基于耦合協調度模型的政策性科技金融有效性測度

王 偉，王 碩

（1.遼寧大學國際金融研究所，遼寧 沈陽 110036；2.遼寧省沈陽市皇姑區財政局，遼寧 沈陽 110032）

0 引言

2021 年底，銀保監會專門發文，要求積極發揮開發性、政策性金融作用，并與商業性金融共同發力，形成支持高水平科技自立自強的強大合力。實現高水平科技自立自強需要金融的鼎力支持，而科技具有的公共屬性往往限制了市場金融作用的發揮，這為政策性金融的介入提供了前提。長期以來在理論與實踐中，大多數人認為，科技金融應該是公共金融或政策性金融的范疇[1]。中國科技金融研究的開創者趙昌文[2]認為，在支持高水平科技自立自強的金融體系中，首先需要確保所提供的資本是政策性金融的耐心資本，并可以發揮更大的作用。政策性科技金融或科技政策性金融[3]是在一國政府的支持與鼓勵下，以服務國家科技發展戰略為使命，以國家信用為支撐，以專門立法為保障，以金融科技為驅動，由金融機構及其他不同融資載體，直接或間接地為高新技術企業尤其是科技型中小企業等科創型強位弱勢群體提供貸款、保險和擔保等多種公共性融資服務的科技金融制度安排。這里的“科創型強位弱勢群體”，是相對于市場科技金融服務的強勢群體（即所謂的優質客戶）并基于基本融資對象的識別或區別而言的，主要是指在科技、經濟和社會發展中具有戰略性重要地位（強位），但由于自身、自然和經濟社會環境因素而融資相對困難（弱勢）的科創型特殊群體。政府為解決科技產業發展中金融市場失靈問題，采取了一系列普惠性、政策性金融制度安排及引導行為。政策性科技金融在科技金融體系和科技創新活動中具有不可或缺、不可替代的重要作用，并與市場科技金融、社會科技金融一同構成科技金融體系中相互并列和互補的三大主體要素，也是影響和助力科技創新的三大基本因素。三者都是金融中介提供信用服務和進行資金融通的活動，存在一定的非線性作用與競合博弈關系，在科技金融市場中互為補充，共同促進科技創新。其中，市場科技金融是市場配置科技金融資源并決定科技金融體系構成及其運行效率的主導機制和主流模式，在科技型企業及高新技術產業融資中占據主導地位。但信息不對稱和基礎研究的公共屬性所導致的科技金融市場失靈，也需要政府主導的適用于特定行業、特定區域、特定階段、特定科技活動和特定市場的政策性科技金融的存在。也就是說，在支持科技創新的科技金融體系中，市場科技金融是主體和主角，政策性科技金融是補充和配角。政策性科技金融有效性問題，則是政策性科技金融理論體系的重要研究內容之一。

隨著政策性科技金融實踐的廣泛而深入發展，科學而準確地評價政策性科技金融的質效變得愈發重要。理論上而言，“科技金融”是源于改革開放實踐的術語[4]，科技金融學是具有鮮明中國特色的哲學社會科學學科，政策性科技金融是科技金融學科理論體系的重要組成部分。由此可見，專門且深入地研究政策性科技金融有效性問題至關重要，有助于豐富和完善政策性科技金融理論體系，進一步推進政策性科技金融理論研究，加快構建具有中國特色的科技金融學。研究政策性科技金融不僅具有一定的學術價值，而且具有顯著的應用價值。一方面，在政策性銀行組建30周年之際，研究政策性科技金融有效性有助于更好地貫徹落實改革優化政策性金融的指示精神，更好地發揮政策性科技金融的內嵌式賦能型“國家隊”引領作用，以及有為政府的逆周期和跨周期調節作用；另一方面，也能夠更好地服務實體經濟尤其是高水平科技型中小企業發展。政策性金融的宗旨和科技創新的公共屬性，決定了科技型中小企業是政策性科技金融的主要服務對象。如何分析評價并有效提升政策性科技金融服務高水平科技型中小企業的質效，也是研究政策性科技金融有效性的出發點和落腳點。因此，本文在界定相關理論范疇和重構政策性科技金融發展評價指標體系的基礎上，實證檢驗政策性科技金融是否有效及其有效性程度，進而探討如何進一步提升政策性科技金融服務實體經濟和科技創新實踐尤其是高水平科技型中小企業的水平。

