遠(yuǎn)安縣全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀分析

陳葉犀

（作者單位：遠(yuǎn)安縣財(cái)政局）

預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，其以支出結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，關(guān)注預(yù)算資金在編制、執(zhí)行、監(jiān)督等過程中的產(chǎn)出和結(jié)果。將財(cái)政預(yù)算納入績(jī)效管理，有助于政府部門提高財(cái)政資金利用效率，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算為民服務(wù)的理念，不斷提高服務(wù)水平和質(zhì)量，增強(qiáng)地方治理能力，完善治理體系。

一、遠(yuǎn)安縣推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理取得的成績(jī)

（一）建立和完善管理制度

湖北省宜昌市遠(yuǎn)安縣財(cái)政局以《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）精神為指導(dǎo)，根據(jù)湖北省財(cái)政廳關(guān)于實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的通知，結(jié)合地方工作實(shí)際，逐步開展預(yù)算管理優(yōu)化工作。2020 年，遠(yuǎn)安縣財(cái)政局為全面推動(dòng)縣級(jí)預(yù)算績(jī)效管理工作，制定并頒布實(shí)施了《全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理系列制度》（以下簡(jiǎn)稱《制度》）等規(guī)范性政策文件，初步構(gòu)建了一套“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理體系，基本實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化。在該體系下，遠(yuǎn)安縣財(cái)政系統(tǒng)和各資金使用單位預(yù)算績(jī)效工作有法可依、有章可循，主體責(zé)任明確，管理水平明顯提高。

（二）明確預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)

遠(yuǎn)安縣政府根據(jù)《制度》的有關(guān)規(guī)定，要求各單位設(shè)置合理的績(jī)效目標(biāo)，作為進(jìn)入縣級(jí)財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)的前置條件，同時(shí)對(duì)其審核、批復(fù)、調(diào)整、應(yīng)用等過程作出明確規(guī)定。2022 年，遠(yuǎn)安縣財(cái)政部門進(jìn)一步要求，縣內(nèi)各單位在提交申請(qǐng)追加資金的請(qǐng)示報(bào)告時(shí)，應(yīng)同步送審績(jī)效目標(biāo)表，審核沒有通過不得安排預(yù)算，批復(fù)的績(jī)效目標(biāo)應(yīng)隨預(yù)算一并公開，作為績(jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。績(jī)效目標(biāo)不能隨意更改，若確有必要更改的，須嚴(yán)格按《制度》規(guī)定程序上報(bào)申請(qǐng)。這些規(guī)定有效解決了部門整體和項(xiàng)目資金預(yù)算目標(biāo)的設(shè)置和管理問題，能在一定程度上對(duì)期限內(nèi)的資金產(chǎn)出、效果進(jìn)行考核。

（三）完善績(jī)效評(píng)價(jià)管理層次

遠(yuǎn)安縣現(xiàn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)模式以《制度》中關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)職責(zé)分工、范圍等內(nèi)容為依據(jù)，采取財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)為主，單位自評(píng)和部門整體評(píng)價(jià)等多種評(píng)價(jià)相結(jié)合為輔的方式。具體表現(xiàn)為，在年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，單位先開展績(jī)效自評(píng)，形成績(jī)效自評(píng)表和自評(píng)報(bào)告，財(cái)政部門再在單位評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上選擇部門重大項(xiàng)目開展重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目的選擇，近年來(lái)，遠(yuǎn)安縣財(cái)政局始終堅(jiān)持“由點(diǎn)到面”的原則，2016—2022 年，評(píng)價(jià)項(xiàng)目個(gè)數(shù)和金額逐年提高，數(shù)量由2 個(gè)增加至15 個(gè)；金額由1.03 億元增加至6.97 億元（見圖1），預(yù)計(jì)未來(lái)5 年內(nèi)可實(shí)現(xiàn)部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋。

圖1 2016—2022 年年度重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)

（四）積極應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)提供決策參考意見的重要基礎(chǔ)。遠(yuǎn)安縣各單位根據(jù)《制度》規(guī)定，不斷加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋、應(yīng)用、公開。

