現階段我國集體土地農用地征收中存在問題及對策

車在良

（騰沖市土地收購儲備中心，云南 騰沖 678000）

0 引言

城市化是現代化的必然選擇，在城市化進程中，需要大量的建設用地，由于現有的土地儲備有限，因此，國家采取征用方式，將集體農用地轉為國有建設用地，由此導致了大批被征地農民不僅喪失了自己的土地，而且喪失了與其相關的一系列利益。由于現行的土地征收補償存在一些問題，制度不夠完善，導致農民無法得到適當的補償與安置，加之現行的社會保障體系不健全，使得被征地農民在喪失土地后難以生存，從而導致了大量的社會糾紛。如何保護被征用農民的合法權益，無論從理論還是實踐上，都具有重要的現實意義。

1 集體土地征用問題的原因

1.1 征收集體土地中測繪技術滯后

因為歷史原因的影響，導致集體土地承包經營權證、林權證、宅基地證登記面積和實際面積間往往具有一定的差異，可能是所有者私下調換，或者登記時底數不清，又或者宅地基重新翻蓋過現居住的房屋，這是最為普遍的問題。即使已有征收有關標準進行了嚴格的規定，但在實際開展征遷工作的中，主觀因素較多，對于傳統的人工丈量、估算，對相關征收工作開展過程中說法不一致導致的矛盾問題不斷顯現。但如果在調查的前期就應用測繪技術，邀請專業測量部門進行測定，提供準確的測繪結果，就能夠有效減輕由于認定不統一導致的矛盾問題，給隨后的拆遷工作奠定良好基礎。

1.2 征收集體用地補償的不合理

《土地管理法》修訂后，土地補償標準為耕地三年平均年產量的6～10 倍，補償和補償費用不得超過耕地三年的平均產量30 倍。用耕地的產量來決定補償標準，有很多不合理的地方，這引起了國內學者的廣泛批判。首先，根據土地的產量來確定補償費用，并未反映出土地的潛在效益和使用價值；用土地的產量來衡量，反映了土地的利用價值，但在我國，耕地被征用之后，還沒有被用來做農用的現象，如果農用地的用途發生了變化，那么，以每年的產值來計算補償，就顯得有些不太合理了。其次，根據耕地的產出能力，忽略了耕地的地理位置差異。有關資料表明，30 倍于土地的原始價值，在全國范圍內，可以讓農民在31.53 年內過上好日子，而在經濟發達、物價高的城市，僅能維持八至十三年。在大多地區，即使有30 多倍的產值，也只能讓農民過上12 年甚至16 年的生活。最后，國內一些學者對土地的年均產值、政府土地出讓價格進行了統計和分析，并得出了不同年產值的補償費用在土地出讓費中的比例。在補償倍數為30 的情況下，全國土地補償費的平均比例僅為8.74%[1]。這不利于農民。因此，必須對征地補償標準進行改革。

1.3 土地征用資金的管理與利用機制不完善

土地征收資金管理不規范，相關機制不完善、不健全，征地資金被私吞、占用。村支書、村務主任利用自己的職權，將征地補償款私分，甚至用來賭博、放高利貸，這種侵害農民利益的案件在全國都十分常見[2]。

1.4 不健全的信息披露體系

1.4.1 信息披露方式單一

在現有的法律中，不管是征地決定，還是拆遷補償安置方案，均以“公告”的方式進行。但是僅僅采用公告進行信息披露的方式很單一，并不能保證所有被征收人都能了解具體情況，這會影響到被征收人的知情權。

1.4.2 信息披露內容不完善

在征地工作中，除了涉及國家秘密、商業秘密、私人秘密等方面，其他涉及土地征用的問題，應當及時向社會公布。公開的問題既要包含土地征用的事實要件，也要涉及被征用的農民所關注的問題。我國《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《征收土地公告辦法》雖然對《土地管理法》中的公告內容進行了較為全面的規定，但在實踐中仍然存在著諸多問題。