1 文獻綜述

國外沒有明確的科技金融概念，相關研究集中于金融對科技創新的作用方面。早期，Solow[5]已經開始關注金融發展與技術創新之間的聯系，尤其是金融市場對技術創新產業化的影響。Ullah 和Taylor[6]研究了英國科技型中小企業面臨的融資約束，認為融資約束嚴重阻礙了技術發展。Richard 等[7]主張通過創新融資方式、提升融資便利度，進而提高科技金融效率。近期，國外學者更加深入地研究了金融促進科技創新的具體機制，運用結構方程、產業動態供給等模型分析了銀行信貸等融資方式通過提高科技企業的技術創新能力、推動技術擴散進而提高企業的經營績效、促進經濟長期增長的過程[8-9]。關于政策性科技金融，國內外對其有多種稱謂，如政府主導型科技金融[1]、公共科技金融[10]、普惠性科技金融[11]、科技政策性金融[3]、公共創業風險資本[12]等。其共同的特征是政府作為政策性科技金融的提供主體，面向科技金融市場失靈領域，以促進科技創新并獲得社會效益為使命，不以營利為目的，注重投入產出效率及其可持續性等[13-15]。當前，學界對政策性科技金融相關概念尚缺乏全面系統的研究。學者們大多關注的是政府的優惠政策、引導基金及政策性金融機構對科技創新的支持作用。North 等[16]發現，科技型中小企業在2008 年金融危機后獲得外部融資更加困難，政府對企業創新進行支持十分必要。政府的研發補貼、公共政策、引導基金和政策性金融機構的科技貸款都能在一定程度上發揮刺激創新的作用[17-18]。

國內關于科技金融有效性的研究大體可分為兩類：一類是構建科技金融評價指標體系進行分數評估；另一類是基于科技金融的投入產出計算效率。前者的典型成果有：曹顥等[19]將科技金融發展指數分為科技金融資源、經費、產出、貸款指數等；徐玉蓮等[20]從科技金融結構、發展程度、效果和環境等方面來設計我國科技金融發展的評價指標體系；楊建輝等[21]則選擇科技產出、投融資體系以及支撐體系的相關指標，并利用投影尋蹤模型進行賦權；清科研究中心[22]從政策績效、經濟績效和管理效能等3個方面，設計了政府引導基金績效考核指標體系。現有研究關于科技金融投入、產出指標的選擇大同小異，但運用不同的方法計算了各種層面的科技金融效率，常見的方法有DEA模型[23]、SBM模型[24]。運用以上方法，學者們對我國整體或分地區的科技金融效率進行了測算，并進一步研究了空間演化等問題。

根據上述文獻梳理可知，國內外都未把政策性科技金融作為一個整體進行系統研究，學界和業界的關注點基本在于一般的綜合性科技金融，目前鮮有針對政策性科技金融有效性的研究；僅有少量研究政策性科技金融作用、效果的文獻，其往往采用非金融屬性的財政科技經費支出以及R&D經費投入強度等指標[25]，尚未構建一個系統科學的政策性科技金融發展評價指標體系。基于此，本文首先創新性地構建了政策性科技金融發展評價指標體系，然后運用耦合協調度模型檢驗政策性科技金融有效性，最后依據實證研究的結論，有針對性地提出一些政策建議。

2 研究設計

2.1 理論與實踐框架

政策性科技金融主要通過如下三大傳導機制發揮作用：其一，保障機制。資金缺乏是初創期、成長期的科技型中小企業等科創型強位弱勢群體面臨的最大困境，也是企業持續經營須解決的首要問題。政策性科技金融以財政資金為依托，通過專項基金、政策性科技貸款等方式直接或間接介入科技創新領域，為企業提供資金支持，保障企業科技活動順利進行。其二，服務機制。政策性科技金融通過參與構建良好的科技金融環境，對企業提供綜合性幫助。政府通過制定完善的法律法規對各科技金融主體的行為進行規范，保證科技金融體系穩定運行；通過頒布支持性的政策措施鼓勵科技型中小企業創立，并促進其發展。此外，政府主導構建的擔保體系和信用體系降低了信息不對稱，提高了科技型中小企業的融資能力。其三，引導機制。市場科技金融礙于初創期、成長期科技型中小企業的高風險性而不愿為其提供資金，而政策性科技金融在通過保障和服務機制扶植企業的過程中，可以產生示范和監督效應，降低市場科技金融的介入風險，提高其助力科技型中小企業的積極性，引導更多金融資源向企業傾斜。

