從“運動式”到“長效制”：城市水環境治理方式的轉變
——基于常德海綿城市建設的案例分析

■何源源

（廣東工業大學馬克思主義學院，廣東 廣州 510520）

一、問題提出與文獻回顧

（一）問題提出

我國經濟快速發展，城市化持續推進，以往工業化過程中注重經濟發展而忽視生態環境效益的不良后果凸顯。其中，城市黑臭水體、內澇等水環境問題頻發，制約著城市的經濟結構轉型與可持續發展。環境治理過去常采用“運動式”治理方式，導致環境問題一直處于“治標不治本”的狀態，城市水生態依舊嚴峻。黨的十八大以來，生態文明上升至國家戰略高度，彰顯了生態可持續發展的多維效益。構建城市水環境治理長效機制，突破“運動式”治理藩籬，推動城市經濟與生態協同發展，有著理論與現實的雙重邏輯。城市水環境治理方式轉變過程中，發現一個水環境治理取得良好成效的特色樣本——湖南省常德市的海綿城市建設。“海綿城市”即“低影響開發雨水系統構建”，是指城市對雨水的吸收、凈化、利用能力如“海綿”一般，是“人適應水”，綜合建設水生態的有效模式[1-2]。常德通過“海綿城市”建設，重新規劃城市雨洪設計，實施水體質量改善等一系列水環境治理工程，達到了減輕城市內澇、改善黑臭水體、緩解熱島效應的效果。“海綿城市”建設，實現了城市生態效應、社會效應、文化效應與經濟效應的協同提升，以環境改善促進城市可持續發展。本文采取案例研究方法，以常德“海綿城市”建設為樣本進行個案分析，著重探究城市水環境治理方式轉變的緣由、城市水環境長效治理機制的構建歷程及成效。

（二）文獻回顧

工業化、城鎮化均已城市為基礎，環境問題在城市尤為突出，發達國家與發展中國家都曾面對或正在面對城市水環境污染問題。二十世紀七八十年代，發達國家已認識到工業化對于城市水環境所造成的危害，開始積極探索城市水環境治理的有效措施，建立起城市水環境監測、評估的方法[3]。城市水環境研究關注的問題主要集中在城市水環境治理模式與治理效應兩方面。就治理模式而言，歐州強調水資源的可持續利用，進行綜合性流域治理[4]；新加坡突出“韌性城市”建設，實現城市水環境與城市空間規劃的融合統一[5]；李雪松[6-7]等從城市水環境治理的外部效應分析，提出以市場機制彌補政府主導的不足，構建起利益平衡的城市水環境治理機制。總體來說，城市水環境治理模式強調從政府、市場、社會、公眾等多方面出發，堅持“人與自然和諧共生”的理念，構建城市水環境長效治理機制。就治理效應而言，徐洪波[8]、張樹軍[9]、李姣[10]等學者從生態、經濟、社會等多個層面闡述城市水環境治理的多維效應疊加態勢。我國城市水環境治理，以建設“海綿城市”為主要措施。“海綿城市”依靠海綿設施建設形成完善的城市海綿生態，構建起綜合長效兼具景觀效應的城市水循環系統，實現人與自然和諧發展[11]。我國“海綿城市”建設關注焦點集中于兩方面。一是海綿城市對于城市水環境治理的長效性重構，二是依托海綿城市建設實現城市生態、空間、文化、經濟、社會的協同發展[12-13]，并對海綿城市建設中的融資、管理、立法等方面進行了探討[14-15]。2015年，“海綿城市”建設試點工作開啟，常德成為首批試點城市。常德早在2005年就已經與德國、荷蘭合作，自主開始“海綿城市”建設探索，比我國“海綿城市”建設試點工作啟動早了十年。以“穿紫河”治理為切入點，常德將“海綿城市”理念融入城市水環境治理之中，實現城市水文、植被、氣候效益的綜合提升[16]，并持續優化“海綿城市”建設技術，實現城市水環境長效治理[17]，形成獨具特色的海綿城市建設“常德模式”。

