疫情背景下的實用性村莊規劃編制與管理

郝玉雷

（昆明地信科技咨詢服務有限公司，云南 昆明 650000）

0 引言

2022 年，中央一號文件全面部署了農村建設，要求把鞏固擴大扶貧工作和鄉村振興有機結合起來，大力推進農村建設，加快城市化進程，強化農村基礎設施，實施五年農村人居環境整治和改善工程，提高農村基本公共服務水平，全面推動農村消費、加快城鄉一體化發展、加強農村投資保障、深化農村改革。縱觀鄉村工業經濟的發展歷程，為促進鄉村工業的可持續、最優發展，必須貫徹“多規合一”的思想，必須根據現有村莊實際發展的情況，科學規劃計劃，有效整合與鄉村有關的資源，使所有綜合項目，包括土地的經營，都能順利進行[1]。

1 多規合一實用性村莊規劃的相關內涵

1.1 實用性村莊規劃與傳統意義上村莊規劃編制存在的區別

多規合一實用性村莊規劃與傳統的村莊規劃相比有4 個方面的不同。

（1）在思想觀念方面，從傳統的建筑開發轉向主動的底線思維控制，突出生態文明的主體。

（2）在編制基礎上，從以地形圖為工作底數到以地形圖結合地理信息系統并舉等方面的轉換，保證規劃的精確度。

（3）在用途管制方面，傳統規劃主要以剛性控制為主，新時期既要體現規劃的剛性，也要體現規劃的彈性，通過編制“能用”“管用”“好用”的實用性村莊規劃，主動地為農村經濟社會發展提供靈活的發展空間。

（4）在編制成果方面，要在藍圖計劃基礎上，通過對全域空間數據庫進行有效的擴充，納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，按法定程序進行動態優化和更新，使各種規劃內容與之相適應[2]。

1.2 優化開展村莊多元化科學規劃的實踐整合

多規合一是將經濟、社會、土地、環境保護、城鄉規劃等多種規劃有機結合起來，將整個空間的綜合性要素綜合起來，從而得到一份藍圖或者一份規劃[3]。

2 規劃編制原則

2.1 多規合一，規劃引領

根據“多規合一”總體要求，在規劃工作底圖、技術標準、范圍、指標、目標期限、數據建庫建設等方面實現統一，指導村莊保護、建設和發展。

2.2 堅持節約集約、保護優先

以國土空間規劃確定的新增建設用地規模為控制上限，優化鄉村各類用地布局，節約集約用地，盤活存量、嚴控增量，合理安排各類設施，重點解決用途管制、生態保護修復與國土綜合整治、村民建房等問題。嚴格保護鄉村自然景觀格局和村莊肌理，保護耕地和永久基本農田，保護村莊良好的生態空間格局。

2.3 突出村莊特色

要堅持“見山、見水、記住鄉情”的要求，堅持“以多元為美”的全域規劃思想，突出地方特色、文化特色和時代特色，并在一定程度上保持村落特色、農業景觀、鄉土文化，避免“千村一面”現象的發生。

3 規劃編制意義

多規合一實用性村莊規劃是國土空間開發與保護，實施國土空間用途管制，開展各項建設活動的依據。統籌考慮土地利用、產業發展、公共基礎設施建設、居住區布局、人居環境整治、生態保護、歷史文化傳承和保護地方特色等方面，提出“多規合一”村莊規劃理念，是廣大農村國土空間功能調控的重要手段，對改善農村生產生活、保護生態、促進鄉村發展具有重大意義。

4 疫情背景下我國鄉村村莊發展存在的相關問題

新冠疫情暴發于2020 年初，并持續至今。由于城鄉之間的流動日趨頻繁，對鄉村經濟社會發展與防疫工作造成極大影響。鄉村發展面臨的問題與挑戰主要表現如下。

4.1 鄉村治理能力較弱，應急管理系統不完善

疫情初暴發時，許多農村地區的反應遲緩、意識薄弱，只對回鄉的人員進行了登記，并未采取必要的隔離措施。造成這種情況的主要原因是，目前農村基層防控機制和治理方式仍采取由上至下、上傳下達、層層落實、責任包干的單軌治理方式，這種單一的防控手段、被動的治理方式，使得疫情防控的效率大大降低。