政策性科技金融作為一種制度安排，得到我國政府的高度重視并較早地付諸實踐。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020 年）》指出，探索以政府財政資金為引導，政策性金融、商業性金融資金投入為主的方式。原銀監會制定和印發了《支持國家重大科技項目政策性金融政策實施細則》，要求政策性銀行通過建立和完善貸款審批等一系列機制，積極支持科技型小企業。政策性金融機構隨之開始積極探索政策性科技金融實踐。政策性科技金融體系正在逐步完善，服務科技型中小企業的能力不斷提高，在推動科技創新和企業發展的過程中發揮著越來越重要的作用。其中，國家開發銀行嘗試建立與中小商業銀行、擔保公司等機構合作的貸款平臺，探索“投貸聯動”等融資模式，并為科技型中小企業提供財務顧問等金融服務。中國進出口銀行和中國農業發展銀行分別針對出口型科技企業和農業科技企業加大信貸投入力度。與此同時，政府致力于打造良好的科技金融環境，頻頻出臺有關科技型中小企業的利好政策，不斷細化科創企業信息搜集、整合、應用措施。雖然我國政策性科技金融體制機制不斷完善，但是其科技金融市場補缺、科技金融政策導向、誘導虹吸以及專業性服務與協調等功能仍然存在不足乃至缺失的現象，集中表現為功能的結構性失衡問題，最終引致對科技型中小企業等科創型強位弱勢群體融資的支持力度遠遠不夠，效果也遠遠沒有體現出來。

2.2 范疇界定及研究思路

從理論上界定政策性科技金融有效性的內涵特征。政策性科技金融有效性測度，是指通過演繹論證方法，檢驗政策性科技金融能否有效影響和服務科技型中小企業等科創型強位弱勢群體，以及考察其影響程度。政策性科技金融有效性主要表現為政策有效性和經濟有效性二元特征。判斷政策性科技金融是否有效，則可以圍繞這兩者進行檢驗。其中，政策有效性是評價的中心和重點，指政策性科技金融供給按照政府意向及政策意圖，有效滿足了科技型中小企業等科創型強位弱勢群體的金融需求且實現了供求均衡。經濟有效性是評價的前提，指政策性科技金融作為一種金融機構所從事的科技信用活動，保證財務穩定（至少保本或微利）以實現可持續發展的投入產出狀態，關鍵是保證科技項目的有效性及貸款的可償還性，以此實現自身的可持續健康發展。政策有效性和經濟有效性都是為了更好地服務于科創型強位弱勢群體；同時，實現政策有效性目標也很難完全脫離經濟有效性。但如果政策性科技金融過度追求經濟有效性，就會使市場經濟規則、社會公平及機會均等遭到破壞，尤其是扭曲與市場科技金融的關系，反而會降低自身有效性。

根據政策性科技金融有效性的內涵特征，實證檢驗過程分為三步，依次為衡量政策性科技金融的發展情況、判斷科技創新與政策性科技金融的關系以及判斷市場科技金融與政策性科技金融的關系。三步層層遞進，分別驗證政策性科技金融的經濟有效性、政策有效性及二者是否能夠協調統一。

首先，政策性科技金融的發展是其有效性發揮的前提和基礎。判斷政策性科技金融是否有效，歸根結底是對其功能的判斷。那么通過衡量其發展情況、了解其實力大小，就能初步判斷其是否具備充分發揮作用的能力，即政策性科技金融是否具有經濟有效性。盡管這不是判斷有效性的充分必要條件，即政策性科技金融發展程度高并不一定意味著其有效，但若發展程度低，總會對有效性形成制約，因而可以將衡量政策性科技金融的發展程度作為判斷有效性的起點。通過對政策性科技金融系統進行初步評價，得到對其有效性的基本認知。

其次，促進科技創新是政策性科技金融有效性的核心表現。可以說，政策性科技金融的產生原因和根本目的就是助力科技創新。因此，科技創新在政策性科技金融的作用下實現了良好發展，是政策有效性的集中體現，也是判斷政策性科技金融有效性的最關鍵標準。一般情況下，政策性科技金融能為科技創新提供必要的資金支持，優化創新資源配置，推動科技創新發展；同時，科技創新也能為政策性科技金融提供技術支持，并通過提高公共服務供給水平間接提升金融政策的有效性預期。二者形成了高度復雜的內在互動，呈螺旋上升態勢。而一般的回歸分析很難處理這類問題，單純判斷政策性科技金融是否對科技創新起正向推動作用也不足以成為論據。因此，將政策性科技金融是否有效這一問題轉變為科技創新與政策性科技金融之間是否存在良性互動關系，這就與耦合協調度模型高度匹配。

最后，市場科技金融與政策性科技金融的協調關系，是政策性科技金融有效性的側面反映，也是判斷其政策有效性和經濟有效性是否辯證統一的標準。作為推動科技創新的兩大并列主體之一，政策性科技金融要想充分發揮作用、體現自身的有效性，就必須處理好與市場科技金融的關系。這也意味著市場科技金融與政策性科技金融之間形成協調關系，是提高政策性科技金融有效性的可行路徑。相應地，如果科技創新與政策性科技金融的耦合協調度不高，那么很可能市場科技金融與政策性科技金融的耦合協調度也不會高。鑒于市場科技金融與政策性科技金融關系的重要性，有必要對其進行單獨分析，并且之所以說二者也是相互作用關系，是因為：一方面，政策性科技金融對市場科技金融有引導作用，為市場科技金融提供明確的政策信號，且為其營造良好的投資環境。二者的互補效應也能使技術反哺市場金融投資[26]。另一方面，市場科技金融的良好發展可以減輕政策性科技金融的負擔，使其更專注于自身業務。

