論日本經(jīng)濟(jì)安保政策：目標(biāo)、路徑和影響

唐學(xué)獻(xiàn)

2017年以來，隨著中美在經(jīng)濟(jì)、科技領(lǐng)域的對抗日益激烈，日本政府日益重視經(jīng)濟(jì)科技領(lǐng)域的安全保障，岸田文雄擔(dān)任首相以后，將此上升為其執(zhí)政期間的國家戰(zhàn)略，相繼出臺了一系列政策和措施。在國際政治經(jīng)濟(jì)化和世界經(jīng)濟(jì)政治化日趨融合的背景下，探討經(jīng)濟(jì)科技大國日本的經(jīng)濟(jì)安保政策具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、日本經(jīng)濟(jì)安全保障政策的戰(zhàn)略目標(biāo)

岸田政府所推行的經(jīng)濟(jì)安保政策的基本理念是，從經(jīng)濟(jì)層面確保日本的國家安全利益，即利用經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)和維護(hù)日本的安全、獨(dú)立和繁榮，主要包括以下內(nèi)涵和目標(biāo)。

(一)提升產(chǎn)業(yè)政策的自主性和不可替代性

經(jīng)濟(jì)全球化的長期發(fā)展導(dǎo)致各國產(chǎn)業(yè)鏈高度融合，戰(zhàn)略物資及戰(zhàn)略性基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的安全關(guān)乎國家安全和發(fā)展。近年來，日本政府一再強(qiáng)調(diào)要減少經(jīng)濟(jì)和科技領(lǐng)域?qū)λ麌囊蕾嚕瑢ⅰ皯?zhàn)略自主性”和“戰(zhàn)略不可替代性”作為其國家經(jīng)濟(jì)安保戰(zhàn)略的重要內(nèi)涵[1]。“戰(zhàn)略自主性”是指需確保日本國民生活及社會經(jīng)濟(jì)活動中不可或缺的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在任何情況下都不過度依賴其他國家，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家安全保障，為此政府應(yīng)加強(qiáng)對能源、電力、通信、交通、食品、醫(yī)療、金融、物流和基建等核心基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管，并以產(chǎn)業(yè)的儲備性、可替代性和供給能力為判斷標(biāo)準(zhǔn)，在加強(qiáng)日本產(chǎn)業(yè)鏈韌性的同時(shí)，與“志同道合”的國家建立可靠的產(chǎn)業(yè)鏈體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)日本產(chǎn)業(yè)鏈多元化發(fā)展，擺脫對他國市場的依賴。“戰(zhàn)略不可替代性”是指日本需在國際整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，不斷充實(shí)和擴(kuò)大自己優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的不可替代性，其目標(biāo)是在克服自身產(chǎn)業(yè)短板的同時(shí)，打壓他國產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而擴(kuò)大日本的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。為加速實(shí)現(xiàn)本國產(chǎn)業(yè)的不可替代性，日本政府認(rèn)為在數(shù)字化發(fā)展的國際背景下，日本應(yīng)加快完善產(chǎn)學(xué)研合作的創(chuàng)新環(huán)境，著重在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域加大研發(fā)與投入，快速占據(jù)國際市場，實(shí)現(xiàn)技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢。

(二)實(shí)現(xiàn)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)復(fù)興和穩(wěn)定供應(yīng)

