水環(huán)境綜合治理PPP項目實施中利潤及管控要點

毛成林

PPP項目自2016年全面推行，對環(huán)保行業(yè)影響深遠(yuǎn)，幾年時間，行業(yè)產(chǎn)生巨變，特別是2019年的環(huán)保市場分化嚴(yán)重。“某水環(huán)境綜合治理PPP項目”是一宗完整的按照PPP模式進(jìn)行的項目，并入選國家發(fā)展改革委2021年度綠色政府和社會資本合作（PPP）項目典型案例名單。

公司團(tuán)隊從2016年介入，通過一年多時間詳細(xì)調(diào)研、走訪以及策劃，到2017年中標(biāo)，2021年底主體實施進(jìn)度達(dá)90%以上。現(xiàn)階段，對該項目進(jìn)行分析、總結(jié)，是很有必要的。本文將重點從財務(wù)的角度去分析和總結(jié)集團(tuán)模式下，對PPP項目投資及建設(shè)階段遇到的問題或執(zhí)行中關(guān)注點進(jìn)行分析、總結(jié)，希望對其他PPP項目或“EPC+O”模式和EOD模式的項目提供一定的借鑒作用。該水環(huán)境綜合治理PPP項目（以下簡稱“項目”）簡介：項目SPV公司是由社會資本方絕對控股，地方國企參股組成的項目公司，投資總額為30多億。股權(quán)結(jié)構(gòu)如下：

判定一個項目的優(yōu)劣，項目具有財務(wù)可行性是最基本要求。通過PPP項目的實施，從利潤來源角度分析，可從投資、建設(shè)、運營三個部分著手，即“投資利潤+建設(shè)利潤+運營利潤”。在實施過程中，重點圍繞這三個方面來開展工作，涉及風(fēng)險點、利潤及資金的安全性、可執(zhí)行性進(jìn)行分析。

一、第一部分PPP項目的投資利潤及管控要點分析

從PPP全過程來看，由社會資本方負(fù)責(zé)建設(shè)的項目，其資產(chǎn)一般可分為兩塊，一塊是可運營類資產(chǎn)，如污水處理廠、管網(wǎng)、停車場等，這類資產(chǎn)的投資回收一般用其運營收益來彌補，類似于傳統(tǒng)的BOT資產(chǎn)，稱之為“使用者付費”“運維績效服務(wù)收入”；另一塊是非經(jīng)營類資產(chǎn)，它通常是滿足社會公共資產(chǎn)的屬性，不具有向使用者收費的可能性，其投資回收來源于“政府付費”；在“使用者付費”不足以彌補投資人收益的缺口由政府給予一定的補助，稱為“可行性缺口補助”這三種模式。

從項目投資的構(gòu)成來看，通常是“資本金+項目貸款+政府補助”，其中：權(quán)益性與債務(wù)性資金比率一般為2：8。市場中通行的PPP項目，偏社會屬性的基礎(chǔ)設(shè)施，利潤率普遍不高，從投資回報率來看，沒有太多的吸引力，要提高IRR，就會對資本金20%部分，進(jìn)行結(jié)構(gòu)化、加杠桿處理。因受政策變動較大影響，特別是2018年出臺的資管新規(guī)，一定程度上“封凍”了結(jié)構(gòu)化資金的資本化通道，作為投資方，要密切關(guān)注政策變化，尋找窗口期。

解決資金來源，是項目有效落地的核心關(guān)切點。對于PPP項目，重點考慮項目貸款的有效落地，從這個角度來看PPP項目，是金融產(chǎn)品，PPP解決的是融資及還款問題。

以某水環(huán)境綜合治理PPP項目為例，項目在一線城市，社會資本方為國有上市公司，股東實力以及地方政府的資信實力雄厚，在2018年10月份后，抓住金融機(jī)構(gòu)對PPP項目貸款稍微松動的窗口期，迅速對接銀行，和銀行共同研討政策、合同等內(nèi)容，取得項目全周期貸款，保證了項目的順利實施。貸款政策機(jī)會的捕捉很重要。

銀行融資的必備條件，是要以該項目的收費權(quán)質(zhì)押。對于社會資本方來說，要充分認(rèn)識到未來該資產(chǎn)的復(fù)雜性，長期負(fù)債對公司主體經(jīng)營的影響。融資三要素：手續(xù)、增信、還款來源。這在策劃項目、評審項目時要重點關(guān)注。在投標(biāo)前，就接觸五大國有銀行以及全國性的股份制銀行，就銀行的關(guān)注點和偏好一一梳理，再評估項目是否具備條件。

手續(xù)：銀行把審核項目的合規(guī)性放在首位，對于建設(shè)項目必備的手續(xù)缺一不可。建議讓銀行提前介入，列出清單，進(jìn)行評估，根據(jù)銀行提交的資料，與政府方溝通確認(rèn)。筆者在工作期間，接觸過多個PPP項目，很多都是手續(xù)等合規(guī)性存在問題，不能得到金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，最終項目“流產(chǎn)”。