2.3 模型設定

2.3.1 政策性科技金融發展分數計算。按照研究思路，本部分的目的是獲得評價政策性科技金融發展程度的量化標準。由于度量指標是一個體系，因而賦權方法的選擇尤為重要。采用熵值法計算發展分數，計算公式如下：，，k= 1/lnn。其中：xij是經標準化后的各指標數值；ej為熵值。權重，得分為∑xij sj，取值范圍為（0，1），越接近于1代表發展程度越好。信息熵借鑒了熱力學中熵的概念，用于描述平均而言的事件信息量的大小，即事件所包含的信息量的期望。熵值法的特點是直接利用決策矩陣給出的信息計算權重，而沒有引入決策者的主觀判斷，且有理論依據，相比主觀賦權具有較高的可信度和精確度。另外，熵值法計算較為簡便，同時能反映出指標的區別，進而確定權重。本文構建了政策性科技金融發展評價指標體系，底層指標劃分非常細致，需要進行有效區分，因而從數據特征的角度選擇熵值法也是較為合理的。

2.3.2 耦合協調度模型。本模型設定的目的是探討政策性科技金融與科技創新的關系，核心是驗證政策性科技金融的發展是否能推動科技創新。正如前文所述，科技創新與政策性科技金融之間的作用不是單向的，二者形成了高度復雜的內在互動，呈螺旋上升態勢。因此，如果運用一般的回歸分析方法則會出現問題，即單向驗證政策性科技金融對科技創新的推動作用會產生較嚴重的內生性。耦合度在判斷系統內部有序度上具有重要作用，但它對于系統內部各子系統之間的協同效應和拮抗效應無法做出直接判斷，因而僅憑它難以很好地評價系統之間的關系。而耦合協調度模型能很好地展現系統的動態關聯關系，并反映出系統之間的相互依賴、相互制約程度。通過構建政策性科技金融發展評價指標體系、科技創新指標體系，同時獲得了充分衡量兩大系統的數據，為耦合協調度的計算奠定了基礎。具體模型如下：

其中，D為各子系統之間的耦合協調度，取值范圍為（0，1）；C為耦合度，具體計算公式為，體現各子系統之間相互影響、相互作用的緊密程度，越接近于1表示各子系統耦合程度越大，說明各子系統之間構成了良性共振耦合；α，β…ω為待定系數，且α+β+…+ω=1；Ui表示第i個子系統對于整體有序度的貢獻（第i個子系統的綜合序參量），此處指用熵值法計算的政策性科技金融發展分數及科技創新水平；T為各子系統之間的綜合調和指數，取值范圍為（0，1）。

根據研究目的，由于只有兩個系統，即科技創新系統和政策性科技金融系統，因而公式為：

耦合協調度越接近于1 說明相互作用力越大，協調程度越高。參考陳濤等[27]的研究，將耦合協調度劃分如下（見表1）。

表1 耦合協調度劃分標準

2.4 數據來源

由于政策性科技金融相關的許多變量都是從2011 年開始統計的，考慮到數據的準確性，本文將2011—2020年作為研究時段，主要考察省級層面情況，相比于全國層面能更細致地反映政策性科技金融的有效性。本文的數據來源于Wind數據庫、《中國科技統計年鑒》《中國高技術產業統計年鑒》《中國金融年鑒》《中國科技金融生態年度觀察2020》《2019 年中國政府引導基金發展研究報告（下篇）》以及國家統計局、國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行、中國出口信用保險公司等的官方網站。

2.5 變量選取

2.5.1 政策性科技金融發展評價指標體系的構建。政策性科技金融發展評價指標體系是一種特殊且專門的指標體系，在建立及具體編制過程中，既要符合構建評價指標體系的一般原則，也要符合政策性科技金融發展評價指標體系設計的特有原則。為此，基于各項評價指標相互聯系、互為補充的考量，構建政策性科技金融發展評價指標體系主要應遵循以下基本原則：①目標性原則。研究和設計政策性科技金融發展評價指標體系，首先需要明確其目標，所構建的指標體系應充分反映政策性科技金融及其要素的性質特征，進而實現政策性科技金融有效性不斷提升的目標。②系統性原則。鑒于政策性科技金融是由政策性科技貸款、政策性創業風險投資、政策性科技保險（擔保）、政策性科技金融環境等要素組成的一個有機聯系的系統，反映其發展狀況的指標需要涵蓋多個維度，因而就要秉持系統性設計的原則，以充分體現出該指標體系是一個完整統一且各部分之間具有內在聯系的指標系統。③操作性原則。為了使所設計的發展評價指標體系能夠充分反映政策性科技金融的現狀及存在問題，指標的選擇應考慮實際操作的方便性、實用性和數據的可獲得性、可靠性及獲取成本。

