政府代建機構在某公建項目中管理優勢的研究

余 科，胥洪銳

（1.新疆維吾爾自治區煙草公司，新疆 烏魯木齊 830000；2.阿克蘇市政府投資項目代建管理中心，新疆 阿克蘇 843000）

1 概述

政府投資項目能在短時間內改善民生、提升城市形象、推動經濟增長，各級政府高度重視項目管理工作。隨著市場經濟發展，政府投資項目管理模式不斷發生變化，由最初的建設單位自營、工程指揮部、基建處室、項目法人制逐漸發展到代建制[1]。在這個期間政府投資項目不斷地發生了一系列不規范問題。代建制的引入有利于規范政府投資管理行為，將建設和監管剝離，增強項目建設的自主性和獨立性，從而提高政府建設效率并節省投資[2]。

近年來，國內代建制不斷發展形成3種模式：政府代建機構、政府指定代建公司、招標代建公司[3]。3種模式中只有政府代建機構是公益事業性質，且受政府主管部門和業主單位雙重監管[4]。這些前提條件決定了代建機構能夠在規范的前提下發揮項目管理核心優勢。

以某公建項目為例，系統分析了政府代建機構在組織制度、前期工作、項目管理、竣工結算過程中發揮的作用，通過實例展現了政府代建機構強大的組織能力和管理優勢。

該公建項目為某市民服務中心，由政府全額事業單位負責全過程代建，項目立項金額1.53億元，總占地面積21552.87m2，總建筑面積25532m2，項目建成主要用于政務審批、政府采購、綜合辦公等。設有社會保障、國土房產、財政、民政、政法、招商投資、公共資源交易、城鄉建設等8個綜合服務窗口。同時，配套建設辦理社會保障、就業服務、招商引資、評標開標、電子競價、工程招投標、產權交易、土地招拍掛、政府采購等業務的辦事大廳、接待、會議等所需的公共配套用房。附屬用房包括獨立變配電室、廚房、汽車庫、人防設施和警衛用房，如表1所示。

表1 主要建設內容一覽

2 組織制度優勢

經過四十多年的不斷發展，我國政府投資項目管理模式不斷發展變化，目前政府投資項目主要有7種管理模式：工程指揮部、建設主管部門、單位項目法人、指定代建公司（如城投公司）、招標代建公司、政府代建機構、全過程工程咨詢公司[1]。從管理模式的發展變化來看，政府投資管理模式逐漸由數量型轉向專業型，由政府主導轉向市場競爭。在管理模式的轉變過程中某些能力得到了加強，某些則減弱。

通過多年政府投資項目管理實踐，選取了項目適用規模、執行能力、協調能力、質量、進度、成本、管理人數、管理費用8個指標，對這7種管理模式進行對比分析，如表2所示。

通過表2對比7種管理模式，可以看出政府代建機構實施基建項目具有執行協調能力強、“三控”（質量、進度、成本）效果好、人員精簡、建設高效、管理費用少等特點，在公建項目管理過程中具有顯著優勢。

表2 政府投資項目管理模式對比

2.1 執行、協調能力強

①政府代建機構受政府領導，能從講政治、講大局的角度快速接受建設任務。②代建機構由專業技術人員組成，分工明確，能夠迅速組織項目實施。同時具有高度的責任感和緊迫感，能夠加班加點的完成組織交辦任務。③政府代建機構與其他職能部門同屬體制內單位，在項目報建、行政審批、車輛通行、垃圾清運、水電接入等業務辦理過程中，能積極發揮協調作用保障施工連續性。

2.2 “三控”效果好

①質量控制。建筑行業施工現場質量、安全事故頻發，代建管理人員深知建設單位擔首責和質量責任終身制意義，能夠自覺遵守行業法規，落實質量管理職責，嚴格控制施工質量[5]。②進度控制。代建機構管理人員在項目實踐過程中積累了豐富的管理經驗，能及時發現人員、機械、材料供應不足情況，解決管線接入、變更扯皮、利益糾紛等問題，將項目進度控制在合理工期內。③成本控制。項目代建管理人員熟知咨詢、勘察、設計、監理等行業市場價格，能夠在合理低價區間招標。此外，還全程參與項目施工現場管理工作，熟悉施工現場情況和施工技術，能夠降低不必要的費用。

2.3 人員精簡

代建機構由項目代建人履行甲方代表職責，負責全過程項目管理工作，減少了辦事人員多、職責不清、前后脫節、多頭指揮、推諉扯皮和銜接不暢等問題[6]。代建人專業能力強、熟悉項目建設各個環節手續流程和項目質量控制要點，一般一人同時負責多個項目的管理工作，人員較為精簡。此外，政府代建機構建管分離，在項目代建過程中受到行業主管部門監督和制約，減少了“燈下黑”“開綠燈”“三邊工程”等違規問題發生。

2.4 項目管理費較低

本項目總投資1.53億元，如果按照《基本建設項目建設成本管理規定》（財建〔2016〕504號）取費標準，該項目需支付代建公司或全過程工程咨詢公司項目管理費193萬元。政府每年對城鄉基礎設施、公共建筑投入金額巨大，代建機構僅有基本工資，每年可為政府財政節省大量管理費用。