半導(dǎo)體在第四次工業(yè)革命背后的科技發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，如大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、智慧工廠和自動駕駛汽車等，因此過去幾年以來，半導(dǎo)體的重要性和需求與日俱增，并預(yù)計(jì)在未來進(jìn)一步增長，成為推動技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展、突破現(xiàn)階段能力基礎(chǔ)的驅(qū)動力。日本曾是半導(dǎo)體工業(yè)強(qiáng)國，根據(jù)世界半導(dǎo)體貿(mào)易統(tǒng)計(jì)組織發(fā)布的數(shù)據(jù)，在二十世紀(jì)八十年代，全球半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)鏈中日本所占份額達(dá)到50%，擁有84家半導(dǎo)體相關(guān)企業(yè)，數(shù)量為全球之最。然而近年來日本半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)逐漸被中美韓三國趕超，影響力逐年下降，最終喪失了在半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)地位。有數(shù)據(jù)顯示，目前日本在全球半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)鏈中的市場份額已經(jīng)下滑至9%，遠(yuǎn)低于韓國等。當(dāng)前日本車用和電腦芯片的六成以上依賴從中國等國家及地區(qū)進(jìn)口，在疫情影響下，芯片供應(yīng)網(wǎng)的混亂等原因?qū)е滦酒?yīng)不足，日本國內(nèi)甚至出現(xiàn)了汽車制造商不得不減產(chǎn)的嚴(yán)峻事態(tài)。確保半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的復(fù)興和穩(wěn)定供給，對于制造業(yè)大國日本的經(jīng)濟(jì)復(fù)興是必不可少的。岸田文雄政府的經(jīng)濟(jì)安全保障政策將半導(dǎo)體供應(yīng)視為重中之重，希望通過加強(qiáng)與美國、歐盟、澳大利亞等的供應(yīng)鏈合作，應(yīng)對半導(dǎo)體供應(yīng)鏈短缺的問題。

(三)振興尖端技術(shù)領(lǐng)域研究

隨著產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的數(shù)字化和智能化，科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新成為日益激化的國家間競爭的核心，而日本在尖端科技研究領(lǐng)域的領(lǐng)先優(yōu)勢正逐步喪失。據(jù)文部科學(xué)省2021年統(tǒng)計(jì)，在自然科學(xué)領(lǐng)域中，引用數(shù)進(jìn)入前10%的高質(zhì)量論文數(shù)量，中國排在第1位，而日本僅排在第10位[2]。2019年荷蘭學(xué)術(shù)信息企業(yè)愛思唯爾梳理了尖端科技研究主題的論文結(jié)構(gòu)，在納入調(diào)查對象的1720萬篇論文中，美國占390萬余篇，中國占290萬余篇，日本僅占77萬余篇。根據(jù)文部科學(xué)省發(fā)布的“科學(xué)技術(shù)指標(biāo)2018”，2014至2016年，美國發(fā)表的論文占比25.1%，中國發(fā)表論文占比19.9%，均大幅度超過了日本的5.5%。觀察引用次數(shù)多的優(yōu)秀論文美國占比37.9%，中國占比21.6%，日本占比僅為4.6%，已下降至第11位，存在感逐漸降低。同時(shí)，日本的科研人員數(shù)量大幅落后于中美兩國，數(shù)據(jù)顯示中國2016年科學(xué)研究人員數(shù)量達(dá)到169萬人，美國2015年科學(xué)研究人員數(shù)量為138萬人，而日本在2017年的科研人員數(shù)量為66萬人[3]。因此，重振尖端科技研究，是岸田政府經(jīng)濟(jì)安保政策的重要目標(biāo)之一。

二、日本經(jīng)濟(jì)安保政策的實(shí)施路徑

岸田政府認(rèn)為，當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)、科技與外交安全高度融合，為維護(hù)國家安全，必須制定有效政策，確保國家經(jīng)濟(jì)安全。

(一)出臺《經(jīng)濟(jì)安全保障推進(jìn)法案》

岸田文雄上任以后，將出臺《經(jīng)濟(jì)安全保障推進(jìn)法案》作為緊迫課題，任命小林鷹之為經(jīng)濟(jì)安保相，專門負(fù)責(zé)該法案的制定，并多次召開會議推動實(shí)施。在政府的強(qiáng)力推動下，《經(jīng)濟(jì)安全保障推進(jìn)法案》于2022年5月11日由參議院表決通過并生效實(shí)施[4]。該法案以國際社會經(jīng)濟(jì)和技術(shù)領(lǐng)域博弈加劇為背景，以確保芯片等物資穩(wěn)定供給、保護(hù)機(jī)密情報(bào)、防止技術(shù)外流等為目標(biāo)，共分7章，合計(jì)98條，重點(diǎn)包括以下內(nèi)容：

