社會資本參與開發(fā)EOD模式項(xiàng)目的實(shí)施策略研究

楊楊 王瑛

［摘 要］綠色經(jīng)濟(jì)是我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方向，在生態(tài)文明思想指引下，以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的發(fā)展（Eco-environment-oriented Development，EOD）模式顯得尤為重要。該模式通過引入社會資本，最大化融合生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，很好地契合了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)際要求。文章從社會資本參與開發(fā)EOD模式項(xiàng)目落地實(shí)施的角度出發(fā)，首先分析EOD模式的基本特征，然后提出社會資本參與開發(fā)EOD模式項(xiàng)目的實(shí)施策略，以期為EOD模式項(xiàng)目更好地落地提供思路，推動城市朝著綠色化方向發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］社會資本；EOD模式；EOD模式項(xiàng)目

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.24.051

［中圖分類號］F124.5；X321［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）24-0155-03

1? ? ?EOD模式的基本特征

EOD模式即生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（見圖1），2020年發(fā)布的《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》中正式給出EOD模式官方定義，即以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)，以特色生態(tài)類產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為支撐，以區(qū)域性綜合開發(fā)為載體，通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合開發(fā)等方式，推動公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化的一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式［1］。

EOD模式的成功與否取決于產(chǎn)業(yè)運(yùn)營收益反哺生態(tài)環(huán)境改善的可持續(xù)性，在此基礎(chǔ)上搭建運(yùn)行模式，避免政府隱債，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理和開發(fā)類項(xiàng)目收益的關(guān)聯(lián)性，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益的價(jià)值鏈衍生，有效落實(shí)“誰破壞、誰修復(fù)”“誰收益、誰反哺”的生態(tài)修復(fù)原則。同時(shí)，EOD模式還具有以下幾個(gè)方面的基本特征。

1.1? ?專業(yè)化程度高

從EOD的基本理念來看，這種模式是建立在生態(tài)基礎(chǔ)之上的，它所牽涉到的行業(yè)范圍很廣，而且對專業(yè)的要求也很高。因此，要想讓這類項(xiàng)目順利地進(jìn)行下去，就必須考慮到很多因素。例如，生態(tài)環(huán)境的治理、修復(fù)，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，都要由專業(yè)的環(huán)境管理公司來進(jìn)行；基礎(chǔ)設(shè)施配套、工業(yè)配套和生活配套等都要求施工企業(yè)具有一定的綜合實(shí)力；后期的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、物業(yè)管理，需要有更強(qiáng)大經(jīng)營實(shí)力的企業(yè)作保障。因此，要想成功地實(shí)施該類項(xiàng)目，就必須在項(xiàng)目策劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、概念規(guī)劃、工程施工、項(xiàng)目開發(fā)、資產(chǎn)運(yùn)營以及產(chǎn)業(yè)招商等各個(gè)方面具備專業(yè)實(shí)施能力［2］。只有這樣，才可以實(shí)現(xiàn)開發(fā)全周期一體化實(shí)施，更好地滿足項(xiàng)目高質(zhì)量建成和落地的需求［3］。

1.2? ?回報(bào)周期較長

EOD模式項(xiàng)目的關(guān)鍵在于生態(tài)環(huán)境［4］，而構(gòu)建良好的生態(tài)基底需要一定的時(shí)間，生態(tài)環(huán)境的優(yōu)良性顯現(xiàn)出來后，土地的增值效應(yīng)才會大大增加［5］。生態(tài)環(huán)境受多個(gè)方面的影響，如人口聚集程度、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施完善程度、人民生活基礎(chǔ)保障程度、公共服務(wù)建設(shè)水平等。其中任何一方面沒有達(dá)到生態(tài)環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，都可能導(dǎo)致EOD模式項(xiàng)目無法順利開展，區(qū)域土地在短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)理想的增值效果。且該模式下的產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入對公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)配套等各方面都有明確的要求，也需要長時(shí)間的準(zhǔn)備。綜合以上情況可以發(fā)現(xiàn)，EOD模式項(xiàng)目投產(chǎn)后，在短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益是很難顯現(xiàn)的，整體回報(bào)周期較長。

