國有企業(yè)實行全面預(yù)算管理的效用和要點

何靜園

20世紀初以來，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，國有企業(yè)實行了體制改革，走上了自主經(jīng)營、自負盈虧的市場化道路。近年來，多地國資部門發(fā)布了深化國企改革力度，促進國企高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)文件。國有企業(yè)在經(jīng)濟形勢浪潮的沖擊下，逐步引進各種先進的管理工具，以期能夠激活和挖掘國有企業(yè)的潛力。盡管如此，相比其他企業(yè)，國有企業(yè)還是存在競爭性小甚至是壟斷性（如水、電、氣等公用事業(yè)）、風(fēng)險低、效益平穩(wěn)、增長動力不足等特點，本文針對國有企業(yè)的特點，闡述其實行全面預(yù)算管理的效用和要點。

全面預(yù)算是一種全員參與、全過程、全覆蓋的現(xiàn)代化管理模式，把企業(yè)的戰(zhàn)略目標平鋪分解至預(yù)算年度的投、融資和日常經(jīng)營活動中去，通過合理調(diào)配資源，和業(yè)務(wù)、部門之間的高度協(xié)同來確保企業(yè)戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，對戰(zhàn)略目標的落地、提高國有企業(yè)財務(wù)管理水平，完善企業(yè)制度建設(shè)有著深遠的影響。但國有企業(yè)在實施過程中，需結(jié)合市場和公司實情，做好調(diào)研，循序漸進，切忌生搬硬套，揠苗助長。

一、國有企業(yè)實行全面預(yù)算管理的效用

（一）激發(fā)企業(yè)發(fā)展?jié)撃埽ζ髽I(yè)的戰(zhàn)略目標實現(xiàn)

在國有企業(yè)改革日益深化的經(jīng)濟時代，“上級兜底”和“干好干壞一個樣”的傳統(tǒng)思想已然成為國有企業(yè)向前發(fā)展的一大障礙，這也是各級國資部門要求國有企業(yè)制定階段性戰(zhàn)略規(guī)劃，實行年度預(yù)算指標考核的重要原因之一。

戰(zhàn)略規(guī)劃目標是企業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向和動力，其實現(xiàn)需從人、財、物等方面在規(guī)劃期間進行鋪排，細化為一個個能落地實施的小目標。因此，全面預(yù)算工作應(yīng)將企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃分解至每年的全面預(yù)算計劃中（覆蓋周期以未來3年為宜），并漸進地給執(zhí)行單位增加難度和壓力，使企業(yè)經(jīng)歷“躺平式”狀態(tài)至踮起腳尖方能夠著目標、要奮力起跳才能達到目標等一系列的沖擊、改變，其技術(shù)、管理和市場開拓等多方面的潛能亦將被逐步激發(fā)。

（二）有利于合理配置資源，促進企業(yè)效益最大化

立足于可持續(xù)發(fā)展角度，對于社會整體、國家或是企業(yè)均需將可持續(xù)發(fā)展視為推動自身發(fā)展的長遠奮斗目標。由于各種資源總量是相對有限的，資源分布是分散的，企業(yè)想要實現(xiàn)可持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，需不斷提高資源的使用率。全面預(yù)算管理工作的開展能使決策層全方面、多角度掌握各業(yè)務(wù)板塊的市場環(huán)境、企業(yè)當(dāng)前的可用資源，以及管理人員的適配性等，例如市場競爭化業(yè)務(wù)板塊的管理人員是否熟悉行業(yè)政策，具備開拓進取、敢為人先的精神及豐富的人脈資源，費用額度是否足以支撐其積極對外拓展；相對穩(wěn)定或需弱化的業(yè)務(wù)板塊成本是否得到控制，管理人員的謹慎性和風(fēng)險意識是否滿足要求等。如此，決策層便能通盤考慮整體格局，敲定可行性較高的預(yù)算方案，促使有限資源發(fā)揮最大化的作用，提高國有企業(yè)的核心競爭力。另外，受環(huán)境的動態(tài)化和企業(yè)生命周期演變影響，國有企業(yè)應(yīng)該立足于自身具體情況，對戰(zhàn)略發(fā)展目標、資源配置情況等同步進行對應(yīng)調(diào)整。