3 前期工作優勢

公建項目存在監管單位多、報建手續復雜和審批時間常等問題，如前期工作不到位將對工期和投資有較大影響。代建機構前期項目管理優勢如下。

（1）報建效率高。機構代建人熟悉前期基礎資料、報建流程和經辦人員，文件審批較快。

（2）有一定話語權。代建機構能從技術和造價角度分析水、電、氣等公共事業單位給出的項目接入方案是否合理、經濟，可以通過政府途徑解決不經濟投資問題。比如：該項目建設地點位于城市新區，基礎配套設施不完善，現有線路不滿足雙電源供電需求，需建設專線和開閉所，費用約1200萬元。經代建人了解，開閉所點位布置在項目周圍四塊土地中間位置，可供未來周圍建筑使用，且開閉所投資建成后產權歸電力公司所有。經代建機構層層遞交報告和地市級領導協調，最終由電力公司承擔公共基礎配套電力設施費用，為項目節省了投資1200萬元。

4 項目管理優勢

機構代建人熟悉項目管理各階段工作，能有前瞻性地預判項目管理中可能發生的問題，減少損失節省投資。此外，作為政府事業單位能夠促進新技術、新設備、新材料、新工藝的推廣運用。

4.1 勘察、設計、造價階段

（1）代建人對測繪、勘察工作進行跟蹤，提出具體要求。比如，地形測繪圖要反映施工現場現狀，相對高程點的選擇要反映作業場地真實標高，地基承載力、地下水位、土層結構要描述準確。如果這些基礎性測繪、勘察數據不準確，將對項目的總投資、設計方案、施工工期產生較大影響。

（2）代建人在施工圖送審前組織圖紙會審。提前發現圖紙中缺項、施工工藝與本地規范不符、圖示不詳細、超限額設計和平面布局不合理等問題，減少施工過程經濟簽證數量和設計變更[7]。

（3）代建人通過審核控制價和工程量清單，減少應因缺項、漏項、清單描述不清楚等問題造成的結算爭議。代建人還根據自身項目管理經驗和項目地質特點，對容易發生變更的土石方價格、建筑垃圾運距、降排水臺班等內容在控制價中給予明確綜合單價，避免在施工過程因變更產生價格爭議。比如，代建人從地勘報告和施工圖設計中得知，基礎開挖會產生潛層滯水，為此在編制控制價過程中就加入降排水臺班。實際開挖過程深基坑出現地下水，代建人依據地勘建議要求施工單位采取明排降水，同時和監理共同記錄抽水臺班數，沒有采納施工方井點降水方案，該措施節約項目資金100余萬元。

4.2 項目施工階段

代建人在熟悉圖紙、造價的基礎上，有效的對建筑材料、工程質量、安全措施等內容進行管理，減少施工單位因成本控制導致的質量、安全隱患，確保代建質量。比如，抽查室外地坪混泥土標號，發現標號不對，及時要求更換；抽查排水管材，要求施工方按照設計圖紙采購PP靜音管；抽查質檢員、安全員，要求施工方配備2名安全員和1名質檢員落實施工現場安全措施和質量管理工作。

另外，代建人能夠有效辨別虛假經濟簽證，節省投資。比如，基坑開挖過程中基坑內有連砂石，施工單位將其囤積在施工場地500m之外，等回填時報簽證說是40km之外運輸連砂石回填，就這一項虛增費用100多萬元。還有施工圖要求大于1.5m2的玻璃要鋼化，清單中給的是鋼化玻璃，施工方將原來窗戶洞口稍微做小使其達不到1.5m2，又沒有進行設計變更，結算中還以一般玻璃代替鋼化玻璃。

4.3 “四新”推廣運用

代建人在項目管理過程中與行業各類技術人員持續溝通，能夠從不同方面接觸和了解新技術、新設備、新材料和新工藝，并且可以實地去學習考察。此外，各個地方政府還在大力推進裝配式建筑、綠色建筑和智能建筑等新技術的落地運用。

政府投資項目具有時間緊、任務重的特點，政府代建機構對于運用新技術提高建設效率有著現實需求。政府代建機構能夠通過以點帶面的方式，促進新技術的運用，解決傳統建筑施工分散、工人短缺、建設周期長、效率低下、資源浪費等問題。

5 竣工結算優勢

現場監理人員大都能夠按照施工圖紙監督施工單位完成土建作業，但是往往缺少對土石方、水暖電、通風空調、設備安裝等隱蔽工程投資控制，造成實際完成工程量與清單、圖紙不符。另外，因監理人員流動頻繁，結算環節現場監理很少能到場核實工程量，施工單位又只報增加工程量、不報未完成工程量，這些情況造成審核人員事后核減工程量困難[8]。一般項目管理人員，缺少對施工過程的記錄。代建人全過程參與項目管理、熟悉工程量清單和現場施工情況，可以配合結算審核機構有效核減結算價格，節省項目資金。比如，施工方報送結算書時按照外立面整體安裝鋼筋預埋件報量，實際施工至兩層后代建單位就因方案變更叫停了鋼筋預埋工作，此項虛增工程量20余萬元。

6 結語

政府代建機構采取專業人員完成專業工作，減少了政府人員、時間和資金投入，提高了政府投資項目效益，但自身也存在著一些問題：①委托主體和代建人之間權責模糊[9]，對于委托代建的內容、代建要求和交付標準沒有明確。②對“權、責、利”爭議[10]，導致代建人責任和風險較大。③人才隊伍增長乏力，人才流動性大。

總體來看，政府代建機構管理模式是政府職能、公益事業和專業技術三者優勢的集合，這種模式有利于發揮項目管理核心作用，對政府投資項目高質量發展具有積極作用。