一是強(qiáng)化保障穩(wěn)定的供應(yīng)鏈和供應(yīng)網(wǎng)。將國家發(fā)展和國民生活必不可少的物資定義為“重要物資”，明確政府采取官民合作的方法，向民間企業(yè)明確規(guī)定應(yīng)確保穩(wěn)定供應(yīng)的重要物資，對于獲得認(rèn)定的企業(yè)，向政府提出面向穩(wěn)定供應(yīng)的生產(chǎn)體制等計(jì)劃，政府對其提供金融支持。此外賦予政府對企業(yè)的采購地址等進(jìn)行調(diào)查的權(quán)限，調(diào)查是否過度依賴特定國家的采購等。

二是確保基礎(chǔ)設(shè)施的安全性和可靠性。建立“事前審查制度”，審查國家核心基礎(chǔ)設(shè)施中是否存在安全風(fēng)險(xiǎn)的國外產(chǎn)品，涉及對象為電力、媒體、石油、自來水、電信、廣播、郵政、金融、信用卡、鐵路、貨物汽車運(yùn)輸、外航貨物、航空、機(jī)場等14個(gè)領(lǐng)域，如果發(fā)現(xiàn)設(shè)備存在受外部攻擊的脆弱性等問題，政府可以勸告該運(yùn)營商采取必要的措施，如果不服從，就可以下達(dá)命令。

三是支援尖端重要技術(shù)的開發(fā)。為太空、海洋、量子、AI、生物等特定重要技術(shù)的研究和開發(fā)提供必要的信息和資金支持。對于政府特定的研發(fā)項(xiàng)目，設(shè)置由研發(fā)機(jī)構(gòu)、實(shí)施省廳、資金分配機(jī)構(gòu)、民營企業(yè)以及相關(guān)部門等組成的協(xié)議會，做好研發(fā)保障工作。

四是關(guān)于敏感專利非公開化。對可能被用于軍事用途的技術(shù)信息實(shí)施非公開化，一旦某項(xiàng)專利被日本政府認(rèn)定為屬于非公開化的秘密專利范疇，即使有人提出申請，也會不予公開，防止對日本國家安全有重要意義的先進(jìn)技術(shù)信息外流[5]。

(二)加強(qiáng)政府部門對市場經(jīng)濟(jì)行為的協(xié)調(diào)監(jiān)督

一是加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)。早在2019年，日本就分別成立了“技術(shù)調(diào)查室”和“經(jīng)濟(jì)安全保障室”，負(fù)責(zé)分析日本全球產(chǎn)業(yè)鏈的特點(diǎn)和技術(shù)進(jìn)展動態(tài)，統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)各主要行業(yè)、產(chǎn)品的國民經(jīng)濟(jì)安全技術(shù)政策措施。2020年4月，日本國家經(jīng)濟(jì)安全保障局研究設(shè)立了“經(jīng)濟(jì)小組”，專業(yè)制定日本國民經(jīng)濟(jì)安全保護(hù)政策和國民經(jīng)濟(jì)安全保護(hù)策略，該小組的成立解決了日本經(jīng)濟(jì)安全技術(shù)戰(zhàn)略研究和政策法規(guī)制定方面各部門“各自為政”的問題，被稱為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與安全融合性發(fā)展的“司令塔”[6]。其后，其他部門相應(yīng)成立了相關(guān)組織機(jī)構(gòu)。2020年10月，外務(wù)省、防衛(wèi)省將防衛(wèi)政策局“宇宙網(wǎng)絡(luò)政策室”調(diào)整為“新安全保障課題政策室”，負(fù)責(zé)處理外事工作中經(jīng)貿(mào)、科技等重大保障問題。2021年4月，防衛(wèi)省防衛(wèi)政策局調(diào)查科任命“經(jīng)濟(jì)安全保障情報(bào)企劃官”，負(fù)責(zé)搜集分析經(jīng)濟(jì)安保相關(guān)情報(bào)。2021年6月，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省設(shè)立“經(jīng)濟(jì)安全保障室”，負(fù)責(zé)對經(jīng)濟(jì)安全面臨的問題和挑戰(zhàn)進(jìn)行討論并制定政策。