（三）提升內(nèi)部控制管理，反哺高質(zhì)量發(fā)展

企業(yè)在市場中的競爭不再只是單純的外部競爭，還表現(xiàn)在內(nèi)部管理質(zhì)量、管理水平等方面的競爭。推動國有企業(yè)內(nèi)部管理水平和質(zhì)量提高，能夠為企業(yè)運營管理的有序性、規(guī)范性給予強有力的支持，處理好企業(yè)未來發(fā)展的“后顧之憂”，不斷鞏固外部競爭所依賴的內(nèi)部基礎(chǔ)條件。

首先，企業(yè)的每個部門，甚至每位員工均是全面預(yù)算工作的參與者，可提高員工對實現(xiàn)公司預(yù)算目標、戰(zhàn)略規(guī)劃的責(zé)任感，為提高企業(yè)內(nèi)部管理質(zhì)量提供良好的人文環(huán)境；其次，全面預(yù)算工作是公司資源配置的重要依據(jù)，為使有限的資源配置放在最有利的地方，企業(yè)務(wù)必重新梳理各子分公司和職能部門的業(yè)務(wù)流程，刪減冗余、精簡要點、完善不足；再次，各細分單元為爭取資源或者在資源有限的情況下達到預(yù)算目標，亦會不斷自我審視、自我提升；最終，國有企業(yè)的內(nèi)部控制將得到全方位的提高，逐步向現(xiàn)代化、市場化的方向發(fā)展，在國企改革浪潮中立于不敗之地。

（四）促進業(yè)財融合，提高財務(wù)管理水平

鑒于業(yè)務(wù)部門提供的預(yù)算數(shù)據(jù)最終會匯總至財務(wù)部形成財務(wù)報表供管理層決策，財務(wù)部在全面預(yù)算工作中發(fā)揮著穿針引線、承前啟后的統(tǒng)籌作用。尤其是在全面預(yù)算工作尚未成熟的初期，協(xié)助提供歷史數(shù)據(jù)和向業(yè)務(wù)部門普及財務(wù)基礎(chǔ)知識對于財務(wù)部來說，責(zé)無旁貸。這就要求財務(wù)人員具備較強的溝通協(xié)調(diào)能力和服務(wù)意識，深入了解業(yè)務(wù)流程，理清思路后耐心向業(yè)務(wù)部門解釋預(yù)算編制原則以及各費用項目的核算內(nèi)容，引導(dǎo)他們提供準確、合理的預(yù)算數(shù)據(jù)，提高匯總合并效率，即使預(yù)算更有利于管理層決策和促進目標實現(xiàn)，同時也建立了財務(wù)部和業(yè)務(wù)部門溝通的良性循環(huán)，財務(wù)管理水平更上一個臺階。

（五）加強成本管控，釋放利潤空間

國有企業(yè)一般經(jīng)營的是市政基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程，收入來源相對穩(wěn)定，深化改革之前的成本管控理念較為薄弱，手段欠缺，或多或少存在放任自由甚至鋪張浪費的現(xiàn)象。在面臨利潤考核壓力的時候，企業(yè)勢必從成本抓起，通過控制預(yù)算外開支、生產(chǎn)成本標準化管控、技術(shù)改造和創(chuàng)新等方式達到降本增效的目的。

（六）為企業(yè)和部門業(yè)績考核提供依據(jù)

為落實戰(zhàn)略規(guī)劃，實現(xiàn)高質(zhì)量的穩(wěn)步增長，上級單位往往會設(shè)定多維度的考核目標來衡量業(yè)績。考核需適當(dāng)搭配定性和定量指標，否則難以獲得客觀、公正的考核結(jié)果，而經(jīng)管理層決策、上下有效溝通的全面預(yù)算數(shù)據(jù)正好為業(yè)績考核提供了可靠的量化標準，業(yè)績考核可謂是全面預(yù)算目標落地的有效督促手段。

二、國有企業(yè)實行全面預(yù)算管理的要點

（一）管理層高度重視和大力支持

由于全面預(yù)算需要各執(zhí)行單位根據(jù)歷史數(shù)據(jù)以及經(jīng)濟形勢動態(tài)對未來的業(yè)務(wù)進行預(yù)測，需要耗費一定的時間和精力，且最終輸出部門是財務(wù)部，容易導(dǎo)致其他部門和單位出現(xiàn)預(yù)算是財務(wù)部工作的錯誤觀念，從而遭到部分管理層的漠視而流于形式。