2 健全土地征用補償機制

2.1 充分利用測繪技術確定擬征收集體土地及地上附屬物

對于集體土地征收工作而言，首先要進行的準備工作就是現場調查，而其主要的工作內容就是對擬征收的集體土地實際面積、地上附著物等基礎數據進行收集整理，征收工作進行時，就要保證得到的房屋土地面積和空間位置等有關基礎數據的真實性。傳統測繪技術已經無法滿足相關要求，各種基礎設施的測量也不能依照有關標準進行。所以，對相關部門來說，必須要對先進高效的測繪技術進行靈活應用，充分提升土地征收基礎數據信息的準確性。另外，測繪部門屬于第三方的角度，其所進行的各種專業測繪能夠實現征收過程中各方爭議情況的公正評判，對于實際工作的開展具有重要價值。

2.2 制訂征收補償的合理標準

合理的征收補償標準要考慮到可持續發展與公平兩個方面。我國現行的土地征用補償標準由原來的產值倍數法向綜合區的片地價法進行了改進，但并沒有從根本上解決以土地產量為基礎的問題，而且補償標準仍偏低，不利于被征用農民的長期發展，也不能實現公平的補償。農民為促進社會公益事業而奉獻土地，應當給予合理的補償。公正的補償不僅可以使農民的原有生活水平保持不變，而且應該對他們為社會服務做出的貢獻給予應有的重視，使他們可以享受到由土地使用變更而產生的附加收益[3]。土地的市價，本質上就是把土地作為一種商品放到市場上，經過各方的公正競爭，最終得到的價格。以土地的市價為基準，使征收人在征收法律關系中享有同等的地位，從而對公共權力進行有效的制約和保護。我國對土地使用管理嚴格，對于集體土地的進入，一直采取謹慎的態度，因為一旦進入市場，就會導致大量的集體土地縮水，而耕地的減少會造成糧食危機、生態破壞等問題，對公眾的利益造成極大的危害。目前，我國只允許國有建設用地入市，而集體農用地則要經過政府的強制征用。這意味著，沒有真正的土地交易市場，所以很難確定土地的市場價格。目前，《土地管理法》把“區片綜合地價”作為土地征收的標準，全國各地都在積極實施。與此同時，在全國各地的土地征用試點中，對土地增值收益的分配進行了積極的探索。因此，將“區片綜合地價+增值收入”轉變為“合理市場價格”是可行的。

2.3 完善征地補償金的分配體系

2.3.1 在國家法律層面上，應明確土地征用補償費用的分配比例

征收補償款的比例必須由法律規定。在農村土地承包經營權的分配中，不適當地規定土地補償的比例，必然會使土地承包經營權被濫用，從而產生不合理的分配方案。為了避免這種情況的出現，一些地方和省份對土地補償的存留比例做了較為詳盡的規定，但大多是以行政法規形式制定，法律效力低，適用范圍窄。而且，各地的土地流轉比例也是不同的，就會導致土地承包經營權人的利益分配不均，違背了公平公正的原則。為此，必須在國家一級確定土地征用補償的比例，例如，集體經濟組織保留土地的10%～30%[4]。這樣做的目的在于：①是對集體利益的保護。在保障農民的合法權益的同時，也要考慮到農民集體的利益，給予農民集體一定的補償。農民集體可將剩余的土地補償資金用于集體經濟建設，并對集體公共福利設施進行改造。②要讓各省市有自由選擇的余地。由于各省份的發展情況不一樣，社會保障體系的完備程度也各不相同，因此，制定浮動的分配比例，可以留給各省自由選擇的空間。我們可以根據自己的發展情況，在國家規定的限額內進行適當的分配。在某些社會條件比較好的地方，可以將土地征收的90%以上的土地征用補償款劃撥到被征用的土地上，而在基礎設施不健全的地方，可以保留更多的土地征用補償金。③要為村民自治留出一定的余地。這種浮動的設定，為農民自主選擇土地補償款的分配留出了一定的余地，同時也體現了對村民自治的尊重。

2.3.2 取消土地征收補償款的分配制度

從國家撥款到將土地征用補償款發放到每個被征用的農戶身上，中間的環節越多，就越容易出現貪污現象，而在此期間，土地征用的補償款也會被層層壓榨，最終分到每個農民手中的時候，土地上的錢就會所剩無幾。通過取消分配程序，可以防止征地補償資金被挪用，從而有效地保護了村民的利益。若被征用的集體經濟組織和承包戶都同意將補償款直接發給被征用的農民，則可以取消分配，給農戶的部分直接兌付給農戶，由集體經濟組織管理的部分則兌付給集體經濟組織即可。

