促進工業用地效率提高的審計協同路徑探析
——基于成渝地區雙城經濟圈建設規劃

袁利華（博士）黃輝（教授/博士）

（重慶工商大學會計學院重慶工商大學審計處 重慶 400067）

一、引言

土地資源是區域經濟發展過程中基礎的、難以再生的自然資源，也是工業發展關鍵的、不可缺少的生產要素。黨的二十大報告指出“實施全面節約戰略，推進各類資源節約集約利用”。但隨著城市化進程的加速，土地供需矛盾更加突出，由于土地供后監管不力等引發的土地使用問題層出不窮，“土地資源利用效率低下”成為普遍現象。

黨中央、國務院高度重視成渝地區的發展。2020 年1月3 日，習近平總書記主持召開中央財經委員會第六次會議，作出推動成渝地區雙城經濟圈建設、打造高質量發展重要增長極的重大決策部署；2021年10月，中共中央、國務院印發了《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，作為指導成渝地區雙城經濟圈建設的綱領性文件和制定相關規劃、政策的依據。成渝地區雙城經濟圈在國家戰略發展大局中具有獨特而重要的戰略地位，其發展必然伴隨著大規模工業用地的出讓和使用，故提高雙城經濟圈土地利用效率，是當下所需、當務之急。而審計在國家治理體系中占有重要地位，審計機關通常承擔著“資源開發、生態修復、污染防治、項目推進、責任落實”等監督職責，因此，在成渝地區雙城經濟圈建設過程中，要充分發揮國家審計職能，協同各方審計力量，監督工業用地的出讓、使用情況，提出整改建議，實現“治已病、防未病”。

綜上，本文基于“成渝地區雙城經濟圈建設-地方政府-工業用地效率-國家審計”四者之間的關系，分別從經濟責任審計、自然資源和生態環境審計、企業審計、土地資源和雙城經濟圈建設政策措施落實情況專項審計等四個方面，著力剖析了國家審計促進區域工業用地效率的協同機制和具體實施路徑，并進一步從微觀、中觀和宏觀三個層面分析了協同效應。

二、文獻綜述

（一）土地資源利用

國內外關于國土資源利用的研究可以追溯到20 世紀末、21 世紀初，有學者關注了城市增長和土地資源可持續性、耕地占補平衡和土地集約利用（毛太鑾，2007）。而近年來有關土地資源利用效率的研究主要涉及以下幾個方面：首先，人多地少是我國現階段面臨的基本國情，國土資源利用粗放又是我國土地資源表現出的基本問題（朱志遠，2017）。在我國經濟發展中，工業用地利用效率影響機制復雜，而其分析視角總體上可分為政府層面和市場層面。大多數研究從政府層面進行了研究，認為土地財政是我國工業化、城鎮化和市場化進程中的客觀現實，導致用地短缺與低效利用現象并存（王怡維，2021）。其次，作為大多生產活動的載體，土地資源的有效配置勢必會對地方經濟發展產生重要影響（劉新智和周韓梅，2022）。那么，在“保經濟增長、保耕地紅線”的雙重壓力下，雖然政策約束會倒逼地方政府提高土地利用效率，但往往以降低財政收入為代價（唐盟和邵磊，2022）。最后，中央與地方、地方與項目之間的信息不對稱等，導致計劃與實際需求不匹配；在政績考核下，地方政府重指標申請而輕批后管理，摸不清家底（楊曉和等，2017），缺乏土地出讓后的監管?？傊?，不僅需要嚴格遵守我國國土空間規劃的三條控制線，又要滿足城市工業生產空間的基本投入要素，就需要探索出有效的監督約束機制，走節約高效的城市生產空間發展方向（梅林和魏新月，2022）。