管理層應(yīng)該高瞻遠矚，領(lǐng)悟到全面預(yù)算在國有企業(yè)改革中的指揮棒作用，樹立預(yù)算決策機構(gòu)的權(quán)威，對全面預(yù)算工作予以高度重視和大力支持。有了管理層的重視，企業(yè)上下才能從思想上提高認識，行動上提高執(zhí)行力，確保預(yù)算工作的嚴肅性和上傳下達的效率。

（二）對各種性質(zhì)的預(yù)算指標和業(yè)務(wù)板塊采取不同預(yù)算編制流程

對于大部分的預(yù)算指標，可以采用上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總的編制流程。首先上級單位先結(jié)合戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃給子、分公司設(shè)定大方向原則，如年度內(nèi)需要完成的重點工作、銷售量和生產(chǎn)成本、營業(yè)收入和職工薪酬的匹配性變動，關(guān)鍵費用的控制幅度等；然后預(yù)算執(zhí)行單位按照上述原則提交預(yù)算方案初稿；接著上級單位從整體利益最大化的角度出發(fā)，對執(zhí)行單位的預(yù)算方案進行審議。經(jīng)過多次的上下溝通和協(xié)調(diào)，最終得出具備可操作性且有利于企業(yè)戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的預(yù)算方案定稿。

對于類似三公經(jīng)費的預(yù)算指標，存在較高的可控性和敏感性，可由上級單位直接分配額度，并安排監(jiān)察審計部門對該類指標從預(yù)算編制到落實執(zhí)行進行全程監(jiān)督。這樣既提高了效率，又體現(xiàn)了特殊指標的嚴肅性。對于一些受政府規(guī)劃性影響的預(yù)算指標，則適合由集團層面和政府相關(guān)部門展開溝通，以掌握其政策和規(guī)劃，對相關(guān)單位的預(yù)算進行指導(dǎo)。

（三）實行預(yù)算項目劃分和歸口管理

為避免各部門推諉扯皮，可在總部層面將全面預(yù)算項目進行劃分后實行職能部門歸口管理，發(fā)揮歸口部門對歸口費用預(yù)算的前置管理作用。例如銷售量、銷售收入和生產(chǎn)成本預(yù)算歸業(yè)務(wù)部門負責(zé)、投資預(yù)算歸投資部負責(zé)、職工薪酬歸人力資源部負責(zé)、融資、財務(wù)費用、稅費和折舊歸財務(wù)部負責(zé)、三公經(jīng)費歸行政辦公部門負責(zé)等。

歸口管理部門應(yīng)該梳理總結(jié)以往預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)驗以及各執(zhí)行單位的業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢對收集的預(yù)算數(shù)據(jù)進行審核，例如制定測算模型，根據(jù)業(yè)務(wù)量的增長、市場開拓需要等多方面進行評分后得出變動系數(shù)等，體現(xiàn)額度分配的科學(xué)性。

（四）有統(tǒng)一、完善的財務(wù)核算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐

預(yù)算編制的歷史參考數(shù)據(jù)、預(yù)算執(zhí)行分析和控制的一個重要來源是財務(wù)核算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的完善性和口徑一致性決定著預(yù)算執(zhí)行分析的參考價值。數(shù)據(jù)的完善主要體現(xiàn)在每個核算科目有清晰明確的核算內(nèi)容；數(shù)據(jù)的一致性則包含兩個方面：一是核算口徑和預(yù)算口徑的一致性，二是各預(yù)算執(zhí)行單位以及同一單位在不同期間核算口徑的一致性。

由于部分國有企業(yè)是由事業(yè)單位改制而成，“鐵飯碗”的穩(wěn)定性質(zhì)使國有企業(yè)的財務(wù)核算總體水平相對較低，有些甚至還保留著現(xiàn)金收付制入賬的習(xí)慣。先后整合的下屬單位核算水平或是參差不齊，或是科目核算口徑不一致，這些都需要在預(yù)算編制之前清查摸底，然后進行統(tǒng)一和完善，才能使預(yù)算執(zhí)行情況盡可能地減少人為主觀因素的干擾，客觀地呈現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營的發(fā)展態(tài)勢。