2? ? 社會資本參與開發(fā)EOD模式項(xiàng)目的實(shí)施策略

近年來，國家對EOD模式項(xiàng)目的重視程度日益增強(qiáng)，多個(gè)部委對社會資本參與開發(fā)EOD模式項(xiàng)目進(jìn)行了多方位指導(dǎo)。2019年1月，生態(tài)環(huán)境部與全國工商聯(lián)共同出臺了《關(guān)于支持服務(wù)民營企業(yè)綠色發(fā)展的意見》，在頂層政策方面提出EOD模式項(xiàng)目與工業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)環(huán)境治理相結(jié)合。2020年之后，EOD模式項(xiàng)目興起，在政策、產(chǎn)業(yè)實(shí)踐上都有各種新的嘗試。2020年9月，國家發(fā)改委、科技部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資 培育壯大新增長點(diǎn)增長極的指導(dǎo)意見》，指出探索開展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新。根據(jù)EOD相關(guān)政策文件，結(jié)合EOD模式項(xiàng)目特征，本文對社會資本參與開發(fā)EOD模式項(xiàng)目提出以下實(shí)施建議。

2.1? ?做好系統(tǒng)規(guī)劃與統(tǒng)籌

EOD模式項(xiàng)目是綜合性的開發(fā)項(xiàng)目，因此在項(xiàng)目開發(fā)過程中，需要做好各項(xiàng)子工程的系統(tǒng)規(guī)劃與統(tǒng)籌。

第一，要明確全過程系統(tǒng)性的統(tǒng)籌開發(fā)基本理念。在項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)首先建立完善、科學(xué)的建設(shè)內(nèi)容評價(jià)指標(biāo)體系，堅(jiān)持科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)理念，實(shí)現(xiàn)理念與工程建設(shè)的融會貫通，致力于提升EOD模式項(xiàng)目整體的信息化水平和生態(tài)化水平，提高產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐的吸引力。

第二，要優(yōu)化組織管理。EOD模式項(xiàng)目的投資建設(shè)主體，即社會資本，要積極與政府方展開合作，構(gòu)建良好的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，從而進(jìn)一步提升項(xiàng)目開發(fā)的有序性，使得生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益最大化。

第三，爭取政策支持。EOD模式項(xiàng)目實(shí)施的前提條件是政府的政策性支持，在項(xiàng)目開發(fā)前期階段，社會資本要與政府展開談判，爭取政府的配套性政策支持，以便更好地服務(wù)項(xiàng)目開發(fā)全過程。切實(shí)提升政府在EOD模式項(xiàng)目中的引導(dǎo)和促進(jìn)作用，能夠有效推進(jìn)EOD模式項(xiàng)目落地實(shí)施，從而更好地保障社會資本權(quán)益。

2.2? ?完善EOD模式項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)

傳統(tǒng)的城市開發(fā)項(xiàng)目是以政府財(cái)政為主體向社會進(jìn)行融資，由政府組織、管理、運(yùn)營，而EOD模式項(xiàng)目則引入專業(yè)市場化的單位作為主要實(shí)施主體來吸納社會資本進(jìn)行投資。由于EOD模式項(xiàng)目的投資資金規(guī)模以及行業(yè)跨度都比較大，涉及的單位及企業(yè)也比較多，選擇貼合項(xiàng)目實(shí)際情況的交易結(jié)構(gòu)對于項(xiàng)目實(shí)施來說極為重要。基于此，社會資本在參與開發(fā)EOD模式項(xiàng)目過程中需要完善EOD模式項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)。

交易結(jié)構(gòu)是EOD模式項(xiàng)目的核心和關(guān)鍵之一，社會資本在與政府合作中要完善交易結(jié)構(gòu)這一基礎(chǔ)框架。本文從土地獲取、資產(chǎn)權(quán)屬、股東回報(bào)機(jī)制及調(diào)價(jià)機(jī)制等幾個(gè)方面出發(fā)，提出一些完善建議。

（1）在土地獲取方式上，目前還沒有發(fā)生土地權(quán)屬變化，特殊目的機(jī)構(gòu)（Special Purpose Vehicle，SPV）（是一種獨(dú)立的法律實(shí)體，由特定資產(chǎn)及其相關(guān)法律權(quán)利和責(zé)任組成）對EOD模式項(xiàng)目的建設(shè)用地進(jìn)行審核，并對其負(fù)有臨時(shí)用地的職責(zé)，采用劃撥的方式，對基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)類土地的使用權(quán)進(jìn)行界定。基于此，建議基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)類土地的使用權(quán)按照劃撥方式取得。