一是注重結(jié)果反饋。完成績(jī)效評(píng)價(jià)后，對(duì)于評(píng)價(jià)報(bào)告中反映的突出問題和相關(guān)建議，財(cái)政部門等績(jī)效管理主體應(yīng)在10 個(gè)工作日內(nèi)出具評(píng)價(jià)結(jié)果意見書，反饋給被評(píng)價(jià)單位，要求其及時(shí)整改。如果被評(píng)價(jià)單位是項(xiàng)目單位，還應(yīng)在10 個(gè)工作日內(nèi)向遠(yuǎn)安縣財(cái)政局匯報(bào)具體整改情況。二是明確評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算安排的指導(dǎo)作用。財(cái)政局向縣人大、政府報(bào)告年度預(yù)算時(shí)應(yīng)附上書面評(píng)價(jià)結(jié)果，作為領(lǐng)導(dǎo)決策的參考和來(lái)年預(yù)算安排的依據(jù)之一，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行率偏低、績(jī)效自評(píng)結(jié)果較差的項(xiàng)目，應(yīng)調(diào)整單位項(xiàng)目庫(kù)中的排序位置，壓縮或者取消項(xiàng)目預(yù)算資金的安排。三是落實(shí)信息公開制度。按照“誰(shuí)評(píng)價(jià)、誰(shuí)公開”的原則，向社會(huì)主動(dòng)公開相關(guān)預(yù)算信息，接受社會(huì)監(jiān)督。部門預(yù)算公開時(shí)，應(yīng)同步公開績(jī)效目標(biāo)；部門決算公開時(shí)，應(yīng)同步公開績(jī)效自評(píng)和重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

（五）引入第三方機(jī)構(gòu)中立評(píng)價(jià)

2020 年12 月，根據(jù)湖北省財(cái)政廳發(fā)布的預(yù)算績(jī)效管理系列地方標(biāo)準(zhǔn)和涉及第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作的各項(xiàng)要求，遠(yuǎn)安縣制定出引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，主要內(nèi)容包括以下幾點(diǎn)：一是擇優(yōu)委托第三方中介機(jī)構(gòu)。通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式面向宜昌市引入有一定工作經(jīng)驗(yàn)的中介機(jī)構(gòu)參與此項(xiàng)工作，并對(duì)選定的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保其符合遠(yuǎn)安縣的要求。二是約束第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估行為。財(cái)政部門與第三方機(jī)構(gòu)簽訂合同，明確服務(wù)范圍、責(zé)任權(quán)限、違約責(zé)任和考評(píng)制度。其中，考評(píng)制度應(yīng)按照湖北省財(cái)政廳發(fā)布的《第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理基本規(guī)范、工作行為規(guī)范和報(bào)告編制規(guī)范》中的要求，強(qiáng)調(diào)工作責(zé)任和紀(jì)律約束。三是強(qiáng)化評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量管理。評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)先對(duì)上年度結(jié)構(gòu)運(yùn)用情況進(jìn)行核實(shí)和評(píng)述，由主要負(fù)責(zé)人審簽；結(jié)果應(yīng)用情況由主要負(fù)責(zé)人審閱后才能報(bào)送、公開，報(bào)告質(zhì)量與委托服務(wù)費(fèi)用掛鉤，并作為以后年度選用第三方機(jī)構(gòu)的參考依據(jù)。

二、遠(yuǎn)安縣預(yù)算績(jī)效管理工作的不足之處

（一）績(jī)效理念尚未樹立

目前，預(yù)算績(jī)效工作推進(jìn)“有冷有熱”。一是“冷”在預(yù)算部門。部分預(yù)算單位在實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理時(shí)缺乏主動(dòng)性，實(shí)際執(zhí)行上重視程度不夠，“重分配、輕管理；重支出、輕績(jī)效”“拍腦袋決策”現(xiàn)象始終存在。對(duì)財(cái)政資金管理仍停留在使用時(shí)合法合規(guī)、不貪污浪費(fèi)的層面，能按計(jì)劃完成任務(wù)即被認(rèn)為“有效”。二是“熱”在財(cái)政部門。由財(cái)政部門主導(dǎo)的預(yù)算績(jī)效推進(jìn)工作缺乏各方協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成的規(guī)范制度對(duì)財(cái)政系統(tǒng)以外的其他部門約束性不強(qiáng)，難以追責(zé)問責(zé)，“先干后管、干了不管”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，現(xiàn)行的管理辦法在實(shí)際工作中可操作性不強(qiáng)。

（二）人才建設(shè)有待加強(qiáng)

一是人員數(shù)量不足。受限于工作經(jīng)費(fèi)和人員編制，遠(yuǎn)安縣除財(cái)政系統(tǒng)外，各單位難以安排足夠多的專業(yè)人員從事相關(guān)工作，一般由財(cái)務(wù)人員身兼多職，而其工作經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)技能不足，嚴(yán)重影響其對(duì)質(zhì)量、效率、準(zhǔn)確性等關(guān)鍵要素的理解。二是后期培訓(xùn)缺乏。近年來(lái)，遠(yuǎn)安縣多次邀請(qǐng)省財(cái)政廳領(lǐng)導(dǎo)和其他專家學(xué)者為縣人大、政府、縣直主管部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人，開展了預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)。但是，對(duì)于一線辦事人員，到2022 年底，除財(cái)政部門外的其他各單位均未開展完整系統(tǒng)的培訓(xùn)。

