報交流，政協就重要工作和重要問題，在例會上進行報告，積極爭取黨委、政府的重視和支持，確保政協履職活動圍繞黨政中心工作有效開展。在此基礎上，可以結合實際，把這種做法進一步擴大，在多個層面建立更加廣泛的聯席會議制度，并且要以正式文件或制度的形式固定下來，為黨政和政協聯系溝通提供制度依據。首先，可以在已經實行的政協主席列席同級黨委常委會議的基礎上，擴大參加人員范圍，建立政協主席會議成員列席同級黨委政府有關會議制度，搭建起政協主席會議其他成員和黨政有關負責人經常性聯系溝通平臺，可以更好地了解聯系相關工作進展情況，為開展政協日常民主監督工作選準方向、把握重點奠定基礎。其次，建立政協專委會與政府部門溝通交流工作制度。黨政部門會同對口聯系的政協專委會定期召開聯席會議，就階段性工作安排部署和政協專委會交流意見，黨政部門印發的有關重要文件、簡報資料等，視情送對口聯系的政協專門委員會和界別小組。最后，建立政協委員列席黨政有關會議工作制度。在黨政有關會議上，吸納部分政協委員列席，形成常態化制度，為委員履行民主監督職能提供知情平臺。

2.搭建多方位黨政信息公開和通報平臺。

從黨委政府層面來說，首先，要建立健全黨政信息公開公示制度。一方面，健全黨政信息主動公開制度，在《中華人民共和國政府信息公開條例》允許范圍內，采取網上公開和指定地點公開兩種公開形式，主動向社會免費公開信息。這對于多方位構建人民政協民主監督知情明政機制來說具有十分重要的參考價值。其次，建立健全黨委政府向政協經常性通報工作機制。黨委政府制定經濟社會發展規劃和事關人民群眾生產生活的重大問題、事關全局的重要政策和措施前向政協通報，特別是每年“兩會”召開前，黨政部門都要將經濟社會發展、黨風廉政建設等工作情況，通過參加政協常委會議或書面印發全體委員的方式，向政協進行通報。從政協層面來說，要健全完善政協委員列席政協常委會議、主席會議、專題協商會議工作機制，通過更高層次的政協會議平臺來提升委員獲得信息的廣度和深度。

3.形成多層次委員學習培訓體系。

委員履職意愿、履職能力不足是制約政協民主監督有效性的重要因素，這和政協委員難以有效獲得黨政信息是分不開的。因此，通過建立健全委員學習培訓體系，糾正部分委員對民主監督的錯誤認識、提升其監督能力是開展民主監督工作的內在要求。各地政協可結合自身實際，圍繞學習時事政治和政協知識，定期舉辦“政協委員大講堂”，邀請政協系統或黨政負責同志、專家學者，向委員宣講政策、介紹情況，對委員進行專題輔導。有條件的地區可以充分利用地方高校智力密集優勢，建立人民政協和高校長期合作機制，委托高校設立委員主體班，定期組織開展集中培訓。發揮政協專委會在民主監督中的基礎性作用，利用專委會規模小、機動靈活的優勢，以界別為主體，圍繞政協理論知識提案社情民意信息撰寫、法律知識、文化文史等內容，以專委會名義組織委員開展專題培訓；也可經常性組織召開小型座談會，邀請對口聯系部門業務骨干就某一方面決策部署及相關政策進行宣講解讀，幫助委員了解更多信息。鑒于政協委員多為兼職委員的實際，經常性參加政協集中培訓困難較大，可以探索利用網絡培訓學習平臺開展培訓。

（二）完善政協與黨政部門溝通協調制度機制

1.建立黨委政府和政協監督聯動協作制度機制

政協民主監督的重點是黨政決策部署的貫徹落實情況，這就決定了民主監督的內容必須緊緊圍繞黨委政府的中心工作開展，一旦偏離了這個主線，民主監督也就失去了針對性和有效性，自然得不到黨政的重視和支持，因此，暢通政協和黨政部門溝通協調的新渠道，就要確保民主監督工作和黨政中心工作的有效銜接。首先，可以通過定期召開聯席會議，加強溝通聯系，協調解決實際問題。聯席會議可以周例會的形式召開，確保溝通聯系單頻次。聯席會議參加人員范圍可以包括黨委、政府、政協負責人，黨政部門和政協專委會負責人，還可以吸納相關委員參加，真正形成黨委領導、政府支持、政協實施的民主監督工作格局。其次，在溝通交流過程中切實發揮好政協界別特色優勢。各地政協在這方面也做了很好的嘗試，比如，常州市政協建立了界別和黨政部門對口聯系機制，推動建立黨委政府“出題”、政協“答題”常態化機制，促進了黨委政府和政協在民主監督工作上的溝通交流。再次，要形成政協民主監督和黨政各類監督的合力。發揮黨派在政協民主監督中的骨干作用，建立政協民主監督與其它監督形式的會商機制和立體監督體系，具體做法就是整合現有黨派的監督資源，成立由中共各級紀律檢查委員會牽頭、各民主黨派參與的黨際監督委員會，定期對黨委政府科學執政、民主執政、依法執政的情況進行評議，審查決策程序、決策過程中違規違法行為；同時，規范民主監督與中共黨內監督、行政監督和司法監督的聯動機制。