二、城市水環境治理方式轉變緣由分析

（一）常德海綿城市建設的內生動力

第一，常德水環境的嚴峻現實是推動城市水環境治理方式轉變的必要因素。21世紀初期，常德城區向外擴展侵占大量生態用地，城市雨水自然調蓄滲滯能力下降，城市內澇日益嚴重，熱島效應明顯。此外，污水、生活垃圾等涌入河流，水體污染嚴重，其中常德北城區穿紫河流域黑臭水體問題尤為突出。穿紫河是沅江支流，因水系改道與城市用地擴張，導致水源補給不足。生產生活垃圾排入河流，導致水體黑臭、自然調蓄能力下降、水路用地矛盾等一系列問題[18]。除穿紫河流域之外，常德其他河流也存在同樣的問題亟待解決。與城市水生態調蓄能力削弱、水體污染相伴而生的，便是城市內澇的加重。常德水旱夾擊、峰高量大的降雨特征，加之生態自然調節能力的下降，使得城市內澇問題頻發。此外，水環境質量下降導致以水文化為依托的旅游業、服務業發展受限，阻礙城市可持續發展。面對現實問題，以往對于污染個案進行單獨治理的“運動式”治理方式只能是“按下葫蘆浮起瓢”，已無法適應城市發展需要。常德急需轉變治理方式，構建水環境長效治理機制。

第二，常德的資源稟賦為常德城市水環境治理方式轉變提供了充分的可行性。首先，自然氣候條件為常德建設海綿城市提供了良好基礎。常德位于沅江、澧水下游，屬于洞庭湖水系，西南部緊鄰雪峰山脈、武陵山脈，以季風氣候為主，年降水充沛。市域內河流、湖泊、濕地眾多，屬于典型的豐水城市。豐富的水資源為常德建設雨水彈性的“海綿城市”提供了有利的自然條件。其次，常德市具有建設海綿城市的良好經濟基礎。常德市2021年GDP達4054.15億元，增速為8.14%，經濟總量居湖南省第三位，綜合實力強勁。最后，千年“水文化”提升了海綿城市建設附加效益。常德依水而生，城在水上，水在城中。千年碼頭文明、河街文化、水鄉民俗等城市記憶的構建與傳承都離不開“水”這一依托。常德海綿城市建設不僅可以改善城市水環境，而且能夠依托對水生態的保護，重塑城市記憶，發展城市文化旅游業與服務業，形成海綿產業集群。

（二）常德海綿城市建設的外部催化劑

第一，亞洲環境支持項目為常德水環境治理方式的轉變提供了契機。2004年在德國漢諾威水協工作的德裔常德人彭赤焰回家探親，注意到了穿紫河的臟、亂、臭。他向常德市政府提議引進德國先進治水技術，常德開始了"海綿城市"建設的探索歷程。2004年，在彭赤焰的幫助下，常德市政府聯合湖南省建設廳作為中方申報單位，德國漢諾威市政府、荷蘭烏特勒支市政府、漢諾威水協作為合作成員，共同申報歐盟亞洲環境支持項目框架下的“城市河流污染治理對話項目”。2005年12月，“以常德穿紫河為例——促進亞洲城市水資源可持續管理”項目經過審核成為當年唯一通過歐盟審批的亞洲環境支持項目，歐盟為常德水環境治理提供50萬歐元的援助資金。常德以往防水措施中常用的堤壩與防洪墻是防御性而非親水性的，不僅忽視了城市建設中水的景觀價值，也不利于城市水資源的有效利用與管理。在歐盟亞洲環境支持項目的建設過程中，常德城市水資源管理體系得以重新系統規劃，水環境治理方式也逐步由過去即時性的“運動式”治理、被動式防御，轉變為“長效制”治理、綜合性利用。

第二，國家政策出臺為常德構建水環境長效治理機制提供了保障。十八大以來，生態文明上升至國家戰略高度，重視生態文明建設。“海綿城市”建設，是立足于我國的水情特征與城市建設需要提出的[19]。2011年，全國人大代表劉波提交了《關于建設海綿體城市，提升城市生態還原能力》的提案，倡導建設“海綿城市”。2013年，習近平總書記在中央城鎮化工作會議的講話中強調：“在提升城市排水系統時要優先考慮把有限的雨水留下來，優先考慮更多利用自然力量排水，建設自然積存、自然滲透、自然進化的‘海綿城市’。”[20]2014年2月《住房和城鄉建設部城市建設司2014年工作要點》中明確:“督促各地加快雨污分流改造，提高城市排水防澇水平，大力推行低影響開發建設模式，加快研究建設海綿型城市的政策措施”，明確提出海綿型城市設想[21]。2014《海綿城市建設技術指南》出臺，為海綿城市建設、綠色發展實踐提供指導。2015年，國務院發布《關于推進海綿城市建設的指導意見》，16個城市入選為海綿城市建設試點城市。常德憑借其有利的自然經濟條件與在"海綿城市"建設中的早期探索，成為試點城市之一。國家政策的有利支持，為常德市“海綿城市”建設工作的持續推進與完善提供了政策保障，使得常德能夠利用政策紅利逐步構建城市水環境長效治理機制。