（三）第三方評(píng)價(jià)管理不足

在第三方績(jī)效評(píng)價(jià)方面，目前遠(yuǎn)安縣各單位引入的第三方機(jī)構(gòu)主要為會(huì)計(jì)師事務(wù)所，受其專業(yè)特長(zhǎng)影響，在開展績(jī)效評(píng)價(jià)、制定績(jī)效評(píng)價(jià)執(zhí)行體系時(shí)，針對(duì)資金合規(guī)性、合法性的指標(biāo)較多，對(duì)效益產(chǎn)出的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、滿意度等評(píng)價(jià)不充分、不到位；編制績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告時(shí)，更側(cè)重于支出審計(jì)，能提出有建設(shè)性意見和建議的情況較少，導(dǎo)致評(píng)價(jià)效果不理想[1]。

（四）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不夠合理

一是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)定性有余、定量不足。遠(yuǎn)安縣目前使用的相關(guān)指標(biāo)源于湖北省財(cái)政廳出臺(tái)的共性指標(biāo)體系，但沒有結(jié)合實(shí)際進(jìn)行充分細(xì)化，導(dǎo)致在涉及當(dāng)?shù)鼐唧w行業(yè)領(lǐng)域、項(xiàng)目支出、評(píng)價(jià)對(duì)象時(shí)不能滿足縣內(nèi)各單位的需要。在具體實(shí)踐工作中，評(píng)價(jià)指標(biāo)不合理，影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和權(quán)威性。二是部門制定的目標(biāo)缺乏實(shí)用性，缺乏對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的充分認(rèn)識(shí)，部分單位在績(jī)效目標(biāo)制定上存在隨意申報(bào)、過于抽象、過于寬大等問題，純粹為了應(yīng)付評(píng)價(jià)而走過場(chǎng)。例如，某單位為應(yīng)急監(jiān)控項(xiàng)目，設(shè)定的目標(biāo)為“資金到位率100%和資金使用合規(guī)率100%”。

（五）評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不充分

目前，主要有三方面因素影響遠(yuǎn)安縣績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用。一是地方財(cái)政困難。遠(yuǎn)安縣在人員、辦公、項(xiàng)目建設(shè)等方面的經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排減少，“事等錢”現(xiàn)象明顯增多，在“找錢第一，有錢先用”的思想下，預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行難度不斷加大，影響了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。二是評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏真實(shí)性。預(yù)算單位作為具體資金使用部門，承擔(dān)著評(píng)定資金使用績(jī)效的主體責(zé)任，在自評(píng)時(shí)，可能由于“自我保護(hù)”心態(tài)，出現(xiàn)只求應(yīng)付過關(guān)和“報(bào)喜不報(bào)憂”等現(xiàn)象，最后導(dǎo)致自評(píng)結(jié)果真實(shí)性不高[2]。三是評(píng)價(jià)報(bào)告水平有限。例如，對(duì)于村居基本設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公路設(shè)施建設(shè)等專項(xiàng)資金，有關(guān)部門的相關(guān)績(jī)效目標(biāo)僅僅只有撥款數(shù)而無(wú)實(shí)際建設(shè)情況和支出數(shù)，這導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤制度不能有效落實(shí)，嚴(yán)重影響項(xiàng)目過程的監(jiān)控糾偏職能和財(cái)政部門“花錢問效”工作的落實(shí)。

三、遠(yuǎn)安縣預(yù)算績(jī)效管理工作的努力方向

作為一項(xiàng)持續(xù)性的管理項(xiàng)目，預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵、范圍必定隨政府職能的演變而改變，其建設(shè)和完善是一個(gè)常態(tài)化過程。現(xiàn)階段，遠(yuǎn)安縣應(yīng)進(jìn)一步制定以財(cái)政為主、多部門協(xié)調(diào)的工作模式，強(qiáng)化各部門預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)管理，做好人員分工。