2.設立政協民主監督專門組織機構

當前人民政協民主監督制度組織機構專業化程度不高，政協內部存在專業化機構數量偏少。這是制約民主監督發展的一個重要因素。鑒于此，首先，可以探索組建政協民主監督小組。監督小組每年要圍繞年度監督計劃至少組織一次調研視察、一次專題協商，形成一個監督課題研究報告；政協每月召開一次監督課題進展情況通報會，主席會議每半年聽取一次課題研究匯報。這種民主監督小組形式，將委員的個體優勢轉化為群體優勢，為政協民主監督有效開展奠定了堅實的基礎。其次，探索在政協內部設立專門的民主監督機構，可參照政協專門委員會的設置，在不增加人員編制的前提下，優化整合相關專門委員會，設立民主監督專門委員會，制定民主監督專委會工作規則，實現監督職能的高度組織化。

（三）完善民主監督辦理反饋制度機制

1.建立民主監督質量評價體系和標準

目前，全國政協已經建立了《協商議政質量評價工作辦法》，部分地方政協也結合各自工作實際相繼制定了具體實施辦法，但在這方面，民主監督幾乎還是一片空白。因此，從重要性和必要性來說，制定民主監督質量評價相關制度的就顯得更加迫切。要針對當前會議監督、視察監督、提案監督、專項監督等各類民主監督的特點，建立科學合理、各有側重的民主監督質量評價體系。抓住民主監督過程中共有的重點環節，制定示范性強、適用性廣、簡便易行的評價指標。將監督課題選擇、組織實施、監督成果報送和轉化等作為主要內容，加大民主監督成果在質量評價中的權重，設置不同的指標和分值。對民主監督質量的評價可采用定性評議和定量評價相結合的方式，劃分評價等次。民主監督質量評價的對象為政協專委會和相關政協委員，評價結果要向政協常委會議或主席會議報告，向相關委員和單位反饋，作為政協機關評先評優和優秀委員評選的重要依據，提高監督工作實效。

2.加強對監督成果轉化落實的跟蹤督辦

監督成果轉化是民主監督的最終落腳點，再好的監督形式和成果，如果不能轉化為決策，就會成為空中樓閣、一紙空文。因此，必須加強監督成果轉化的機制建設，為民主監督成果辦理反饋提供制度依據。首先，要規范監督成果報送程序。民主監督成果以什么形式報送，報送給誰，要有明確制度規定。其次，要規范監督意見反饋機制。黨委政府要圍繞現有的民主監督相關文件出臺配套實施細則，對被監督單位辦理反饋政協民主監督成果，在辦理反饋時限、形式、責任等方面作出明確規定，特別是對政協民主監督意見辦理反饋不及時主動、久拖不辦的，要有相應責任追究舉措。再次，要規范監督成果跟蹤督辦機制。從黨委政府層面來說，把督辦黨政部門辦理政協民主監督意見情況作為各級黨委（政府）督查辦公室一項重要職能，把政協民主監督成果辦理反饋納入黨委（政府）督查辦督查范圍。同時，政協也可以自己通過回訪調研、視察回頭看，約談等形式開展跟蹤督辦，對于需要一定時間來開展的民主監督工作以及該辦未辦的監督活動，可以切實要求承辦部門說明情況。從而使人民政協民主監督從“軟約束”真正變成“硬監督”。

（四）完善民主監督權益保障制度機制

1.加強對政協民主監督的支持

第一，把政協民主監督納入黨委政府工作要點。黨委常委會要審議政協民主監督工作計劃，以黨委、政府、政協的名義聯合印發實施政協民主監督計劃，把政協民主監督納入地方監督體系。第二，加大民主監督成果辦理在黨政年度綜合考核體系中的分值比重。黨委政府要適時修訂年度綜合考核辦法，把是否主動配合支持政協民主監督、是否接受政協民主監督的意見建議、是否主動辦復反饋政協民主監督意見作為每年考核黨政部門的重要評價指標。第三，要營造重視支持政協民主監督的社會氛圍。要進一步加強對黨政干部民主監督知識的學習培訓，把政協理論特別是民主監督有關知識納入干部培訓體系。把政協民主監督納入各級黨委宣傳工作計劃，營造重視支持政協履行民主監督職能的良好社會環境。

2.改進政協委員考核激勵機制

首先，加強對委員的考核。全國政協及有關地方政協在這方面相繼作了探索和嘗試。如十三屆全國政協剛一成立，就及時修訂了政協章程，專門增加了“委員”一章，要求建立委員履職檔案，采取適當方式通報履職情況，并要求做好“委員作業”，“交上一份好的履職報告”。其次，完善委員激勵機制。要不斷健全委員評先評優表彰機制，擴大表彰范圍，把提交提案、社情民意信息、大會發言、調研視察報告等經常性監督活動全部納入表彰范疇；增加表彰頻次，建議每半年開展一次全面評選活動；適當增加表彰比例，對獲得優秀或先進的委員適當給予物質獎勵，并向委員所在單位及社會大眾公式通報，擴大社會影響力。同時，要在落實委員的政治榮譽上給予保證。最后，建立委員履職保障機制。政協委員所在單位要積極為委員履職創造條件，委員參加政協民主監督活動工作量計算及差旅費報銷要按照規定給予優先保障，各項待遇不得因參加政協活動受到影響。在這方面，安徽省委專門出臺了有關文件對此作出具體規定。

3.完善政協民主監督的法律保障

迄今為止，我國還沒有一部獨立的關于人民政協的法律法規，有的只是一部《政協章程》和從中央到地方制定的關于政協工作的相關文件。當務之急是要制定相應的法律法規，明確政協民主監督相關內容。當前，完善政協民主監督法律保障的條件基本成熟。而且其進行法治化的條件已經具備。一方面，憲法在序言中規定了人民政協的性質和作用，而且賦予了公民包括政協委員對于國家機關和工作人員提出批評和建議的權利；一方面，憲法明確規定政協有民主監督的職能。因此，就應該有相應的基本法律對人民政協民主監督職能予以及時跟進。

參考文獻：

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