按照上述指標設計的基本原則和計算方法，結合現有文獻所設計的科技金融指標體系，并參考國家發改委發布的《關于做好政府出資產業投資基金績效評價有關工作的通知》及《政府出資產業投資基金績效評價指標》（發改辦財金〔2018〕1043 號）①等，本文最終構建了政策性科技金融發展評價指標體系，具體內容如表2所示。

表2 政策性科技金融發展評價指標體系

2.5.2 科技創新指標體系的構建。科技活動貫穿于科技企業生命周期的全過程，是科技創新的來源，按階段劃分主要包括研發、成果轉化和產業化。其中，研發多集中于企業、高校的實驗室等，通過基礎研究、應用研究、試驗發展形成專利、論文等成果。成果轉化是科技創新中一個至關重要的環節，它決定著科研成果能否轉化為真正的市場產品。如果說成果轉化意味著科技創新落到了實處，那么產業化就是科技創新鏈條的終端。因此，以科技活動的研發、成果轉化和產業化3個階段為框架，構建如表3所示的指標體系。

表3 科技創新指標體系

2.5.3 市場科技金融發展評價指標體系的構建。與政策性科技金融發展評價指標體系類似，市場科技金融按內容劃分為市場科技貸款、私人創業風險投資、科技資本市場等3部分，進而形成如表4所示的指標體系。

表4 市場科技金融發展評價指標體系

3 實證分析

3.1 政策性科技金融發展分數分析

經熵值法計算得出15 個政策性科技金融發展三級指標的權重分別是0.067、0.067、0.068、0.067、0.065、0.065、0.067、0.067、0.067、0.067、0.067、0.067、0.066、0.066、0.067，各省（區、市）政策性科技金融發展分數如表5所示。

表5 各省（區、市）政策性科技金融發展分數

根據2020年的結果可知，目前我國政策性科技金融仍具有較大的發展空間。整體上，政策性科技金融發展分數偏低，按照熵值法計算結果的數值范圍，如果將0.600 分作為及格線，那么沒有省（區、市）能達標。除廣東和江蘇外，其余省（區、市）的分數均不超過0.500，多個省（區、市）的分數在0.200以下，天津和海南甚至沒超過0.100。這說明政策性科技金融發展尚存在亟須破解的難點，亟待提升政策性科技金融的有效性。客觀上，科技創新的特殊性要求政策性科技金融具有高度的專業性，這使政策性科技金融供給主體面臨更大挑戰。雖然在實踐中我國已形成了較為完善的政策性科技金融體系，但無論是總體的資金支持規模，還是具體的支持效果均有不足。政策性科技貸款方面，盡管多年來國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行都愈加重視科技貸款的發放，但總量依然有限，不能充分滿足實際需求。政策性創業風險投資方面，融資來源偏少、項目選擇有限、實際投資不足、風險管理不到位、退出困難等依舊是限制其作用發揮的主要因素。作為最典型的政策性創業風險投資形式，政府創業投資引導基金存在因社會募資難以達到要求而停滯、資金閑置導致投資效率低、運作管理不專業導致支持效果不盡如人意、退出路徑不暢等情況，這些都嚴重影響了其自身發展。政策性科技保險的發展相對滯后，需要有關機構提升自身實力、豐富金融產品種類、探索更有效的服務模式。政策性科技金融環境在政府的重視和著力營造下已大有改善，但仍應加強財政資金、基礎設施等“硬”支持以及意識形態等方面的引導，以助力構建良好的政策性科技金融生態。

盡管目前我國政策性科技金融發展尚有許多問題，但對比2011 和2020 年的分數可以看出，大多數省（區、市）呈上升態勢。2011 年，政策性科技金融剛剛發展，各省（區、市）分數都不高，且差距不大。僅江蘇、山東、河南、廣東、四川等5個省（區、市）的分數超過0.200，絕大部分省（區、市）的分數位于0.1～0.2 之間。這是由于2011 年政策性科技金融尚未受到關注，相關體系沒有建立，基礎較為薄弱。到2020年，部分省（區、市）的分數實現了倍數增長。其中，北京2020年的分數較2011年增長了110%，居全國首位，廣東、江蘇、山東等地的漲幅同樣十分可觀。這說明10 年中政策性科技金融發展態勢良好，政府和各個政策性金融機構提供科技金融服務的積極性不斷提高。無論是政府引導基金還是政策性科技貸款，抑或是政策性科技保險和擔保都在加大對科技創新的支持力度。值得注意的是，相比于2011年，2020 年政策性科技金融發展分數呈現出明顯的區域差異，如圖1 所示。2011 年最高分與最低分僅相差0.216，而2020 年擴大到了0.452。2011年東部的平均分為0.162，比中部高0.006分，比西部高0.031 分，比東北高0.019 分；2020 年則分別高了0.053、0.131和0.148分。這意味著東部政策性科技金融整體發展較好，中部近年來也可達到平均水平，但西部仍然只有個別省（區、市）突出，大多發展相對滯后，東北的平均分更是不升反降。因此，在政策性科技金融發展過程中，如何在因地制宜的基礎上加強區域間的溝通聯系也是需要關注的焦點。