4.2 對鄉村產業沖擊較大

疫情中、高風險地區，村民被隔離家中，經濟活動水平顯著降低，導致農產品銷售不暢，再加上交通不便、物流條件不佳，給鄉村地區各項產業發展帶來了更大的壓力和挑戰。

目前，鄉村地區產業質量不高，疊加疫情影響因素，產業發展難度更大。農產品的同質化問題十分突出，有地方特色的高品質綠色產業占比較低，大部分仍以原料生產為主。農村地區的產業發展狀況較差，既沒有充分利用現有的土地資源，又沒有將現有農業生產要素有效利用起來，整體上看，農村地區的產業用地大多為低效的、閑置的，不僅浪費了大量的土地，而且不利于集約化。統計上看，大部分鄉村地區工業、基礎設施較為薄弱，特別是部分地區的給水、排水、道路、通訊、電力、燃氣、衛生等相關基礎設施相對匱乏或相對落后，很難保證鄉村產業特別是具有地方特色的新產業、新業態項目的有序發展。

5 明確實用性村莊規劃編制要求

5.1 根據標準進行分層編制計劃

首先，在鄉村空間布局的總體規劃層次上，分別從集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷整合等方面來明確鄉村總體規劃的類別與發展方向。其次，根據示范村、整治村和一般村等不同的村落類別，分別制定了不同的重點和深度。最后，結合各個村落的具體條件，決定是否搬遷、擴建、新建等。

5.2 引導村民參與編制規劃

鄉村規劃員要按前期調研座談、中期征求意見交流、后期公示解釋等工作程序，在收集資料、調研訪談、方案比選、公告公示等各個環節引導村民參與村莊規劃編制，在規劃評審和審批環節進行相關工作臺賬展示，作為評審依據和硬性要求，將規劃核心內容納入村規民約。

5.3 編制簡單實用的規劃

編制標準化調查工作底和數據表，圍繞生態保護、耕地保護、產業與建設空間布局、農房建設、基礎設施建設、公共服務設施建設、防災減災、歷史文化保護八大板塊開展實地調研和規劃研究。要正確掌握五圖三表一則”的關鍵要素，加強控制的核心控制，精簡結果，調整預算成本，緩解地方政府的壓力。

5.4 編制特色鮮明的規劃

在遵循自然規律的前提下，對村落的“山脈”“水脈”“地脈”“田脈”等進行了細致的整理，并遵循“反向”的思想，將建筑的土地融入生態與生產的空間之中。針對不同的村落，制訂具有鮮明特點的發展道路，例如，通城縣內沖村注重瑤族的瑤族和文化旅游，橫沖村注重建設用地集聚、現代農業、畜牧業發展等，在確定了發展方向后，深入挖掘，并將其與政策、市場相融合，不斷完善。

6 疫情背景下實用性村莊規劃編制的新型有效路徑

黨的十九大報告明確提出了鄉村振興戰略，五部委聯合印發了《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》，其中明確將強化村莊規劃作為國家發展戰略的重要內容，堅持以持續的方式推進國家發展。2019 年5 月10日，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》印發，提出了要構建“五級三類”空間規劃體系，“多規合一”的農村區域規劃，以鄉（鎮）為單位，為鄉村區域實施國土空間開發保護、城鄉建設規劃許可、建設項目建設等方面提供了政策依據[4]。如今疫情橫行，村莊規劃也因此受到很多影響，致使村莊規劃進程也要做出相應改變，本文以上述疫情背景下我國鄉村村莊發展存在的相關問題為前提，提出5 條實用性村莊規劃編制有效路徑，具體如下。

6.1 完善制定村莊規劃方案

從地域特征中提煉出相應的特征，從而豐富街道周圍的景觀。科學合理地安排公共服務設施。為公共活動場所和公共綠地進行全方位的補充。同時，還應當根據當地的歷史文化和有關的歷史人物，開展諸如村史館之類的公共展示場所，促進農村文化的發展，促進當地旅游文化交流。加快農村基礎設施建設，改善農村居民的基本生活條件，促進農村的可持續發展。

6.2 規范村莊規劃編制程序

《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》中，對鄉鎮人民政府機構編制工作進行了深入的闡述，批準工作由上級人民政府承擔，同時，要將村莊規劃合理地納入國土空間“一張圖”。關于村莊規劃的規劃要按照“村主導，鎮組織，縣批準，市統籌，省備案”的具體規定，有效結合各省、市的實際，要求相關各部門做好自己的本職工作，確保村莊規劃編制工作的順利進行。技術準備、實地調研、編制方案、審批成果一并備案，是多規合一村莊規劃工作的四大部分，要求各鄉（鎮）規劃編制要嚴格按照當地人民政府提出的指導意見和相關指導要求，確保各階段的具體工作內容全部落實。