三、城市水環境長效治理機制建設歷程

（一）城市水環境治理理念與規劃總體轉換

2005年，常德成功申報歐盟亞洲環境支持項目。2006年，編制完成了《“水城常德”——常德市江北區水敏型城市發展和可持續性水資源利用總體規劃》，啟動穿紫河生態治理工程。規劃中明確指出要綜合規劃城市雨水、污水、地下水等，進行城市水系修復工作，建成“海綿城市”。此后，常德市開展了以穿紫河流域治理為重點的黑臭水體治理、雨水調蓄系統、生態濾池、雨水泵站、河岸生態景觀建設等工作，穿紫河流域附近路面、小區、公園的改造、建設工作也陸續推進。2011年，對穿紫河兩廂進行規劃設計；2015年，通過并實施《穿紫河風光帶修建性詳細規劃》等，完善穿紫河兩岸生態風光帶建設；2019年常德市成立海綿城市建設中心，專項負責海綿城市建設維護、城市生態修復等相關工作。常德海綿城市建設強調水安全、水生態、水環境、水資源、水文化協同發展，構建城市生態環境可持續發展體系。將城市建設、生態規劃等與海綿城市建設進行有效的銜接與調整，將城市千年水文化、城市水生態景觀同市域文化產業、旅游業、服務業發展統籌考慮，延伸海綿城市建設效益，推進城市綜合發展。

常德水環境長效治理機制的構建是在“海綿城市”建設中逐步實現的。這一治理方式的轉變，首先始于城市規劃理念的轉換。常德進行“海綿城市”建設以前，長期的城市內澇、水體污染等問題已然存在。然而，常德對于這些“久病難醫”的頑疾始終采取“運動式”治理這一難以治本的解決方式。為解決水環境污染問題，常德市改變了以往運動式治理的方式，強調人與自然相適應，以系統、整體思維來看待城市水環境治理，辯證對待城市生態與城市經濟發展的關系；以“海綿城市”建設的推進來構建城市水環境長效治理機制，以“生命共同體”的視角推進城市經濟文化與生態的協同發展。其次，常德水環境長效治理機制的構建得益于國家政策支持與市級因地制宜規劃的實施。作為國家首批“海綿城市”建設試點城市之一，常德市擁有國家政策的有利支持與建設指導。常德市政府在市域內也對海綿城市建設規劃進行不斷修善，常德水環境長效治理機制得以在不斷的實踐中提高治理能力。最后，經濟文化生態社會“一體化”的城市發展道路與系列生態產品的開發，促使城市生態成為城市經濟的一個新增長點、城市文化傳承的橋梁、社會和諧的催化劑。構建城市水環境長效治理機制成為城市生態建設、經濟發展、文化傳承、秩序維持的共同需求，具有強勁的動力支持其不斷完善與創新發展。

（二）城市水環境長效治理多元合作機制構建

常德市水環境治理構建起了政府間合作、政府與社會組織合作、政府與社會資本合作的多元合作機制，為海綿城市建設提供了強大的技術、資金與人才支持。首先，常德市在城市水環境治理方面構建起政府間合作機制。“海綿城市”又稱“水敏性城市”“水彈性城市”，其建設在國外早已興起，德國是其中典范。德國通過“海綿模塊”“排水設施規劃”“綠色屋頂”“滲透性地面景觀”等設施建設，緩解城市內澇，實現城市排水系統與城市景觀設計的有效融合。常德在水環境治理中，主要借鑒德國“海綿城市”建設經驗，與德國漢諾威政府進行合作，引進國外先進治水技術與技術人才，進行城市水環境各項設施的重新規劃。其次，常德市與德國漢諾威水協進行深度項目合作。漢諾威水協成立于2002年，是一家由20多家企業和科研院所組成的水務協會。2005年，在漢諾威水協彭赤焰先生的幫助下，常德市與漢諾威水協合作并成功申報“以常德穿紫河為例——促進亞洲城市水資源可持續管理”項目。此后，在漢諾威水協的技術指導下，常德市開展了以“穿紫河治理”為重點的城市水環境治理與“海綿城市”建設。2005年至今，常德市始終保持與漢諾威水協的密切合作。2010年漢諾威水協在常德市設立中國辦事處，進行項目管理和服務。除最先開始的穿紫河治理項目之外，漢諾威水協還是常德“海綿城市”建設的總技術指導，常德新河治理、紫菱路、柳葉西路、德景園等城市海綿項目也由漢諾威水協設計完成。與此同時，漢諾威水協還設計了常德異域風情街——德國小鎮，與常德市政府開展多領域合作。最后，常德海綿城市建設中采用的PPP模式，為其提供了充足的資金支持。常德市先后與國家開發銀行湖南分行、農業發展銀行湖南分行進行融資合作，設立“海綿城市”建設支持資金。資金專款專用，優先投入到較快產生效益的項目上，建立激勵機制，創新資金利用方式。常德海綿城市建設中多元合作機制的構建，為其提供了穩定的資金來源、人才支持與技術支撐，是建立長效性水環境治理機制中的重要一環。

