減少跨境支付中的美元使用：東南亞案例

羅伯特·格林

王 宇譯

一、減少跨境支付的美元使用：問題提出

2022年6月25日，中國人民銀行與國際清算銀行（Bank for International Settlements，BIS）簽署了參加“人民幣流動性安排（RMBLA）”的協議。“人民幣流動性安排”是由國際清算銀行發起并設計的一項金融制度性安排，主要目的是通過構建儲備資金池，在金融市場波動的時候，為參加這一安排的中央銀行提供流動性支持。中國人民銀行積極參與了該安排的設計，其他首批參加方還有印度尼西亞中央銀行、馬來西亞中央銀行、中國香港金融管理局、新加坡金融管理局以及智利中央銀行。“人民幣流動性安排”由所有參加方共同出資建立，各方實繳資金不低于150 億元人民幣或等值美元。當有流動性需求時，參加方除了可以提取其出資部分外，也可憑合格抵押品從儲備池中借入短期資金。顯然，這一制度安排有助于減少跨境支付中的美元使用。

在此之前，泰國中央銀行、老撾中央銀行、柬埔寨中央銀行和緬甸中央銀行都相繼宣布了減少美元使用的相關政策。印度尼西亞中央銀行表示，將通過共同努力，實現東南亞地區五大經濟體在跨境支付結算中美元使用的減少。同時，中國也正在逐步擴大跨境人民幣交易，建立健全人民幣跨境支付系統（Cross-border Interbank Payment System，CIPS）。

東南亞國家要在跨境支付結算中減少美元使用的主要原因有：隨著美國通貨膨脹壓力增大，美聯儲進入加息通道，開啟了力度空前的緊縮周期。一些東南亞國家擔心美國貨幣政策緊縮可能產生的溢出性影響，因而尋求減少跨境支付中的美元使用，以減少對美元的依賴。最近美國對俄羅斯的經濟制裁，也增加了東南亞國家對非美元金融渠道的需求。例如，緬甸正在討論，在與俄羅斯的雙邊貿易中，如何繞過美國的經濟制裁。此外，長期以來，一些東南亞國家一直對美元支付系統的低效率感到不滿。中國也希望擴大人民幣在國際貿易和國際投資中的使用。那么，東南亞企業是否會逐步放棄美元，轉而使用本幣或者人民幣進行跨境支付呢？

二、美元在東南亞金融市場的主導地位

數據顯示，在多數東南亞新興市場和發展中國家的未償國際債券中，有80%以上是以美元計價的。同時，多數來自、前往東南亞國家，以及在東南亞地區內部的跨境貿易也都是以美元計價的。根據亞洲開發銀行（Asian Development Bank，ADB） 的報告，2015—2020年，東南亞大型新興市場和發展中國家80%～90%的出口都是以美元計價的。美元在東南亞跨境支付中的主導地位強化了其在金融市場的主導地位。

以前，東南亞地區的大額跨境美元支付主要通過兩個交易系統進行：一是紐約清算所銀行同業支付系統（Clearing House Interbank Payment System，CHIPS），成立于1970年，由紐約清算所協會經營，是全球最大的支付清算系統之一，主要進行跨國美元交易的清算。2021年這一系統每天結算大約1.8 萬億美元。二是香港清算所自動轉賬系統（Clearing House Automated Transfer System，CHATS），香港清算所自動轉賬系統可以進行港元、美元、歐元及人民幣的銀行同業資金轉撥，該系統由香港銀行同業結算有限公司運作，可以提供多種銀行同業結算及交收服務。2021年這一系統每天結算大約500 億美元。東南亞地區只有部分商業銀行是直接美元清算的參與者。因此，東南亞地區跨境美元支付通常必須通過規模較小的金融機構在規模較大的銀行所持有的代理賬戶進行，這些銀行是紐約清算所銀行同業支付系統或香港清算所自動轉賬系統的成員。

美元在東南亞外匯市場占據主導地位。東南亞地區的貨幣對市場不發達，一種當地貨幣兌換為另外一種貨幣需要通過將每種貨幣兌換成美元來進行。一些經濟學家將美元作為外匯交易工具的貨幣使用歸結為美元的流動性和穩定性，以及使用美元作為中介貨幣的相對較低的交易成本。由于許多東南亞國家的貨幣對市場存在不穩定性，以買入和賣出匯率之間的差額作為衡量交易成本的指標，東南亞貨幣對買賣價差是本地貨幣直接對美元的買賣價差的兩倍以上。在國際外匯市場上，有超過90%的外匯交易是以美元為交易中介的，這進一步增強了美元的流動性和主導地位。