2.4 健全政府信息披露體系

2.4.1 開放信息披露的各種途徑

首先，為保證所有被征收人都了解有關土地征收的情況，必須通過逐戶上門送達，讓每個人都能及時得到有關信息。其次，涉及土地征用的信息太多，無法一一送達，所以可以將相關信息張貼在政府網站上，便于居民查詢。最后，由于涉及被征收土地的所有人，既有與被征收土地有關的，也有與被征收土地有直接關聯的人，因此，在通知中往往會遺漏有關權利的人，為了保證所有的權利人都能得到信息，必須采用公告的形式。信息發布的方式多種多樣，內蒙古和林格爾等地的信息發布方式具有一定的參考價值。為了保證被征用農民的知情權、多元化的需要，和林格爾縣積極在縣政府門戶網站開設“征地信息”欄目，通過報紙、電視屏幕、廣播等形式進行宣傳[5]。

2.4.2 明確的披露場所

《征收土地公告辦法》對公共用地的公示范圍不夠明確，這就給了執行機構更多的自由選擇余地，從而導致了鉆空子。所以，我們必須進一步澄清開放的場所。建議在被征用的農戶及有關權益人可以清楚看見的多個地點上，如村務公開欄、村民活動中心等。應確保該公告不會因為自然或人為的原因而損壞。公告應在被征用農民及有關權利人提出有關權利的最后期限內公布。

2.4.3 有關內容的充分披露

在農用地征收中，如果征用單位在征收土地時，對被征地農民和相關權利人的利益產生影響（涉及國家、商業秘密、個人隱私的問題除外），就必須向被征地農民和相關權利人公開相關事項和信息。土地征用審批是對土地征用行為的合理性進行審核和批準的一個程序，其中涉及土地轉用、補充耕地、征用土地等多種方面的文件。因涉及的信息太多，可以向被征收人和有關權利人提供有關信息。土地征用批復和土地征用的具體依據也要及時公布，以便公眾對土地征用的審批決策是否合理進行評判。信息披露既可以讓被征用的農民和有關的權利人了解他們的權利，也可以讓他們及時地提出要求，也可以讓征收工作在陽光下進行，便于公眾監督。

2.5 公共參與體系的健全

2.5.1 建立農民綜合參與制度

農用地征用既要實行全公開原則，又要實行全過程的公眾參與。前面已經提到，我國征地審批是一個完全的內部程序，而土地管理機關采用的是內部審評，它將被征地農民、需用地一方、相關權利人等人員排除在外。土地征用機構要建立一個有效的介入渠道，使土地征用的主體和有關權益人都能參與到土地征用的過程中來。干預的途徑可以是書面的，也可以是舉行聽證。其具體步驟是：①將各市、縣提交的申報材料全部向社會公布；②要給予被征收人及相關權益人足夠的時間，向有關部門咨詢和建議；③由國務院、省政府有關部門對意見、建議進行總結、整理；最后，由市、縣人民政府組織對相關熱點問題進行聽證。

2.5.2 改進聽證過程

首先，聽證程序的啟動方式應該是職權啟動為主、請求啟動為輔。涉及被征收人和有關權利人利益的問題，應當按照法定程序進行聽證。其次，可以適當地延長聽證時間，保證被征收人和有關權利人有充分的時間來進行訴訟。最后，要建立一個反饋機制。通過建立信息反饋機制，可以有效地避免聽證會流于形式。國務院、省級人民政府在作出批準決定時，應充分聽取有關各方的意見和建議，不論是否接受，均應將原因告知提出的各方。

3 結語

農民集體土地在向建設用地轉移時，不得剝奪、侵害農民權益。要從根本上遏制這類糾紛的發生與發展。目前，很多農民上訪、信訪等方式，甚至采取了更加嚴厲的方式，但我們必須認真思考，在維護農民的合法權益的同時，不能過分依靠制度安排，而應該通過建立多元化的土地征收機制，充分讓被征地農戶參與，引入現代測繪技術，暢通訴訟渠道，通過合法途徑真正實現對失地農民權益的保障。