6.3 貫徹土地利用規劃引導

多規合一實用性村莊規劃編制實施時，要充分考慮村莊的特性，平衡用地供求關系，根據村莊實際發展目標進行規劃統籌，實現生態保護紅線的全面落實，對耕地和永久基本農田進行合理規劃，對現有的土地使用進行優化，并對現有的土地進行調整，使農村的零散建設用地得到有效盤活和利用，實現鄉村生產生活及生態空間的優化，在土地利用、產業發展、鄉村建設、生態修復、設施改善等方面，都要科學、合理地安排，同時也要把設施建設的具體要求講清楚[5]。在實施綠色生態建設的過程中，村莊規劃需要將村莊的生態協調作為核心，科學統籌全村土地利用方式，并將村莊生態布局所具備的維護價值充分展現出來。在保障耕地、基本農田建設的同時，積極推進農業發展的質量。

6.4 全面積極發展多元產業

鄉村振興的關鍵在于產業的振興，只有不斷推進工業的發展，才能真正實現農村的可持續發展。發展農村工業時，必須將經濟效益、生態環境效益和社會效益有機地結合起來。通過對當地的工業現狀進行全面的分析，使當地的農村與周邊的村莊形成良性的錯位發展，形成多元化的工業發展格局，將傳統的農業向先進的現代化農業轉化，同時立足現代農業基礎，深化開展鄉村旅游業。

在規劃國土空間時，要使工業發展所需要的土地得到充分的保障，盡可能把有效的載體供給到工業發展的現實進程中。許多農村有較好的工業基礎，因此，規劃要根據發展的特定目標和需要，盡量落實各級政府的建議，在農村產業發展上要做到不貪大求洋，要因地制宜，有針對性地采取相關措施。以“現代農業+旅游”的發展模式為基礎，全方位拓展工業發展的新格局。農村要把土地空間規劃與工業發展的過程有機結合起來，才能真正實現工業發展的土地利用。在不增加建設用地總量的情況下，必須加強農村住宅用地的集約使用，以達到節約土地資源的目的，并使農村建設用地結構得到合理的調整，從而提高工業用地的比重。以耕地保護紅線為基礎，采用分散式布局，充分利用可流轉的耕地，根據實際建設用地靈活配置，促進農村經濟的可持續發展，將傳統的農業向現代化農業轉化。

6.5 有效調整產業生態結構

在多規合一實用性村莊規劃編制過程中，提出農村產業結構的調整與發展要符合生態、環保、綠色一體化發展的要求。既要充分滿足農村工業的創新需求，又要盡力為農村經濟的科學化發展提供最大限度的支持。

產業發展過程中，要實現傳統產業結構的積極轉換，使農村工業和庭院經濟有機結合，通過對庭院經濟的正確引導，創造適宜的發展環境，把養殖業和種植業、手工業的良性發展理念結合起來，加強農業結構的調整，促進農村經濟的可持續、最優的發展。在規劃農村工業發展的過程中，要從城市到農村尋找一條科學的發展道路，通過合理的產業結構調整，既能改善居住環境，又能保證生態環境的健康，極大地提高農民的收入，從而達到快速、低投入的目的。在新時期，更易于適應快速變化的市場特征。

7 結語

綜上所述，本文在介紹了多規合一實用性村莊規劃的相關內涵以及規劃編制原則和意義之后，對目前疫情背景下我國鄉村村莊發展存在的相關問題進行了概述，提出了完善制定村莊規劃方案、規范村莊規劃編制程序、貫徹土地利用規劃引導、全面積極發展多元產業、有效調整產業生態結構等一系列實用性村莊規劃編制的新型有效路徑，從而得出，在實施鄉村振興戰略的背景下，以“多規合一”實用性村莊規劃的編制需求為基礎，以問題為導向的具體方法，因地制宜地采取有針對性的措施，推進鄉村規劃體制深化改革，要有秩序地進行科學的指導，要使農村的發展重新煥發生機，更加強大，更加富裕，更加美好。