三、如何減少東南亞跨境支付中的美元使用？

東南亞國家正在討論如何減少對美元金融渠道的依賴，其主要動機是以下三個原因中的一個或者多個。第一，一些東南亞國家認為，隨著美國貨幣政策從寬松走向緊縮，弱化對美元的依賴能夠降低其面臨經濟沖擊時的脆弱性。第二，憑借美元的世界貨幣地位，美國能夠對俄羅斯等進行經濟制裁，而美國制裁對東南亞經濟也產生了一定影響，并因此而受到一些東南亞國家的批評，比如，柬埔寨和老撾都不同意美國對俄羅斯實施經濟制裁。第三，東南亞各國中央銀行都不支持大額跨境支付的高度中介化。

在以上三個原因中，哪一個對于東南亞國家更重要一些，目前還不清楚。不過，相關數據表明，東南亞地區正在逐步減少跨境支付中的美元使用，減少對美元金融渠道的依賴。2019年，東亞和東南亞約有80%的出口是以美元計價的，而這一數字在20世紀初至21 世紀10年代中期是接近90%的。最近一個時期以來，一些東南亞國家加快了在跨境支付中減少美元使用的趨勢。

（一）東南亞國家本幣結算協議

2016—2019年，泰國中央銀行、印度尼西亞中央銀行、馬來西亞中央銀行和菲律賓中央銀行簽訂了本幣結算協議（LCS），其目的是通過培育流動性更強、效率更高的本幣市場，增加本幣在國際貿易和國際投資中的使用。根據這一協議，一些銀行被授予許可證，可以提供本幣的貨幣對交易、本地貨幣賬戶和相關對沖工具，以增加跨境支付中的本幣使用。被授權開展這類活動的銀行為“指定跨貨幣交易商”（ACCDs）。

印度尼西亞還與東亞地區最大的經濟體——日本和中國，簽署了本幣結算協議。按照進出口規模計算，日本是印度尼西亞的第二大貿易伙伴國。印度尼西亞與日本簽署本幣結算協議，促進了2020—2021年印度尼西亞本幣結算交易增長。中國是印度尼西亞最大的貿易伙伴國，印度尼西亞與中國在2021年達成本幣結算協議，建立了區域性的“印尼盾—人民幣”銀行間外匯市場，一些中資商業銀行成為“指定跨貨幣交易商”。印度尼西亞希望通過簽署多種本幣結算協議，將印度尼西亞盾在國際貿易和國際結算中的使用率提高到10%左右。

最近的一項研究發現，2016年泰國中央銀行與馬來西亞中央銀行的本幣結算協議實施之后，以泰銖計價的泰國出口份額大幅增加，從協議開始實施前的13%～15%，增加到2019年的18%。此外，馬來西亞中央銀行與印度尼西亞中央銀行簽署本幣結算協議之后，馬來西亞與印度尼西亞的雙邊貿易份額也從2018年的1.4%上升到2020年的4.1%。

不過，東南亞國家的本幣結算還存在一些問題，主要是交易成本相對于美元來說仍然過高，直接進行貨幣對交易的外匯市場仍然不發達，新興市場和發展中國家的企業仍然難以進入主要的跨境支付結算渠道。

（二）人民幣跨境支付系統與中國現代化支付系統

2022年2月，二十國集團主席國印度尼西亞以線上和線下方式，在雅加達召開了G20財長與中央銀行行長會議，會議主要討論了全球經濟和衛生形勢、支持低收入國家應對新冠肺炎疫情沖擊、可持續金融發展、金融部門改革、國際稅收等議題。中國人民銀行行長易綱以視頻連線的方式出席會議并發言。易綱行長指出，中國人民銀行作為G20可持續金融工作組聯合主席，將與各方共同制定轉型金融框架，落實好《G20 可持續金融路線圖》（G20-Sustainable Finance Roadmap）。易綱行長還表示，支持亞洲地區增加本幣使用。中國人民銀行鼓勵“走出去”的中資企業更多地使用人民幣，支持人民幣在東南亞國家跨境支付中的使用。

人民幣跨境支付系統（Cross-border Interbank Payment System，以下簡稱CIPS）是專司人民幣跨境支付清算業務的批發類支付系統，旨在進一步整合現有人民幣跨境支付結算渠道和資源，提高跨境清算效率，滿足各主要時區的人民幣業務發展需要。該系統于2015年10月正式啟動。二期于2018年3月投產試運行。一期、二期項目的相繼啟動，實現了全球金融市場所有時區的全覆蓋，支持全球支付和金融市場業務，滿足了全球用戶的人民幣業務需求。此前，主要是中國現代化支付系統（China National Advanced Payment System，CNAPS） 提供銀行間支付清算服務，中國現代化支付系統是為商業銀行之間和商業銀行與中國人民銀行之間的支付業務提供最終資金清算的系統，是各商業銀行電子匯兌系統資金清算的樞紐系統，也是金融市場的重要支持系統。