圖1 2011—2020年我國四大經濟區政策性科技金融發展分數變化

3.2 科技創新與政策性科技金融耦合協調度分析

在確定待定系數α和β的值時，由于政策性科技金融對科技創新的促進作用更加突出，因而在結合實際情況和參考已有文獻的基礎上，將α的值定為0.4，β的值定為0.6，以此計算出的耦合協調度結果如表6所示。

表6 各省（區、市）科技創新與政策性科技金融耦合協調度

耦合協調度的整體情況方面，根據2020年的耦合協調度結果可知，全國平均值為0.437，共8個省（區、市）的科技創新與政策性科技金融達到了協調。其中：廣東和江蘇為中級協調；山東和浙江為初級協調；北京、河南、湖北、四川為勉強協調。23 個失調省（區、市）中，有7 個為瀕臨失調、15 個為輕度失調、1 個為中度失調，無嚴重和極度失調省（區、市）。我國科技創新與政策性科技金融的協調程度尚處于中等水平，失調省（區、市）仍明顯多于協調省（區、市），且大多協調省（區、市）處于過渡階段，真正意義上的協調省（區、市）數量更少。這說明科技創新與政策性科技金融沒有實現全面協調發展，存在著一定的有效性不足問題。結合政策性科技金融發展分數，以及科技創新和政策性科技金融分別對耦合協調度的貢獻來看，政策性科技金融發展相對滯后是影響二者協調的主要原因。科技創新的分數和貢獻度高于政策性科技金融，意味著政策性科技金融未能充分支持科技創新，其有效性需要提升。具體而言，政策性科技金融資金供給規模和結構存在問題。規模方面，包括政策性科技貸款、創業引導基金在內的資金供給方式向科技領域輸出的資金總量有限。究其原因，政府創業引導基金依賴財政，而財政資源有限，一定程度上制約了基金發展。其他資金供給主體也或多或少面臨籌資渠道不夠豐富的困境。以3家政策性開發性銀行為例，其主要資金來源是發行金融債券，渠道較為單一。結構方面，政策性科技貸款是資金供給最主要的渠道，而其他方式占比過低，這難以完全適應科技資金的需求特點。另外，由于我國尚無真正意義上專門的政策性科技銀行，因而難以對類型眾多的科技企業進行全面覆蓋，3 家主要的政策性科技貸款發放銀行的支持對象都有較為明確的范圍限定。

耦合協調度的異質性方面，科技創新與政策性科技金融耦合協調度的區域差異同樣十分明顯（如圖2所示）。在8 個協調省（區、市）中，有5個位于東部，且囊括了中級、初級協調這兩個等級，其余有2個位于中部，1個位于西部。相應地，絕大部分西部省（區、市）及東北三省都處于失調狀態，剩余的4 個中部省份中只有山西是輕度失調，安徽、江西和湖南都是瀕臨失調。東部耦合協調度普遍較高，一方面，這得益于其政策性科技金融基礎良好、體系健全，無論是政府創業投資引導基金的設立和運營，還是政策性科技貸款、政策性科技保險的投放，抑或是擔保、信息披露、咨詢服務等輔助性支持都較為專業合理。不同類型的政策性科技金融都基本形成了較為成熟的模式，各供給主體之間的配合相對嫻熟有效，能夠實現對本地區科技創新的有力推動。另一方面，東部的科技創新一直處于全國領先水平，活躍的創新氛圍、多元的創新主體也刺激了政策性科技金融不斷探索。科技創新與政策性科技金融的發展更容易形成螺旋式上升態勢。中部總體處于勉強協調和瀕臨失調的過渡區間，這是由于二者發展均處于中級階段，能夠形成相互促進作用但不夠突出。西部和東北的科技創新與政策性科技金融發展都相對落后，容易出現二者相互限制的惡性循環，因而更加需要政策性科技金融率先發揮作用，尤其是政府要在其中承擔更多的引導職能。