（二）國家審計與土地資源利用

國家審計的本質是國家治理系統中內生的“免疫系統”，其具有預防、揭示和抵御功能（劉家義，2012），承擔著充分運用監督、評價和鑒證三大職能，建立善治政府的職責（譚勁松和宋順林，2012），是推動國家治理現代化的重要保障（蔡思培和程博，2021；王穎和牛澤昊，2022）。伴隨著審計全覆蓋的推進，審計機關有權對國有資源進行審計監督，促進經濟發展方式轉變（馬志娟和梁思源，2015）。然而，土地資源審計較為困難，牽涉職能部門眾多、業務流程復雜。有研究認為，土地資源審計可從經濟責任審計、自然資源和生態環境審計、企業審計、專項審計等方面切入，協同監督和治理土地資源。一是經濟責任審計與土地資源利用。經濟責任審計作為具有中國特色的經濟監督制度，是我國國家治理中一項制約權力運行的重要制度安排（王慧和趙金玲，2021；賈云潔等，2021）。通常領導干部的決策對土地資源的利用影響大，責任也大（顧奮玲和杜冰青，2019）。實踐表明，區縣相關職能部門在土地資源管理過程中，存在失職的情況，對閑置土地情況了解不清晰，土地資源一供了之，缺乏后續監督治理（張英婕和王洪強，2021）。因此，經濟責任審計應重點關注領導干部管轄區域內違法用地趨勢、工業園區用地情況和土地項目情況等。二是自然資源和生態環境審計與土地資源利用。近年來，我國審計機關持續不斷推進資源環境審計工作（Jiang和Tan，2020），以加強對土地資源等方面的審計監督（劉力云，2017），尤其是針對土地資源的開發、利用和保護情況（楊曉和等，2017）。三是企業審計與土地資源效率利用。目前只有少數研究關注到企業審計與土地資源的關系，例如企業領導人土地資源交易問題；領導干部土地資源資產離任審計的責任范圍將逐步涵蓋與土地資源開發、利用相關的國有企業領導人（楊曉和等，2017）。四是專項審計與土地資源利用。大多數土地專項審計重在揭露土地資源違法違規行為，尚未對土地資源節約集約利用情況給予足夠的關注（馬志娟等，2020）；合理配置城市間用地指標，促進區域內土地資源的高效利用，是成渝地區雙城經濟圈建設亟需解決的問題（孫超英等，2021）。

綜上所述，已有的相關研究文獻豐富、視角多，為本文奠定了堅實的研究基礎，但仍存在不足，即未將工業用地效率、國家審計監督等方面貫通聯系起來。因此，本文繼承并拓展以往研究，在把握進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的基礎上，探究成渝地區雙城經濟圈建設下促進工業用地效率提高的審計協同機制、路徑及效應。

三、成渝地區雙城經濟圈建設下促進工業用地效率提高的審計協同框架構建

本文結合現階段成渝地區雙城經濟圈建設背景，分析國家審計協同治理工業用地的現狀和需求，以發現問題，歸納總結審計中應關注的重點；利用國家審計的監督治理功能，剖析工業用地效率提高的審計協同機制，以整改問題，促進工業用地的集聚開發與綜合整治；探索成渝地區雙城經濟圈國土空間要素的有效配置和科學管理方式方法，制定國家審計促進工業用地效率的協同路徑，推動成渝地區雙城經濟圈的發展；最后，進一步分析了工業用地效率提高的審計協同效應，以提質增效，推動成渝地區雙城經濟圈建設成果顯現。

（一）成渝地區雙城經濟圈工業用地效率的基本形勢與現實需求

1.基本形勢。成渝地區雙城經濟圈規劃范圍包括重慶市的中心城區及萬州、涪陵、綦江、大足等27個區（縣）以及開州、云陽的部分地區，四川省的成都、自貢、瀘州、德陽等15個市，總面積18.5萬平方公里，地區生產總值近6.3萬億元。從重慶市各區縣的工業用地總供應量來看，供應量較大的區縣圍繞主城中心分布，包括渝北區（主城區）、江津區（渝西片區）、長壽區（渝西片區）和涪陵區（渝西片區）。但是重慶市的中心城區及其西部和南部具有較大的工業用地供應規模，為建設成渝地區雙城經濟圈奠定了較好基礎（何慧妍等，2021）。整體而言，現階段成渝地區雙城經濟圈建設下工業用地效率面臨的基本形勢主要體現為工業用地開發規模不斷提升、土地資源開發質量有待加強監督。