增信：除項目收益權(quán)的質(zhì)押外，銀行通常需要大股東的擔(dān)保、第三方保證等增信措施。在央企、國企降杠桿的大環(huán)境下，集團(tuán)公司的資產(chǎn)負(fù)債率是一道紅線，對于大體量的PPP項目，取得大股東擔(dān)保顧慮較多。純信用型增信最終落在項目所屬地方政府財力以及項目本身執(zhí)行的風(fēng)險大小上，爭取以項目自身條件取得銀行的認(rèn)可是最佳方式。

還款：PPP項目的還款來源于“可用性服務(wù)”和“運維績效服務(wù)”兩部分。最終取決于政府的支付能力。

項目資金來源首要是取得銀行等金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，取得銀行貸款是核心，這源于政府的財政實力和項目自身運營效果。

二、第二部分PPP項目建設(shè)利潤及管控要點分析

從第一部分分析可知，投資回報率的息差在0～2%之間，與其承擔(dān)的項目責(zé)任風(fēng)險對比，投資回報率不足以吸引投資人，而PPP項目如火如荼地開展，投資人看重的是項目建設(shè)利潤。建設(shè)利潤可不可以覆蓋資本金投入是社會資本判斷PPP項目可行性的隱性指標(biāo)。PPP項目的最終付費者還是政府，因而政府會安排建設(shè)全過程跟蹤審計，工程建設(shè)過程中任何非法的、不合理的舉措都不可以出現(xiàn)，在這種情況下，如何合法、合規(guī)實現(xiàn)PPP建設(shè)利潤是關(guān)鍵。

（一）總包單位的選擇

選擇有實力的總包方，可以有效把握項目的總體進(jìn)度及資金支付。工程建設(shè)EPC，受政策法規(guī)、公司資質(zhì)、工程管理能力、工期進(jìn)度等內(nèi)外部因素影響，如何保證項目的工期、質(zhì)量，確保合理工程利潤合法、合規(guī)是重要考慮事項，根據(jù)項目實施內(nèi)容的不同，可將EPC的內(nèi)容分為技術(shù)服務(wù)類、工程施工類、設(shè)備銷售類、系統(tǒng)集成類、綠化養(yǎng)護(hù)類等。

（二）總包單位的談判策略

建設(shè)利潤目標(biāo)的測算，關(guān)系著與總包單位、業(yè)主單位談判的議價能力，取決于對這個項目、行業(yè)的了解深度、投入的人力、精力多少，這對EPC實施主體的項目管理能力提出很高的要求。如果不能較為清晰地測算建設(shè)成本，估算出建設(shè)利潤，在管理施工方時，基本喪失話語權(quán)。

（三）建設(shè)過程中的風(fēng)險

在工程實施階段主要風(fēng)險有：

1.有墊資風(fēng)險：需要墊資采購材料、機(jī)力等，這考驗公司的實力和對資金預(yù)算管控能力。在審議相關(guān)合同時，特別強(qiáng)調(diào)要在合同中的成本項付款比率和金額與回款的條件相關(guān)聯(lián)，但本質(zhì)上，由于法律保護(hù)的是合同相關(guān)方，并沒有法律約束力。雖如此，這種做法也是很有必要的，合作共贏是商業(yè)的核心，如此大體量的項目，需要參與各方的共識方可順利推進(jìn)。

2.現(xiàn)金缺口風(fēng)險：在項目實施過程中，此類風(fēng)險較小，一旦項目接近完工，或已完工，風(fēng)險就暴露出來了。對于水環(huán)境流域治理，流域長，地質(zhì)變化大，不可預(yù)見因素多，如果工程管控不力，或前期設(shè)計不嚴(yán)謹(jǐn)，極易出現(xiàn)大量的工程簽證、措施費等，業(yè)主按暫定合同價付款，并不能滿足總包方的“成本”，就會出現(xiàn)資金流失的風(fēng)險。可以從財務(wù)的角度提出建立共管賬戶、轉(zhuǎn)賬匯票等方式，盡可能地降低風(fēng)險。

3.補貼資金支付路徑：PPP市政環(huán)保類項目，一般會有部分財政、發(fā)改部門給予補貼資金，由于是先建后補，金額和來源在項目批復(fù)之初均沒有很明確約定。在簽訂PPP合同時，對于補貼資金的取得和支付寫得比較模糊。這就要提醒在合同簽訂時，多與政府主管部門溝通盡可能把路徑、適用范圍等約定清楚。

4.資料手續(xù)風(fēng)險：圍繞著施工類服務(wù)的公司，如材料、砂石、苗木、管材以及勞務(wù)公司、安裝公司，往往都是內(nèi)控不嚴(yán)、管理理念薄弱、非正規(guī)化的中小公司居多，其會隱含著稅務(wù)風(fēng)險、法律風(fēng)險、穩(wěn)定風(fēng)險等。在選擇供應(yīng)商時，簽訂合同前，要求提供稅務(wù)評級，法務(wù)盡調(diào)等。必要時，需要親自到廠家考察，并根據(jù)合同清單去現(xiàn)場核實。