圖2 2020年東部、中部、西部、東北耦合協調度對比

耦合協調度的時間效應方面（如圖3 所示），縱觀10年間各省（區、市）科技創新與政策性科技金融耦合協調度的變化情況，總體呈現出逐步上升但伴隨個別年份略有回調的態勢，集中回調的年份為2013、2014 和2019 年。這意味著二者的耦合發展是整體向好的，即使出現回調，幅度也較小且持續時間大多不超過一年。該現象也突出體現了政策性科技金融發揮著越來越重要的作用、有效性不斷提升。在北京、河北、上海等9個耦合協調度于觀察時段內呈完全上升趨勢的省（區、市）中，2020 年達到協調的有5 個，說明科技創新與政策性科技金融最終的協調有賴于二者穩定的發展過程。9 個省（區、市）中，有7 個位于東部，其余的湖南、廣西兩省分別位于中、西部，表明東部更能保證二者的協調發展。相應地，在9個回調次數超過兩次的省（區、市）中，有4個位于西部，2 個位于東北，時間上呈現以集中回調的年份為中心向兩側延伸的特點，耦合協調度大多在2012—2015年、2017—2019年兩個時間段頻繁波動。因此，西部和東北應尤其注重為科技創新與政策性科技金融的耦合協調提供平穩良好的環境，特別是在促進政策性科技金融發展時避免諸如政策不連貫、項目難接續等影響可持續性的問題發生。從耦合協調度的增長幅度來看，極大值普遍出現在2020年，主要是因為該年份科技創新和政策性科技金融的各項指標本身出現很大的躍升，加之大多省（區、市）的耦合協調度在2019 年有一次回調，因而在2020 年形成較大漲幅。除集中回調前后的年份外，出現漲幅極大值最多的是2016年，意味著此時科技創新與政策性科技金融的耦合協調度處于發展機遇期，相互促進作用明顯增強。

圖3 2011—2020年四大經濟區平均耦合協調度變化

3.3 市場科技金融與政策性科技金融耦合協調度分析

通過對科技創新與政策性科技金融耦合協調度的分析，得出目前二者尚未實現全面協調發展、政策性科技金融的有效性不足的結論。為進一步探究除政策性科技金融自身發展程度有限外影響科技創新與之耦合協調的其他原因，對市場科技金融與政策性科技金融的耦合協調度加以分析。

在確定市場科技金融系統與政策性科技金融系統的待定系數α和β的值時，由于政策性科技金融往往在前期進入科技領域，主要對未滿足市場科技金融融資條件的科技型中小企業主體進行幫扶，進而達到對市場科技金融的引導，因此相對而言作用更加突出，故最終設定α和β的值分別為0.4和0.6。市場科技金融與政策性科技金融耦合協調度的計算結果如表7所示。

表7 各省（區、市）市場科技金融與政策性科技金融耦合協調度

由2020年的結果可知，全國的平均耦合協調度為0.423，共有6 個省（區、市）達到協調。其中：廣東和江蘇為中級協調；山東為初級協調；浙江、河南、四川為勉強協調。25 個失調省（區、市）中，有7 個為瀕臨失調，14 個為輕度失調，4 個為中度失調。整體上，市場科技金融與政策性科技金融的協調程度同樣不高，大部分省（區、市）仍處于失調狀態。這是由于目前二者的關系并未理順，存在各自定位不準確、業務邊界不清晰、實際操作受掣肘等問題。市場科技金融與政策性科技金融彼此相互替代而非互補的情況會導致整體的科技資金供給總量與結構更加失衡，不利于推動科技創新。結合科技創新與政策性科技金融的耦合協調度來看，市場科技金融與政策性科技金融的協調發展狀態與之基本吻合，且后者的平均值略低于前者，意味著市場科技金融與政策性科技金融的關系不協調阻礙了政策性科技金融作用的發揮。近一半省（區、市）的分數處于輕度失調區間，沒有達到良好和優質協調的省（區、市）在提高市場科技金融與政策性科技金融的耦合協調度方面同樣任重道遠。因此，政策性科技金融有效性不足的原因不只是其自身發展程度有限，還包括沒能處理好與市場科技金融的關系。這也意味著要想提高政策性科技金融的有效性，不能只關注它本身的發展情況，還要充分考慮它與市場科技金融的互動。