2.現實需求。通常工業用地利用情況主要指標包括：（1）土地利用程度，包括土地供應率、土地開發率、土地建成率等維度；（2）土地利用強度，包括工業用地綜合容積率；（3）土地利用潛力；（4）用地效益等。根據重慶市公共資源交易網①https://www.cqggzy.com/jyjg/transaction_detail.html披露的土地成交結果公告，我們統計并分析了重慶市2022年土地出讓情況。一方面，我們發現重慶市2022年土地成交結果公告中，存在對容積率、綠化率、建筑密度、建筑地上限高等關鍵指標披露不一致或不完整問題。另一方面，重慶市2022年土地資源出讓約702次，其中工業用地出讓次數為313次，占比約為44.59%。在工業用地中，成渝地區雙城經濟圈次數為281 次，出讓金總額為633 173 萬元，出讓總規模為16 217 724 平方米，單價均值為0.033 萬元/平方米，遠低于非工業用地單價均值0.464 萬元/平方米。因此，國家審計協同監督工業用地效率是十分有必要的，即抑制地方政府土地財政行為，監督工業用地出讓價格，規范地方政府土地出讓使用條件，進而促進成渝地區雙城經濟圈的工業用地效率的提高。詳見下頁圖1。

圖1 成渝地區雙城經濟圈建設下工業用地效率的基本形勢與現實需求

（二）促進工業用地效率提高的審計協同機制設計

1.經濟責任審計與土地資源供應。經濟責任審計是促進工業用地效率的考核激勵機制。在對成渝地區雙城經濟圈范圍內的領導干部進行經濟責任審計時，審計部門可從“土地供應審批”和“供后土地監管”兩個方面切入。一方面是土地供應審批。審計部門通過關注各級別領導干部在職期間工業用地審批、供應等材料，再關聯匹配國土、稅務、住建等主管部門提供的土地卷宗、臺賬等資料。根據發現的審計疑點，揭示工業用地在出讓、審批中存在的問題。針對出讓、審批不規范問題，應及時幫助糾正、立行立改，并分析在機制體制與管理中存在的薄弱環節。另一方面是供后土地監管。先通過訪談與調查表的方式，統計并分析區域土地運作管理情況；再綜合運用觀察法、審閱法、復核法等，深入研究，核查在土地使用過程中存在的閑置、利用不充分問題，分析其原因，反映因“人為”導致土地后期監管問題；加強審計過程中與相關“責任人”的溝通協調，提出針對性審計整改建議，強化供后土地監管。

2.自然資源和生態環境審計與土地資源開發。自然資源和生態環境審計是促進工業用地效率的約束監督機制。在對成渝地區雙城經濟圈的自然資源和生態環境進行審計時，既要從總體上把握區域工業用地的特點，對區域土地資源環境所涉及的方面進行全方位的審計，又要有的放矢，突出影響工業用地效率的主要因素，進行深入細致的查證分析，達到預期審計目的。也就是說，審計部門應該重點關注工業用地是否符合成渝地區雙城經濟圈規劃，重點考察工業用地與資源環境承載能力、土地資源稟賦信息的匹配關系，促進區域內土地合理利用，維護生態環境安全。

3.企業審計與土地資源利用。企業審計是促進工業企業用地效率提高的直接作用機制。在對成渝地區雙城經濟圈的工業企業進行審計時，以“審計-整改-規范-提高”這條主線，關注某一企業的工業用地效率，重點判斷工業企業是否與地方政府存在合謀跡象。在企業審計過程中，可以利用審計監督力量引導工業企業聚焦實體經濟和主責主業，合理提高成渝地區雙城經濟圈工業用地的投資強度、容積率、建筑密度等，引導和協調成渝地區雙城經濟圈內企業的高質量發展。

4.專項審計與土地資源效益。專項審計是促進工業用地效率提高的定期體檢機制?，F階段，與成渝地區土地資源相關的審計，主要包括周期性的土地專項審計和成渝地區雙城經濟圈建設政策落實情況專項審計。在開展土地專項審計時，重點調查工業用地利用的總體情況，查找其使用是否遵守了有關法規，是否存在國有土地收益大量流失和用地成本偏低影響情況，嚴重影響土地資源的合理配置和集約節約利用；在開展成渝地區雙城經濟圈建設政策措施落實情況專項審計時，重點核查工業用地效率，增加審計覆蓋的廣度與深度、系統性與全面性，做好工業用地的定期體檢，助力成渝地區雙城經濟圈的空間開發格局優化。詳見圖2。