（2）在項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬上，由于項(xiàng)目資產(chǎn)的形成過程涉及實(shí)體類不動產(chǎn)、相關(guān)技術(shù)資料、財(cái)務(wù)賬目等多類資產(chǎn)，所以在確定項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)權(quán)屬時(shí)，建議資產(chǎn)權(quán)屬以社會資本是否擁有該項(xiàng)目土地使用權(quán)的原則來確定。

（3）在股東的回報(bào)機(jī)制上，建議社會資本的股東可以依據(jù)指定的股權(quán)比例來參與項(xiàng)目分紅，SPV機(jī)構(gòu)則確定好項(xiàng)目開發(fā)成本由哪些方面構(gòu)成，對工程建設(shè)費(fèi)用進(jìn)行分析與界定，并對工程建設(shè)費(fèi)用進(jìn)行核算；然后，根據(jù)項(xiàng)目的造價(jià)確定合作期間需要支付的費(fèi)用；最后，社會資本投資方的收益要按照事先約定的收益率計(jì)算。

（4）在調(diào)價(jià)機(jī)制上，需要調(diào)價(jià)的投資主要包括工程建設(shè)前期費(fèi)用、建安工程費(fèi)等。因此，在項(xiàng)目建設(shè)初期，社會資本要與政府共同制定具體、明確的調(diào)價(jià)機(jī)制，總成本中要包括發(fā)生變更的費(fèi)用。同時(shí)，更要完善退出機(jī)制，打造合同提前終止機(jī)制。在項(xiàng)目合作期滿，回收項(xiàng)目建設(shè)成本與收益之后，社會資本要及時(shí)退出，企業(yè)要無償向政府移交資產(chǎn)。在此過程中，一方或雙方若要提前結(jié)束合作，應(yīng)根據(jù)約定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或根據(jù)明確的提前結(jié)束補(bǔ)償要求，進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓。

2.3? ?平衡EOD模式項(xiàng)目的投資和收益

從政府層面看EOD模式項(xiàng)目管理，其核心內(nèi)容是從總體上提升工程的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。而在社會資金方面，更多地注重其所具有的經(jīng)濟(jì)效益和對行業(yè)的吸引力，注重其所具有的投資回報(bào)率。由于每個(gè)人的目標(biāo)價(jià)值不一樣，在EOD模式項(xiàng)目中，社會資本應(yīng)對其外在的經(jīng)濟(jì)特征進(jìn)行全面考慮，對項(xiàng)目的發(fā)展進(jìn)行明確和合理的定義。另外，在項(xiàng)目開發(fā)的初期，社會資本應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，對項(xiàng)目所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況進(jìn)行分析，在確保整個(gè)生態(tài)環(huán)境的總體質(zhì)量得到提高的前提下，結(jié)合經(jīng)濟(jì)和社會的實(shí)際需要，明確項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)劃，還要切實(shí)考慮后續(xù)的產(chǎn)業(yè)引入，從而更好地平衡EOD模式項(xiàng)目的投資和收益。

2.4? ?發(fā)揮監(jiān)管的基礎(chǔ)保障職能作用

社會資本參與開發(fā)EOD模式項(xiàng)目過程中，應(yīng)注意發(fā)揮監(jiān)管的基礎(chǔ)保障職能作用，具體體現(xiàn)在3方面的監(jiān)督管理上。

第一個(gè)方面的監(jiān)督管理職能為履約職能。任何項(xiàng)目活動都有至少兩方主體參與，主體之間的關(guān)系為授權(quán)關(guān)系。比如，建設(shè)施工中的業(yè)主與施工建設(shè)方，業(yè)主與施工項(xiàng)目監(jiān)理方，施工建設(shè)方與項(xiàng)目監(jiān)理方等，以上各方之間的關(guān)系既有授權(quán)關(guān)系，也有監(jiān)管關(guān)系。社會資本參與開發(fā)EOD模式項(xiàng)目中也存在授權(quán)方、履約方。履約監(jiān)管的核心內(nèi)容是各參與方之間合同簽訂與合同履約。當(dāng)參與主體之間簽訂合同后，還應(yīng)注重制定合同履約擔(dān)保機(jī)制，以此約束各主體行為，確保合同可以依約履行。通常情況下，可以采取的履約監(jiān)管方式有兩種：一是建設(shè)期履約保函；二是移交履約保函。