2011 年的數值同樣表現出這一特點。2011年，絕大多數省（區、市）的科技創新與政策性科技金融處于失調狀態，只有江蘇和廣東達到了勉強協調。雖然市場科技金融與政策性科技金融的平均分略高，但高分的省（區、市）更少，唯獨廣東實現了協調。綜合2011 與2020 年兩年的數據來看，市場科技金融與政策性科技金融耦合協調度相對較高，科技創新與政策性科技金融的協調性也較好；科技創新與政策性科技金融中、輕度失調的省（區、市），其市場科技金融與政策性科技金融的耦合協調度也相對較低。值得注意的是，只有西藏2020年的科技創新與政策性科技金融耦合協調度比2011 年低；而有9 個省（區、市）2020 年的市場科技金融與政策性科技金融耦合協調度低于2011 年，其中，1 個位于東部，6 個位于西部，2 個位于東北。盡管它們當中大多數的政策性科技金融發展分數也出現了下降，但海南、西藏和甘肅3省（區、市）的政策性科技金融實現了自身發展，卻忽視了與市場科技金融的協調，尤其是西藏，可以說制約其政策性科技金融有效性的主要原因正在于此。綜上所述，為提高政策性科技金融的有效性，使之能充分促進科技創新，必須要在發展政策性科技金融的過程中重視其與市場科技金融的關系。市場科技金融和政策性科技金融能夠良好合作、互利共贏，自然會對科技創新產生更大推力，從而實現科技創新與政策性科技金融的協調發展及政策性科技金融有效性的更大提升。

4 結論與建議

本文基于耦合協調度模型，沿著衡量政策性科技金融的發展情況、判斷科技創新與政策性科技金融的關系、判斷市場科技金融與政策性科技金融的關系這一思路，分別對其進行了實證檢驗。結果表明，我國政策性科技金融的有效性還有很大的提升空間，具體體現在：①整體上政策性科技金融發展分數偏低，政策性科技金融發展尚存在亟須破解的難點。②科技創新與政策性科技金融的協調程度尚處于中等水平，失調省（區、市）仍明顯多于協調省（區、市），二者沒有實現全面協調發展。③市場科技金融與政策性科技金融的協調程度同樣不高，彼此存在著一定的相互替代而非互補的情況。以上3 點在東部、中部、西部、東北的表現逐漸強烈，呈現出明顯的區域差異。但在研究時段內，政策性科技金融有效性表現出較大的增長潛力，不論是政策性科技金融的自身發展分數，還是與科技創新和市場科技金融耦合協調度分數都有明顯上升趨勢，因而可以有針對性地進一步提升其有效性。

基于以上結論，針對如何提高政策性科技金融的有效性，提出以下政策建議。

第一，重視和推動政策性科技金融發展，提升政策性科技金融供給質量。市場經濟條件下，政策性科技金融作為國家金融體系的重要組成部分，不可或缺、不可替代。政府應通過導向性政策營造良好的科技創新環境，并鼓勵金融市場、金融機構將更多資金配置到科創領域。政策性開發性銀行作為政策性科技金融最主要的供給主體，要充分明確自身定位，提高政策性科技貸款等產品的供給效率。政策性科技金融可以利用自身的信息優勢、協調優勢和專業優勢，創新金融產品與服務。例如：依據科技創新需求設計和提供流程化的融資、保險及擔保等定制產品；依據科技企業評級和生命周期不同發展階段等存在的差異特征，提供企業內源外源融資、市場供求信息、財務顧問等一系列組合服務；還可以依據創新過程的5個階段，即創新項目篩選、創新資本籌集、創新過程監控、創新風險分散和創新收益實現等，實現對科技創新實體經濟尤其是科技型中小企業的最大金融支持。

第二，因地制宜提升政策性科技金融的有效性。政策性科技金融發展分數、科技創新和市場科技金融與政策性科技金融耦合協調度所呈現出的區域差異表明，整體上，東、中部政策性科技金融已有一定基礎，可以通過進一步理順其與市場科技金融的關系，更好發揮作用來提高有效性。而西部和東北應完善政策性科技金融框架，保證政策性科技金融的供給規模。總之，在遵循整體規律的基礎上應注意個別地區的特點，要明確各地限制政策性科技金融有效性提升的真正因素，采取有針對性的措施。

第三，實現政策性科技金融與市場科技金融的良性互動。一方面，政策性科技金融的供給主體要加強引導，利用自身的專業技能和信息優勢，提高市場科技金融供給主體服務科技創新的積極性。可以通過政策性開發性金融機構牽頭的轉貸款、銀團貸款、“融資+擔保+貼息”等多種合作方式，建立與市場科技金融分工合作的機制，引導商業銀行信貸資源進入科技領域，降低科創企業的經營成本。另一方面，政策性科技金融的供給主體要適時退出并探索新的服務領域，避免在成熟的科技創新領域與市場科技金融的供給主體形成無謂的競爭和摩擦。尤其是政策性科技金融并非要做大，而是要做強、做優和做精，努力實現質和量的內在統一與協調發展。即立足于政策性科技金融的首倡誘導與虹吸擴張性功能，通過以小博大的首倡示范性科技貸款、過橋貸款、委托貸款、轉貸款、聯合貸款、信用擔保、貼息、再貼現、再融資及項目補充性貸款等方式，實現與市場科技金融之間在一定量性互補基礎上的質性業務合作與協調發展。

注釋：

①該文件是我國首次從國家層面對政府引導基金的績效考核提供了比較具體的評價指標體系示例。