圖2 審計協同機制

（三）促進工業用地效率提高的審計協同路徑優化

1.經濟責任審計與工業用地供應。經濟責任審計是促進工業用地效率提高的問責路徑。在地方政府出讓工業土地過程中，審計人員可聯合重慶市或四川省各級國土資源部門或聘請外部專家，借助運用地理信息比對技術與國土資源部門提供的遙感影像圖，查看成渝地區雙城經濟圈內工業用地塊使用現狀，核查閑置、改變用途等存在疑點地塊。然后，經實地勘察調研，確定審計疑點地塊，實現對低效率工業用地等情況的核準。最后，通過調閱監管系統、相關卷宗臺賬以及結合實地查看的形式，鎖定問題。針對地方土地指標“供過于求”問題，提出針對性的審計整改建議，幫助地方政府合理安排新增建設用地指標，加快解決地方土地“批而未用”突出問題，制定并執行相應的問責制度，并追究相關領導干部的經濟責任。

2.自然資源和生態環境審計與工業用地開發。自然資源和生態環境審計是促進工業用地效率提高的追責路徑。在對成渝地區雙城經濟圈的自然資源和生態環境進行審計時，通過四川省或重慶市自然資源部門對區域工業用地指標批復情況與土地市場動態監測與監管系統導出批地供地數據相比對，結合用地合同，重點審查土地的資源稟賦、投資規模、功能分區、地形地貌、空間布局等。針對低效、閑置、超過資源環境承載能力或造成資源環境生態嚴重破壞的工業用地，實行終身追責制度。

3.企業審計與工業用地利用。企業審計是促進工業用地利用效率提高的直接路徑。這是由于企業是工業用地的直接使用者。因此，對在成渝地區雙城經濟圈內拿地的企業進行審計時，應以《成渝地區雙城經濟圈國土空間規劃（2021—2035年）》有關集約節約用地的相關政策方針為依據，做深做實審前調查工作后，再充分了解區域內的企業土地資源利用是否符合集約節約利用評價標準。此外，在審計整改建議中，針對土地閑置、使用效率低、投資強度弱等的工業用地，加大對相關企業的懲罰力度，抓好區域工業用地在使用者終端層面的監管治理，為成渝地區雙城經濟圈建設提供空間保障。

4.專項審計與工業用地效益。專項審計是促進工業用地效率的專業路徑。相對而言，專項審計具有針對性，審計成效也更專業和全面。一方面，在定期開展的全國性土地專項審計中，重點檢驗用地管理政策措施落實、土地使用權購入資金以及用地效率等，將區域范圍內的土地資源全面體檢周期化，防止工業用地資源閑置或浪費。另一方面，川渝攜手組織實施成渝地區雙城經濟圈建設政策落實情況專項審計時，應立足“雙城”視角，實現成渝地區的“多規合一”?？傊?，在周期性的專項審計中，既要深刻揭示區域工業用地問題以及政策措施不配套、不銜接等問題，也要歸納總結工業用地效率較高的做法，為提高雙城經濟圈建設工業用地效率提供可復制、可推廣的正面典型經驗。詳見圖3。

圖3 審計協同路徑

（四）工業用地效率提高的審計協同效應分析

1.微觀效應。微觀效應是指成渝地區雙城經濟圈的工業用地效率審計協同作用，有助于推動領導干部提高政治站位，貫徹執行黨和國家經濟方針政策，有助于避免企業囤地，促進企業充分利用土地資源等。具體而言，在經濟責任審計、企業審計、自然資源和生態環境、專項審計過程中，根據工業用地方面存在的各類問題，追回土地出讓金規模，收回違規補貼，審計有權移送線索，并督促相關企業或政府部門完善各項規章制度。

2.中觀效應。中觀效應是指成渝地區雙城經濟圈的工業用地效率審計協同作用，有助于分析成渝地區雙城經濟圈的工業用地效率差異性。該差異性可以進一步細分為審計實施前后差異、行業維度差異、國土空間差異和政策實施前后差異，從而精準定位成渝地區雙城經濟圈建設下工業用地效率評價，并精準提出切實可行的審計整改建議。

3.宏觀效應。宏觀效應是指成渝地區雙城經濟圈的工業用地效率審計協同作用，有助于揭示成渝地區雙城經濟圈的區域政策落實情況、資源約束程度、產業結構狀況和經濟發展實況。并根據審計結論，為緩解土地資源約束、改善工業園區的產業結構和生產方式以及貫徹落實成渝經濟圈政策等提出相關審計建議。這有助于成渝地區雙城經濟圈政策舉措落細落實和走深走實，推動雙城經濟圈高質量發展。詳見圖4。