二是加強(qiáng)政府對企業(yè)的管制和引導(dǎo)。2019年5月，日本財(cái)務(wù)省發(fā)表聲明要加強(qiáng)對外國直接投資行業(yè)的限制，以防止重要技術(shù)外泄。同年11月，日本制定新《外匯與外國貿(mào)易法》，提高涉及武器交易、能源安全等事關(guān)日本國家安全的戰(zhàn)略敏感性產(chǎn)業(yè)外商投資審批門檻。此前根據(jù)規(guī)定，外國投資者只有購買日本“特定產(chǎn)業(yè)”公司發(fā)行股票的10%及以上時(shí)，才需要得到政府監(jiān)管機(jī)關(guān)許可，但經(jīng)過調(diào)整后，這一審批門檻將減少至1%，以防范“先進(jìn)技術(shù)”流出[7]。

(三)發(fā)展和管控核心敏感技術(shù)

面對新一輪產(chǎn)業(yè)革命和科技變革，日本對自身高科技領(lǐng)域競爭力下降感到擔(dān)憂。當(dāng)前日本政府正在加緊制定生物醫(yī)藥、人工智能、量子技術(shù)、6G、宇宙太空、新材料等前沿科技領(lǐng)域的戰(zhàn)略規(guī)劃，加大資金投入和政策傾斜。文部科學(xué)省決定從2022年開始，將用于國際共同研究的科研費(fèi)資助金擴(kuò)充到原來的10倍，每項(xiàng)最高為5億日元。為了大力推進(jìn)最尖端的國際共同研究，日本新設(shè)一個(gè)長達(dá)七年時(shí)間且最高可資助5億日元的支援項(xiàng)目，資助對象為擁有較高水平研究成果和國際關(guān)系網(wǎng)的研究人員所領(lǐng)導(dǎo)的日本團(tuán)隊(duì)。科研費(fèi)的目錄包括以少數(shù)研究者的先驅(qū)性研究為對象的“基礎(chǔ)研究”與以取得博士學(xué)位不到八年的研究者為對象的“青年研究”等。在針對國際共同研究的支持目錄中，也有資助海外日本研究人員回國后開展研究、最高達(dá)5000萬日元的“回國發(fā)展研究”等項(xiàng)目。為防止尖端技術(shù)外流，日本政府要求研究人員在申請科研費(fèi)時(shí)，有義務(wù)申報(bào)包括外國在內(nèi)的所有資金提供方，以提高資金來源的透明性。

三、日本經(jīng)濟(jì)安保政策的影響

近年來，日本通過制定、實(shí)施經(jīng)濟(jì)安保政策，謀求科技優(yōu)勢，維持產(chǎn)業(yè)競爭力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)自主性，這會給日本、中國甚至國際局勢帶來深遠(yuǎn)影響。

第一，日本經(jīng)濟(jì)的安全性和穩(wěn)定性將得到加強(qiáng)，但同時(shí)可能會給經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展帶來一些消極影響。在國際形勢日益復(fù)雜、社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷變化、軍民技術(shù)融合持續(xù)加深、經(jīng)濟(jì)數(shù)字化加速轉(zhuǎn)型的背景下，日本強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)安保政策，通過國家的資源配置功能調(diào)整安全保障對策，尤其注重從經(jīng)濟(jì)方面尋求戰(zhàn)略性提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力，對于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會的安全性和穩(wěn)定性具有一定作用。在高度重視的供應(yīng)鏈穩(wěn)定方面，日本以美日同盟為基礎(chǔ)，發(fā)展和美國、澳大利亞、印度和一些東盟國家的合作，降低對華依賴，預(yù)計(jì)到2025年從中國進(jìn)口稀土的比重將從目前的58%降至50%以下。然而過于“政治化”的經(jīng)濟(jì)政策將影響市場活力，為了在日新月異的高技術(shù)競爭中占有一席之地，各國政府均增加對技術(shù)研發(fā)的投入，但以國家安全為理由關(guān)起門來搞研發(fā)會讓企業(yè)脫離全球市場實(shí)際需求。雖然日本經(jīng)濟(jì)安保政策包含大量政府經(jīng)濟(jì)援助的項(xiàng)目，不過大量地依靠政府補(bǔ)助金，容易造成產(chǎn)能過剩和僵尸企業(yè)出現(xiàn)，而且“看得見的手”很容易因缺乏自律伸得過長，導(dǎo)致原本應(yīng)由市場機(jī)制所確定的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則遭到破壞，由此容易產(chǎn)生巨大的利益集團(tuán)，逐漸蠶食社會活力和企業(yè)創(chuàng)造力，最后導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退、企業(yè)萎縮。