（一）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效理念

為了全面深入普及預(yù)算績(jī)效管理工作，把財(cái)政局的“獨(dú)角戲”變成縣內(nèi)各單位的“大合唱”，遠(yuǎn)安縣需要不斷增強(qiáng)“花錢問效、無(wú)效問責(zé)”的意識(shí)。一方面，繼續(xù)強(qiáng)化制度建設(shè)。根據(jù)《意見》和省財(cái)政廳有關(guān)規(guī)定，遠(yuǎn)安縣應(yīng)結(jié)合自身現(xiàn)狀[3]，制定有效的預(yù)算績(jī)效管理推動(dòng)措施，明確崗位職責(zé)；將執(zhí)行情況納入年度考核項(xiàng)目中，使各單位和個(gè)人“在其位、謀其政”。另一方面，加強(qiáng)部門橫向溝通。由縣級(jí)政府層面牽頭，促進(jìn)財(cái)政與審計(jì)監(jiān)督部門、其他業(yè)務(wù)部門和社會(huì)公眾的溝通協(xié)調(diào)，形成政府領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政推動(dòng)、部門配合、社會(huì)各界共同參與的格局，使編制的預(yù)算績(jī)效條款更科學(xué)、更具實(shí)用性[4]。

（二）充實(shí)專業(yè)隊(duì)伍力量

遠(yuǎn)安縣應(yīng)結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理需求，對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部人員開展常態(tài)化、專業(yè)化培訓(xùn)。一是在政策理論方面，引入專家機(jī)制，如聘請(qǐng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理有一定研究的人大代表、政協(xié)委員、財(cái)務(wù)專家等，為從業(yè)人員提供預(yù)算績(jī)效管理政策理論方面的指導(dǎo)。二是在實(shí)踐操作方面，致力于培養(yǎng)從業(yè)人員業(yè)財(cái)融合能力，全面學(xué)習(xí)預(yù)算編制、審查、執(zhí)行、監(jiān)督及評(píng)價(jià)等預(yù)算業(yè)務(wù)知識(shí)，以及績(jī)效管理的制度、流程、評(píng)價(jià)指標(biāo)等方面的內(nèi)容。三是在職業(yè)道德方面，大力開展從業(yè)人員廉潔自律教育和黨風(fēng)廉政建設(shè)，培養(yǎng)一批有能力、守紀(jì)律的人才隊(duì)伍[5]。

（三）加強(qiáng)第三方評(píng)價(jià)管理

一是嚴(yán)把入庫(kù)關(guān)。遠(yuǎn)安縣應(yīng)完善第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)庫(kù)和專家?guī)欤瑢?duì)申請(qǐng)入庫(kù)的人員，細(xì)化準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入門檻，通過在網(wǎng)站上發(fā)布招標(biāo)公告，吸引全國(guó)各地的中介機(jī)構(gòu)參與競(jìng)爭(zhēng)，充實(shí)當(dāng)?shù)氐谌娇?jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍[6]。二是嚴(yán)把考核關(guān)。遠(yuǎn)安縣應(yīng)制定本地的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)第三方管理辦法，每年定期從財(cái)政部門和其他專業(yè)審查機(jī)構(gòu)選調(diào)人手組成評(píng)選小組，對(duì)已入庫(kù)的三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和專家的工作完成情況、業(yè)務(wù)質(zhì)量進(jìn)行綜合評(píng)分，形成有效的監(jiān)督考核機(jī)制。

（四）完善績(jī)效目標(biāo)管理

一是完善績(jī)效指標(biāo)分級(jí)管理體系。遠(yuǎn)安縣應(yīng)根據(jù)縣鎮(zhèn)級(jí)別特點(diǎn)，在湖北省財(cái)政廳出臺(tái)的指標(biāo)體系框架下，分別設(shè)置符合自身需要的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系，同時(shí)注意區(qū)分部門職責(zé)、工作任務(wù)和重點(diǎn)項(xiàng)目[7]，確保績(jī)效目標(biāo)層層遞進(jìn)、有效傳導(dǎo)。二是規(guī)范設(shè)置部門目標(biāo)。各預(yù)算部門在年初編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)該緊密結(jié)合年度工作計(jì)劃，對(duì)于新增項(xiàng)目，應(yīng)先做好前期調(diào)研，再制訂資金支付計(jì)劃；對(duì)于重大工程類項(xiàng)目，還要開展年度工作計(jì)劃的可行性論證，增強(qiáng)資金需求測(cè)算的準(zhǔn)確性。

（五）加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，遠(yuǎn)安縣應(yīng)強(qiáng)化落實(shí)“效益—支出”的預(yù)算收支理念，確保績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合。一是縣級(jí)政府在年度考核時(shí)應(yīng)成立專門小組對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析，找問題、定對(duì)策，以提升評(píng)價(jià)質(zhì)量。二是發(fā)揮考核激勵(lì)作用，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果確定年終目標(biāo)責(zé)任制考核項(xiàng)中的預(yù)算工作成績(jī)，并獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，以督促預(yù)算部門人員轉(zhuǎn)變思想，不斷推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作深入開展。