圖4 審計協同效應

四、研究結論及啟示

（一）研究結論

隨著成渝地區雙城經濟圈建設按下了“快進鍵”、進入了“加速期”，成渝地區雙城經濟圈建設進入新的發展階段。審計機關應該分別從經濟責任審計、自然資源和生態環境審計、企業審計和專項審計四個方面，診斷工業用地在出讓和使用過程中存在的疑難雜癥，并提出整改建議，以促進成渝地區雙城經濟圈的工業用地效率。在此過程中，審計機關可以督促地方政府理性考慮人口增長以及產業進駐實際情況，明確自身在成渝區域范圍內的經濟定位，尊重客觀市場規律和區域經濟規律，合理使用土地資源，切實提高工業用地效率，從而推動成渝地區雙城經濟圈高質量發展及西部生態文明建設。

（二）研究啟示

通過以上分析，本文得到以下啟示：要落實黨的二十大有關“實施全面節約戰略，推進各類資源節約集約利用”的要求，實現審計對成渝地區雙城經濟圈工業用地效率的監督作用，充分發揮土地使用標準對工業用地的控制作用，切實提高節約集約用地水平。

1.經濟責任審計與土地資源供應層面。經濟責任審計是指審計機關依法依規對黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任履行情況進行監督、評價和鑒證的行為。因此，在對成渝經濟圈范圍內執行經濟責任審計時，審計機關應定期針對相關領導干部在工業用地審批、土地供應和土地使用等環節加強審查，審查內容包括：主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃是否融合為統一的空間規劃。比如，審計機關審查各區縣領導人管轄區域的資源環境承載能力和國土空間開發適宜性文件，掌握成渝雙城經濟圈管轄區域內的節約集約用地情況，評價各級工業用地規劃；審計國土空間基礎信息平臺的合理性，實時監測工業用地開發使用情況。對于工業用地低效利用的情況，審計機關應及時發出審計整改通知，追究責令相關領導干部限期整改。

2.自然資源和生態環境審計與土地資源開發層面。自然資源和生態環境審計要監督“自然資源”和“生態環境”，發揮國家審計的治理機制與功能，這是夯實環境政策落實的基礎。在對成渝雙城經濟圈的土地資源審計過程中，審計人員可以借助第三次全國國土調查數據，并作為規劃現狀底數和基礎底圖，綜合審計和評價各類自然生態系統調查監測成果和土地資源利用等數據資料。有條件的地方還可開展生態狀況調查監測審計，查處土地資源利用效率層面的問題。在審計過程中，應始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，積極貫徹習近平生態文明思想，將“綠水青山就是金山銀山”的理念付諸審計實踐。

3.企業審計與土地資源利用層面。審計央企和國有資本占控股或主導地位企業的資產、負債和損益以及財務收支，是審計機關的主要工作之一。在企業審計過程中，若發現因企業緣故造成的閑置土地，審計機關應該通知自然資源主管部門及時調查認定，依據相關法律法規收繳企業土地閑置費或收回土地。針對閑置的工業用地，除按法律規定、合同約定應收回的情形外，審計機關還應該給出切實的整改方案，有助于再次盤活利用土地。對于非企業主觀原因造成的閑置土地，應在本級政府領導下，厘清各自的責任，按有關規定進行處置。此外，對企業遷址重建的情況，相關部門應在土地資源方面給予充分支持；支持企業之間聯合開發，促進園區轉型升級，優化成渝地區雙城經濟圈建設范圍內的工業用地效率等。

4.專項審計與土地資源效益層面。在土地資源專項審計過程中，審計機關應審核是否以真實有效的項目落地作為配置計劃的依據，各區縣政府是否做到土地的精準投放。即，在控制成渝雙城經濟圈工業用地總量的前提下，審計工業用地計劃指標是否與項目一致，切實保障有效投資用地需求。審計部門認真研究，關注成渝雙城經濟圈的工業用地情況是否符合成渝兩地國土空間規劃，為促進成渝雙城經濟圈發展，彰顯審計擔當，貢獻審計力量。