第二，中日經(jīng)濟(jì)科技合作將受到影響，中國尖端科技發(fā)展面臨受阻風(fēng)險(xiǎn)。中日貿(mào)易往來一直是兩國關(guān)系健康發(fā)展的壓艙石，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下中日兩國經(jīng)濟(jì)高度相關(guān)，這種互利和互補(bǔ)成就了雙方經(jīng)濟(jì)的繁榮和穩(wěn)定。而日本的經(jīng)濟(jì)安保政策將中國視為重點(diǎn)防范對象，其《經(jīng)濟(jì)安全保障推進(jìn)法案》涉及14個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，范圍甚至遠(yuǎn)大于美國對華經(jīng)濟(jì)制裁涉及領(lǐng)域。根據(jù)2022年雙方貿(mào)易額統(tǒng)計(jì)，1月至9月日本對華雙邊貨物貿(mào)易總額為2536.36億美元，同比下降了1.5%，其中日本對華出口總額為1108.55億美元，下降8.2%，打斷了2017年以來中日貿(mào)易持續(xù)增長的趨勢，可見日本的經(jīng)濟(jì)安保政策已影響到中日經(jīng)貿(mào)關(guān)系健康發(fā)展。此外，日本的經(jīng)濟(jì)安保政策將對中國尖端科技發(fā)展造成一定影響。當(dāng)前日本在半導(dǎo)體、機(jī)械裝備、生物醫(yī)藥、新能源電池等尖端科技領(lǐng)域具有較大競爭優(yōu)勢，中國在電子芯片、航天器材等重要領(lǐng)域生產(chǎn)研發(fā)的關(guān)鍵物項(xiàng)、技術(shù)獲取依賴日本，未來日本可能根據(jù)其經(jīng)濟(jì)安保政策，以維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)安全為借口，對高精尖領(lǐng)域的關(guān)鍵物資和尖端技術(shù)實(shí)施出口管制，以達(dá)到延緩中國崛起進(jìn)程，降低中國發(fā)展質(zhì)量的政治目的。

第三，大國間的競爭對抗加劇，地區(qū)和國際局勢將更加緊張。日本在戰(zhàn)后被迫進(jìn)行非軍事化改造，約束軍事力量的發(fā)展，為此日本通過軍民融合將軍事產(chǎn)業(yè)技術(shù)的研發(fā)轉(zhuǎn)向民間。通過幾十年的發(fā)展，日本民間企業(yè)掌握了大量可轉(zhuǎn)化為軍用的技術(shù)，在二十世紀(jì)七十年代，日本的電子技術(shù)在國際市場具有強(qiáng)大競爭力；八十年代初日本的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，其存儲器DRAM在全球的市場份額超過了美國，其中很多民用半導(dǎo)體技術(shù)被美國用于武器制造。在斯德哥爾摩國際和平研究所公布的世界武器銷售額100強(qiáng)企業(yè)中，日本的4個(gè)私營企業(yè)三菱重工業(yè)、三菱電機(jī)、川崎重工業(yè)和NEC赫然在列，顯然，日本具有將國家財(cái)富、民用技術(shù)快速轉(zhuǎn)化為軍事力量的能力[8]。當(dāng)今世界科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，民用技術(shù)與軍用技術(shù)的界限已經(jīng)變得越來越模糊，日本通過經(jīng)濟(jì)安保政策強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)安全保障，加強(qiáng)對民間企業(yè)的監(jiān)管和資金保障，可以將民用技術(shù)更多地運(yùn)用于軍事領(lǐng)域，增強(qiáng)日本的防衛(wèi)力量，這會破壞國家及地區(qū)之間的政治互信，加劇大國軍備競賽，使地區(qū)和國際安全形勢趨于動蕩復(fù)雜。