大力推行城市社區居家養老服務

●李中原 陳文暉

根據我國第七次人口普查的結果，2020 年我國60 歲及以上人口數為26402 萬，占總人口的18.70%，人口年齡結構從中度老齡化趨向深度老齡化，我國的養老服務面臨嚴峻挑戰。城市社區居家養老服務兼具家庭養老與社區服務的優勢，是一種符合當前我國城市老年人經濟能力與生活習慣的養老方式。促進城市社區居家養老服務的發展，是應對人口老齡化問題的重要舉措。

一、城市社區發展居家養老服務的基本現狀

城市社區居家養老服務是指在城市社區建立一個社會化的養老服務體系，它以家庭為核心、社區為依托、專業化服務機構為載體，通過政府購買服務、社會公眾參與、企業與社會組織承辦的運作方式，采取上門、日托或鄰里互助等服務形式，為居家養老的老年人提供以生活照料、醫療康復、心理慰藉等為主要內容的社會化服務。發展城市社區居家養老服務具有獨特作用，不僅可以緩解我國養老需求與老齡事業發展不足之間的矛盾，還可以培育新的消費需求市場，挖掘新的經濟增長點，提升基層社會治理水平，推進社區管理體制的完善。當前我國城市社區居家養老服務的發展已初具規模。

1.出臺了城市社區居家養老服務政策

2013 年9 月，國務院印發《關于加快發展養老服務業的若干意見》，2014 年8 月，財政部、國家發改委、民政部、全國老齡辦出臺《關于做好政府購買養老服務工作的通知》，2019 年4 月，國務院辦公廳發布《關于推進養老服務發展的意見》，2020 年12 月，國務院辦公廳印發《關于建立健全養老服務綜合監管制度促進養老服務高質量發展的意見》，2021 年12 月，國務院印發《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》。這些政策文件都強調了要發展社區居家養老服務，以滿足老年人物質和精神生活方面的基本需求，是指導社區發展居家養老服務的綱領性文件。

2.主要以“政策試點”方式推動社區居家養老服務工作的開展

從2005 年開始，全國各地逐步開展養老服務試點、示范工作。例如，湖北省民政廳于2015 年出臺了《關于開展城鄉社區居家養老服務社會化運營的指導意見（試行）》，其中明確提出，“2015 年，每個縣（市、區）分別選擇一批城鄉社區居家養老服務中心，開展不同類型的社會化運營試點工作，并不斷總結推廣，力爭開展社會化運營的城鄉社區居家養老服務中心以年均10%的比例增長”。

“政策試點”方式在推進城市社區居家養老服務工作中具有積極作用。一是可以成為實踐創新的前沿陣地。例如，湖北省孝感市孝南區建立了居家養老服務的智能化平臺——孝感市96580 居家養老服務中心，該中心成為社區及老年人與各種家政服務公司之間的紐帶，老年人通過撥打96580 即可獲得各種家政服務。二是可以成為推廣的經驗。政策試點的“先試先行→典型示范→以點促面→逐步推廣”，已基本成為我國許多政策推行的固定程式，目前我國也是按照這種模式來推進社區居家養老服務的發展。三是降低了改革風險，提高了成功率。由于試點范圍較小，因而具有“收放自如”的優勢，改革的風險也較小。此外，開展居家養老服務試點工作可以試行不同類型的方案，增加了政策方案的可選擇性，從而提高了成功率。

3.探索出了四種城市社區居家養老服務模式

經過多年探索，按照“先行先試、以點帶面、整體推進”的工作思路，我國已探索出四種城市社區居家養老服務模式。

一是政企協同模式。通過PPP 市場化運作方式，政府把社區養老服務外包給養老企業，同時給予資金、政策等的支持，并對承包方的養老服務進行監督。例如，武漢市政府與僑亞公司合作，讓僑亞公司入駐社區以“互聯網+養老”方式提供服務。這種利用網絡技術的方式可使線上與線下相結合、實體與虛擬相融合，有效整合了養老服務的需求方、供給方、服務平臺監督方及維護方。

二是政、社協同模式。政、社協同是指政府通過服務外包與社會組織展開合作，政府給予社會組織以扶持和資助，社會組織則通過整合社會資源，提高養老服務水平。例如武漢市“道能幸福食堂”從創辦初期至今，務實搭建工作平臺，街道、社區向其提供免費場地、設備等，兩萬多名義工和志愿者輪流參與服務，大大降低了運營成本。此外，“道能幸福食堂”還接受企業和愛心人士的捐贈，緩解了運營的經濟壓力，目前初步形成政府資助、社會捐助、個人自助的可持續、可復制發展模式。