（三）城市多維發展中水環境綜合建構

“海綿城市”建設提出伊始是為了解決城市雨洪管理問題，但其在發展過程中逐步重視城市整體水環境的綜合構建[22]。常德“海綿城市”建設最早應用于穿紫河水系治理，改善城市雨洪系統，而后逐步對城市生態系統綜合構建與城市功能協同發揮等要素進行統籌考慮。2015年，常德獲批全國“海綿城市”試點，將“海綿城市”建設作為城市功能總體構建的重要一環。《常德市政府工作報告（2016年）》提出：“下大力建設海綿城市，城市提質取得新突破。”《常德市政府工作報告（2018年）》指出：持續推進海綿城市建設，大力發展海綿產業，創建一批海綿示范工程。通過海綿城市建設提升城市品質。“海綿城市”建設置身于城市多維發展規劃之中，以良好的環境效益，構建生態可持續發展城市，并以良好生態成為文旅產業與服務業發展的重要基石。在海綿城市建設中，重視常德千年“水文化”傳承與獨特“城市記憶”喚醒。海綿城市景觀設計綜合考慮到實用與美觀雙重特性，重視海綿建筑城市雨洪危機緩解功能與城市生態景觀功能的協同發揮。“海綿城市”建設同穿紫河風光帶、德國小鎮風情街以及老西門、大小河街的開發同時進行，生態、經濟、文化、社會等城市發展規劃成為一個日益緊密的系統工程，城市水環境長效治理機制擁有了更為持久的內生動力。

四、城市水環境長效治理機制建設成效

（一）建設成效：城市水環境長效治理多維效應復合疊加

常德順利通過海綿城市三年試點工作驗收，積攢了豐富的經驗，城市生態、文化、社會、經濟多維效應復合疊加，形成了海綿城市建設的常德模式。

第一，水環境長效治理機制構建，城市生態有序循環。經過十多年“海綿城市”建設，常德大中小海綿設施建設體系基本完成，水系治理、城市內澇有效緩解。首先，城市水生態有效提升。常德建成海綿城市之后，城市水質總體提升，常年穩定在Ⅱ-Ⅲ類，有時可達Ⅰ類；城市排水系統逐步完善，城市內澇點逐步減少，“小雨不濕鞋，大雨不積水”基本實現。其次，生物多樣性增加。常德海綿城市建設中以“綠色屋頂”“雨水花園”“生態岸坡”等海綿植被種植代替傳統城市硬質設施，有效改善城市生態循環，維護生物多樣性。最后，城市氣候改善。海綿植被的增加，降低了常德夏季平均氣溫，有效緩解城市熱島效應，利于宜居城市建設。第二，城市水文化記憶重塑，城市文脈煥發生機。常德自古依水而生，依水而居，厚重的城市水文化與古老悠久的河街碼頭記憶，構建了城市千年的文化，影響了城市建筑規劃。常德在城市水環境治理過程中，注重“水文化”的傳承。在穿紫河重構大小河街，在護城河旁重建窨子屋等重塑城市記憶；并抓住與德國合作契機，修建常德風情街——德國小鎮，展現異域文化，體現常德與德國之間的長期友好合作，更新城市記憶。第三，自然宜居城市建設，社會和諧度提升。常德海綿城市建設發揮了良好的水文、植被、氣候效應，提升城市生態環境質量。生態宜居城市的建設，有利于增強政府公信力，構建和諧社會，符合人民對于美好生活的追求。此外，海綿城市建設為常德進一步建設精致城市奠定了良好基礎，賦能城市發展。《常德市政府工作報告（2021年）》指出：“以推進精明增長、建設精致城市、實現精算平衡為取向，加強城市規劃工作，促進空間平衡、產城融合、便民利民。”海綿城市與精致城市建設之間實現有序轉換，共同促進城市功能完善。第四，文旅產業強勢發展，經濟效應凸顯。海綿城市建設不僅使得與之相關的海綿建材行業得到新的發展，文旅產業以及服務業也迎來了生機。在城市環境改善的基礎上，城市水環境綜合景觀設計為常德經濟發展奠定了良好的經濟基礎。海綿城市帶來的生態、文化、社會效應疊加，催生文旅產業與服務業的快速發展，逐步成為城市經濟增長新引擎。