盡管CIPS 在技術上依賴中國現代化支付系統（China National Advanced Payment System，以下簡稱CNAPS）來結算交易，但它可以通過與環球同業銀行金融電訊協會（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，以下簡稱SWIFT）系統消息完全兼容以及每周5 天、每天24 小時運行（與東南亞的所有四個時區完全重疊）來解決這些問題。與CNAPS 相比，CIPS 主要用于跨境支付中的人民幣使用，并且擁有70 多家“直接參與者”。這些銀行可以通過CIPS 增加跨境支付結算中的人民幣使用，但需要通過SWIFT 系統，因為有些CIPS 的參與者仍需要使用SWIFT 系統發送信息。而有時SWIFT系統會對一些銀行關閉。

一些中資商業銀行在馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國等的分支機構，是CIPS 的直接成員，這些銀行可以與CIPS 的一些參與者進行直接交易，而無須通過SWIFT 系統。這一功能目前的使用較為有限，但它可以解釋為什么俄羅斯外貿銀行（VTB）被禁止使用SWIFT 系統之后，申請成為CIPS 的參與者，盡管他已經是CNAPS 的參與者。從理論上講，通過CIPS 可以使東南亞企業向俄羅斯外貿銀行等金融機構進行人民幣的跨境支付。

截至2022年6月，CIPS 的日均交易量已達3700億元人民幣，約合550億美元，與2021年香港清算所自動轉賬系統日均美元支付量大致相同。為了進一步推進人民幣國際化，不久前，中國人民銀行表示，將繼續推進人民幣匯率市場化改革，繼續減少對人民幣資本項目的相關限制，擴大中國經濟金融對外開放。

四、如何走向東南亞跨境支付貨幣多元化？

2022年3月份以來，美聯儲通過激進的加息縮表操作，實施貨幣政策緊縮，引起世界幾乎所有非美元主要貨幣持續、大幅貶值，東南亞各國將如何面對資本流出和本幣走弱，東南亞經濟金融面對挑戰。在此背景下，經濟學家認為，未來東南亞經濟金融發展，在很大程度上取決于東南亞國家是否能夠實現主導貨幣多元化，首要問題是東南亞國家是否能夠實現跨境支付貨幣多元化。

（一）清邁倡議與清邁倡議多邊化

經濟學家認為，地緣政治緊張局勢和國際金融市場動蕩將為中國人民銀行在東南亞地區開展人民幣互換提供機會。這些制度安排由中國人民銀行與東南亞國家的中央銀行共同提出和實施。2000年5月，東盟10 個成員國以及中日韓（10+3）財長在泰國清邁共同簽署了建立區域性貨幣互換網絡的協議，即清邁倡議（Chiang Mai Initiative）。清邁倡議是一項涉及東盟成員國、韓國、中國和日本的多邊互換安排，可以為參與國的中央銀行提供本幣的緊急流動性支持。2021年3月，東盟與中日韓（10+3）財長和中央銀行行長以及中國香港金融管理局總裁共同簽署了清邁倡議多邊化（Chiang Mai Initiative Multilateralization，CMIM）特別修訂稿。此次修訂的主要內容包括：一是在清邁倡議多邊化協議中增加本幣出資條款，即在美元計價貸款以外，成員可基于自愿和需求驅動原則，提供本幣計價貸款。二是將清邁倡議多邊化與國際貨幣基金組織貸款的脫鉤比例從30%提高至40%。三是其他相關技術性問題。經濟學家認為，中國人民銀行的“人民幣流動性安排”涉及印度尼西亞中央銀行、馬來西亞中央銀行和新加坡中央銀行，有助于增加跨境支付中的人民幣使用，有助于提高中國在東南亞地區的經濟影響力。

（二）貨幣互換協議

關于“人民幣流動性安排”以及中國人民銀行貨幣互換協議在推進人民幣在東南亞跨境使用中的作用，目前還不是非常確定。未來東南亞經濟金融走向何方，主要取決于東南亞各國政府的行動，包括東南亞國家如何發展本國經濟，以提高其本國貨幣的吸引力和競爭力；也取決于美國政府如何回應東南亞各國對美元依賴、缺乏主導金融渠道以及美聯儲貨幣政策緊縮的溢出效應等問題的擔憂。

美國政府應當與其盟友通力合作，共同解決這些問題。美國政府應當保持與泰國和日本等東南亞國家在經濟金融問題上的交流和合作，因為泰銖和日元在東南亞區域貿易跨境支付中所占的比例較高，而且泰國和日本等也表示支持在跨境貿易中使用本幣結算。

五、簡要總結：關注更多的貨幣金融問題

下一步，一方面，美國政府需要關注技術進步和政策調整對于世界經濟、亞洲經濟以及美國經濟的可能影響；另一方面，需要關注東南亞五大經濟體（印度尼西亞、新加坡、泰國、菲律賓和越南）關于數字貨幣研究的進展情況、關于加密貨幣的研究和使用情況，以及數字貨幣和加密貨幣可能對東南亞地區金融市場基礎設施的影響。