（五）透過預(yù)算執(zhí)行情況挖掘經(jīng)營問題

全面預(yù)算涉及面廣，表格種類多，工作量可觀，很多企業(yè)預(yù)算編制報告有了，表格編了一大堆，執(zhí)行率偏離的原因也擺了出來，整個預(yù)算流程算是完整地走了一圈，但就是感覺不到預(yù)算給內(nèi)部管理帶來的提升。這往往是由重編制輕執(zhí)行而引起的，企業(yè)務(wù)必把發(fā)現(xiàn)問題后及時制定各預(yù)算環(huán)節(jié)的完善和解決措施提高到重要的層面。

例如，成本費用項目完成率偏低，除客觀因素影響外，必須查找是業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制不嚴謹還是由于懈怠而未能如期推進工作；財務(wù)費用完成率偏高，是業(yè)務(wù)量增加使融資需求增加還是未能制定更優(yōu)的融資方案等。應(yīng)該從預(yù)算執(zhí)行情況去挖掘制約國有企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的痛點和難點，逐步使國有企業(yè)從以往松散的氛圍中走出來，向高效、高質(zhì)的管理方式轉(zhuǎn)變。

（六）剛?cè)岵剡M行預(yù)算控制

剛?cè)岵潜黄毡檎J可的預(yù)算控制原則，但是如何同時達到控制目的而又不影響工作效率卻難以把握。于國有企業(yè)而言，建議選擇三公經(jīng)費、上級部門重點關(guān)注和控制的費用采用財務(wù)軟件系統(tǒng)進行具體到部門的剛性控制，對超預(yù)算的支出系統(tǒng)不支持生成憑證；對于其他費用，可進行單位層面的總額控制，且允許部門之間協(xié)調(diào)額度。

上述的控制建議在銷售和管理費用的可控費用、非政策性項目中進行。對于稅費、涉安全的生產(chǎn)經(jīng)營成本和政策性征收的費用等，切勿為了控制預(yù)算而出現(xiàn)偷工減料、延遲納稅等違法行為或者使用不規(guī)范的賬務(wù)處理。

（七）循序漸進地推行全面預(yù)算管理

全面預(yù)算管理需要企業(yè)的預(yù)算工作組能夠引導(dǎo)公司上下對預(yù)算的觀念由最初的抵觸，一步步過渡到接受、認可和積極配合，并將數(shù)年的經(jīng)驗總結(jié)形成一套行之有效的制度，這個過程需要一定的時間，切不可急于求成。有些國有企業(yè)在引進預(yù)算管理的初期就想一次到位、事無巨細地全面鋪開，設(shè)置大量的表格和冗長的分析報告，結(jié)果卻是員工疲于應(yīng)付，但收效甚微。

循序漸進主要從三個方面著手：一是當(dāng)利潤表所涉項目預(yù)算工作成熟后逐步增加資產(chǎn)負債表項目的預(yù)算；二是當(dāng)年度預(yù)算工作流程能順利運作后，逐步細化到季度預(yù)算和月度預(yù)算；三是按照推行全面預(yù)算管理的不同階段，逐步增加剛性控制費用的數(shù)目和控制力度。尤其在企業(yè)處于全面預(yù)算工作的探索階段，預(yù)算編制的準確率不高，這時不適宜大規(guī)模地實行剛性控制，否則會影響工作效率和和諧氛圍。

（八）豐富全面預(yù)算與績效考核掛鉤的形式

全面預(yù)算與績效考核掛鉤最直接的體現(xiàn)是影響各預(yù)算執(zhí)行單位年度的工資額度分配，但具體的形式可以多維度考慮：例如對中、高層管理人員采取契約化或者職業(yè)經(jīng)理人的考核方式，加大績效薪酬的比例（建議不低于60%）并引進未完成考核目標底線的退出機制；對不具決策權(quán)的基層員工建議采取保守方案，即未完成考核目標則工資總額取上一年度的某個保底比例（該比例一般在75%～90%）；面對集團層面的指標缺口，可設(shè)置超額業(yè)績獎勵，對勇于認領(lǐng)缺口目標的單位發(fā)放額外獎金。豐富的形式可以更好地使全面預(yù)算管理體現(xiàn)公平性和激勵性。

結(jié)語：

國有企業(yè)全面預(yù)算管理的實踐經(jīng)驗有待積累，管理機制仍需深化改革，效率和人員綜合素質(zhì)等多方面也有較大的提升空間。但只要能夠堅持探索，謹慎前行，通過自我審視，不斷完善管理流程，就能使全面預(yù)算真正成為經(jīng)營的導(dǎo)向，提高內(nèi)部管理水平，增加國有企業(yè)效益。