（二）存在問題：城市水環境長效治理縱深發展動力欠缺

2018年常德順利通過海綿城市試點的檢查驗收，并在之后的城市建設中不斷鞏固海綿城市建設成果，向著精致城市建設轉型發展。但在現今由增量時代走向存量時代，發展由“量”向“質”轉變的浪潮下，常德市基于城市水環境長效治理機制構建的海綿城市建設也面臨著新的問題。

首先，常德海綿城市建設的本土化工作缺乏力度。一方面，常德缺乏熟悉海綿城市建設的本土人才。海綿城市建設的總體設計大多由德國漢諾威水協與中國城市規劃設計院完成，常德本土項目設計人才匱乏，導致“水體不服”現象。另一方面，缺乏本土監管人才。常德海綿城市建設借鑒德國，本土對海綿城市建設理念的理解存在偏差。在項目施工與監管過程中，難免會陷入對建設標準理解不一的困局，如何吸引優秀人才也成為海綿城市建設的一大難題。其次，常德海綿城市建設運作模式過于依賴政府經濟支持。海綿城市建設過程中，雖有效發揮了PPP模式的作用，但終囿于政府主導這一藩籬。海綿城市作為一項公共產品，其建設具有投資與收益回報期長的特點，沒有優越的投資回報比，長效投資效應難以形成。如何利用海綿城市建設吸引有效投資，建立綜合融資機制還有待加強。最后，常德海綿城市建設所帶來的多維效應復合疊加在存量時代如何提質增效，是制約城市發展的新難題。常德海綿城市建設初期，生態、文化、社會、經濟效應都有了“量”上的極大提升，催生了城市經濟業態的橫向疊加，構建了城市經濟增長的主要支柱。當下，海綿城市向精致城市轉型發展，更為強調“質”的提升，精細管理、精細發展、精細回應成為城市提質增效的必由之路。面對這一時代背景，城市多維效應如何實現在縱深發展上“質”的突破與“度”的深化，是城市發展關鍵所在。

五、結論與討論

本文以常德海綿城市建設為例，探討了城市水環境治理方式從“運動式”向“長效制”轉變的原因、歷程、成效與存在的問題，得到三條主要結論。第一，城市水環境治理方式由“運動式”變為“長效制”是城市發展的必由選擇。環境友好型社會建設、美麗中國建設都強調生態的可持續發展，要求改變過去粗放型的經濟發展與環境開發政策，代之以經濟生態協同發展和資源環境的有效保護與高效利用。生態文明建設是人民美好生活向往中的關鍵一環，需要長期堅持，不斷提高生態治理能力。城市水環境作為生態治理與城市發展中不可或缺的一環，其長效治理機制的構建是順應國家發展態勢做出的正確調整。第二，城市水環境長效治理機制構建賦能城市多維效應橫向疊加。在城市水環境治理基礎上構建城市良好生態，為城市帶來了經濟、文化、社會、生態等多維效應的疊加，刺激了城市文旅產業、服務業新增長點的產生，為城市經濟發展提供了增量，賦能城市發展。第三，城市多維效應縱深發展是城市提質增效的關鍵環節。存量時代強調“質”的提升，重點著力于城市內生結構的調整、管理的細化與服務的深化。城市水環境長效治理機制在存量時代尤其要重視內在機制的調整與完善，著重加強與其他效應的深度協同，實現多維效益縱深發展基礎上的城市治理能力提升與發展提質。