第二個(gè)方面的監(jiān)督管理職能為行政監(jiān)管。行政監(jiān)管主體是政府，由政府對轄區(qū)內(nèi)的某些事物進(jìn)行管控。行政監(jiān)管的目的并不是要取代市場，而是通過行政監(jiān)管矯正市場失靈，確保一切事情朝著正向、健康方向發(fā)展。行政監(jiān)管有別于司法監(jiān)管，其與市場化是相伴存在的，并不是對立關(guān)系。因此，基于行政監(jiān)管內(nèi)涵可以發(fā)現(xiàn)，社會資本參與開發(fā)EOD模式項(xiàng)目的全生命周期中，每一個(gè)階段都需要接受行政監(jiān)管，且因項(xiàng)目推進(jìn)的各個(gè)階段內(nèi)容不同、對象不同，所以行政監(jiān)管發(fā)揮的監(jiān)管職能也有差別，監(jiān)管的內(nèi)容也有很大的不同。將項(xiàng)目按照全生命周期進(jìn)行三段式分析，可以確定為項(xiàng)目前期、項(xiàng)目建設(shè)期以及項(xiàng)目結(jié)束期。在項(xiàng)目前期，行政監(jiān)管實(shí)施的合規(guī)性監(jiān)管主要體現(xiàn)在項(xiàng)目方案、項(xiàng)目報(bào)告、項(xiàng)目資源、項(xiàng)目合約等方面；在項(xiàng)目建設(shè)期，行政監(jiān)管實(shí)施的監(jiān)管工作主要體現(xiàn)在項(xiàng)目工程建設(shè)質(zhì)量、項(xiàng)目工程施工安全、項(xiàng)目工程實(shí)施進(jìn)度等方面；在項(xiàng)目結(jié)束期，行政監(jiān)管實(shí)施的監(jiān)管工作主要體現(xiàn)在項(xiàng)目移交階段合同的具體執(zhí)行方面，需要對項(xiàng)目執(zhí)行的情況、項(xiàng)目移交的工程質(zhì)量進(jìn)行全面監(jiān)管。

第三個(gè)方面的監(jiān)督管理職能為公眾監(jiān)管。公眾監(jiān)管主要是指民眾通過批評、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、控告等方式，對國家機(jī)關(guān)及其工作人員職權(quán)行使行為的合法性與合理性進(jìn)行監(jiān)督。在社會資本參與EOD模式項(xiàng)目監(jiān)管中，公眾監(jiān)管是不可缺少的重要一環(huán)，其在項(xiàng)目全生命周期中屬于全面貫穿性的存在。

3? ? ?結(jié)束語

本文首先對EOD模式項(xiàng)目的基本特征進(jìn)行了分析，從專業(yè)化、回報(bào)周期這兩個(gè)方向解析EOD模式項(xiàng)目的特征；然后，基于社會資本參與開發(fā)EOD模式項(xiàng)目，提出系統(tǒng)規(guī)劃及統(tǒng)籌，完善交易結(jié)構(gòu)，以及從第三方監(jiān)管公司、行政監(jiān)管部門、公眾監(jiān)管3個(gè)方面發(fā)揮監(jiān)管職能作用等實(shí)施建議。另外，在生態(tài)環(huán)境的要求下，EOD模式項(xiàng)目的后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育的成敗，在很大程度上受市場因素的制約。基于此，一定要將市場資源配置的作用充分、有效地發(fā)揮出來，始終將市場需求作為導(dǎo)向，加大對生態(tài)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)力度，更好地激發(fā)并提高社會資本參與EOD模式項(xiàng)目的積極性和自信心，從而推動EOD模式項(xiàng)目高效率實(shí)施，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境投資市場有序、健康、可持續(xù)發(fā)展。

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