5.邊界不清：由于PPP流域水環(huán)境治理項目是在一個區(qū)域同時施工，很多作業(yè)點、工段會產(chǎn)生交叉作業(yè)，會造成管理邊界不清，極易出現(xiàn)安全隱患、財務(wù)核算不清的問題。如建設(shè)階段，對河道的維護(hù)、綠化、環(huán)衛(wèi)等成本歸屬等。

解決辦法需要事前預(yù)判，在PPP合同或EPC總、分包合同中界定清楚，明確責(zé)任主體、成本歸屬。

對于建設(shè)階段，是PPP項目實施的重點，關(guān)注點是投資風(fēng)險，以及各類合同簽署的風(fēng)險，財務(wù)也將深入項目實施，深入一線，爭取提前籌劃，提前發(fā)現(xiàn)問題，做好風(fēng)險防范。

三、第三部分PPP項目運營期的利潤及管控要點分析

在項目建設(shè)完成后，就轉(zhuǎn)到運營階段。如何抓住運營利潤，關(guān)鍵在于PPP合同的頂層設(shè)計，即有關(guān)運營績效考核條款。現(xiàn)行PPP的運維均需要考核，考核結(jié)果與“可用性服務(wù)費收入”的20%（以上）掛鉤，這需要對考核的內(nèi)容做好模擬測算。另外就是考驗社會資本方的專業(yè)屬性，通常在選定社會資本方時，就應(yīng)考慮合作方的品牌、實力和專業(yè)性，畢竟建設(shè)期僅2～3年時間，而項目的社會效應(yīng)和環(huán)境效應(yīng)是十幾年或更長期的。具體來說，有幾點需要關(guān)注：

（一）轉(zhuǎn)商運期間的運維成本歸屬確認(rèn)

對于PPP項目來說，從項目竣工到轉(zhuǎn)商運，是個漫長的過程，通常取得轉(zhuǎn)商運的時點會往前追溯。在項目主體建設(shè)完工至取得正式商運批復(fù)的期間，涉及多方利益關(guān)系。從成本效益的角度考慮，如何將竣工至驗收、轉(zhuǎn)商運階段的分?jǐn)偸歉鱾€主體博弈的重點。為此，從實務(wù)角度出發(fā)，應(yīng)該在合同簽訂時給予充分的考慮，并付諸以合同條款加以明確，以免在日后發(fā)展時，出現(xiàn)推諉和相互拉扯的情形。

（二）運維質(zhì)量的保證

PPP模式的核心之一在于讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，政府負(fù)責(zé)商運的績效考核，并以績效考核的結(jié)果與可用服務(wù)費、運維服務(wù)費的技術(shù)相關(guān)聯(lián)。也體現(xiàn)了作為政府Public對項目中后期建設(shè)管理運營的深度參與，是“所有者”“股東”的角色。因此，社會合作方Private企業(yè)則必須對全周期的運維質(zhì)量負(fù)責(zé)，這里的質(zhì)量可以認(rèn)定為廣義的質(zhì)量，包括設(shè)計質(zhì)量、建設(shè)質(zhì)量、運維質(zhì)量、安全質(zhì)量等。長達(dá)十多年的合作期，對企業(yè)的品牌和形象特別重要。如質(zhì)量不及考核目標(biāo)，不僅在項目上有損失，也會失去政府的信任，失去市場，在業(yè)內(nèi)的聲譽同樣也會受損。

（三）運維利潤的發(fā)掘

PPP項目一般為公用類基礎(chǔ)設(shè)施，天生不具有高利潤，但對于投資大、回收期長、融資本息支付的剛性特點其風(fēng)險較大。因此，實現(xiàn)項目自身盈利性、充分挖掘運維利潤勢在必行，這也是考驗社會合作方的精細(xì)管控能力。運維利潤的挖掘、成本費用精細(xì)化管控的主旨就是網(wǎng)格化分解運維成本，通過市場化或自身的運維隊伍去實施，絕不可以全部外包。

（四）確保項目現(xiàn)金流的安全

PPP項目債務(wù)性融資的償還具有剛性，還款來源于政府的付費，由于政府付費的審批周期以及財政支付的流程較長，且可能會產(chǎn)生一定的時間差異。資金計劃的重要性更加突出，直接影響到企業(yè)的信用評級等，甚至還會影響到母公司的現(xiàn)金流安全。因而需要特別關(guān)注全周期的現(xiàn)金流安全。這是在進(jìn)入運維階段后最為重要的事項。

結(jié)語：

從參與項目的全過程，結(jié)合政策，以及在實施過程中對PPP的了解，從財務(wù)角度分析項目實施，以投資、建設(shè)、運維三個階段的利潤及管控要點為目標(biāo)開展工作，并作以上探討。合格的財務(wù)人員，需要有風(fēng)險意識，對項目全周期的風(fēng)險要能預(yù)警和識別，做好業(yè)務(wù)的優(yōu)秀PB（businesspartner）。在保證利潤合規(guī)實現(xiàn)的同時，可以用資金預(yù)算的工具確保項目的現(xiàn)金流安全，是項目順利實施的底線，更是財務(wù)部門工作的底線思維。做此淺簡的總結(jié)和分析，以期對未來PPP項目和EPC項目實施中的管控給出一定的參考。