三是多層級養老服務協同模式。主要是各級政府組織（市、區、街道）及社區居委會通過發揮各自的職責功能，實現養老服務的上下聯動及協同化運作。在該模式中，市、區政府給予宏觀上的統籌與指導、政策制定與扶持、監督評估，街道辦事處則推動上下聯動、貫徹執行、組織策劃、部署實施，社區居委會負責自我管理與服務，同時對上級部門的協調政策給予配合并細化落實。

四是功能復合型養老服務模式。功能復合型養老服務模式是把醫療護理、社區養老、家庭養老等服務功能進行整合，形成多樣化、多層次、立體化、復合式的政府支持、企業主導的多功能養老服務模式。這一模式能滿足老年人的現實需求：首先是醫護養結合，即將醫療護理資源與養老資源融合起來。其次是“居機結合”，即居家養老與機構養老相結合，家庭養老服務對象和養老院老人白天共同生活，改變了入住養老院老人單調枯燥的生活狀況。同時，家庭養老的特殊群體（如摔傷需治療的老人、子女臨時外出無法照料的老人）可以臨時入住或短期入住社區養老院。

二、城市社區居家養老服務存在的主要問題

1.輿論引導不夠

一是輿論宣傳渠道不夠暢通。傳統媒體向公眾宣傳社區居家養老服務時，存在宣傳內容不全面、宣傳次數少且多次宣傳間隔時間長等問題；新媒體進行宣傳時，存在宣傳對象單一、信息公布影響范圍小等問題，不能有效針對全體民眾進行輿論引導。二是居家養老信息傳達不到位。居家養老服務宣傳的針對性較弱，采用的是“普遍性采集信息—發布信息”方式，沒有根據不同主體的不同情況對社區居家養老服務內容進行宣傳，導致不同人群得到的信息有差異且不完整，難以形成全面且具有時效性的認知。三是輿論引導互動性差。傳統媒體采用文字、語音、視頻方式進行信息傳播，雖能給公眾以直觀印象但存在短板，主要體現為難以及時了解公眾對于居家養老服務的態度，也難以及時獲取公眾對居家養老服務模式的反饋意見；養老服務網站雖能提供聯系方式，但公眾對養老服務網站的了解程度較低，從而導致網站利用率不高；相關微博賬號活躍程度較低，也缺乏有效的運營管理，未能發揮與公眾積極互動的作用；政府有關部門缺乏與公眾的宣傳互動，未能提升公眾對居家養老的重視度。

2.工作推進不夠

試點、示范單位推進居家養老服務工作的差異導致一些試點經驗不具有借鑒性，例如資金“堆出來”的“成功經驗”就不具有推廣性。此外，部門協同配合也不夠。社區居家養老服務的推進工作需要財政、衛生、消防、工商等多部門的協同配合，但這種協同配合很多時候仍停留在政策層面，尚未落到實處。

3.人才隊伍建設不夠

一是從事養老服務人員數量不足，“護工荒”問題嚴重。招錄難、留人難是各地社區居家養老機構面臨的共同問題。由于社區居家養老服務工作壓力大、薪資待遇低，護理人員又沒有社會保險，致使養老服務難以吸引來專業人員。而已有的養老護理人員流失嚴重，“護工荒”問題亟待解決。二是護理人員專業技能不足，缺乏相應的培訓。我國現有的養老護理人員普遍存在專業技能不足的問題，主要原因在于人手不夠和資金短缺，致使護理人員可以獲得培訓、進修的機會非常少。已有培訓方式主要是同行之間的經驗交流，遠未上升到職業化和專業化的高度。

4.信息平臺建設不夠

一是各種居家養老服務資源難以實現整合。社區、加盟服務商在征集老人及其家庭基本信息時遭遇不信任，老人及其家人擔心信息詐騙和騷擾，這些問題給信息平臺建設帶來一定的困難。公安、衛生、統計等政府部門各自擁有著居家養老服務所需的各種信息和資源，但這些信息和資源沒有得到整合與共享。二是養老服務需求主體和供給主體的多樣化差異沒有得到規整，許多居家養老服務信息平臺的配套服務沒有跟上養老需求。由于競爭激烈、用工成本上升、老年人節儉消費觀等因素影響，加盟服務企業的利潤空間受到擠壓，積極性受挫。老年人收入普遍不高，還沒有形成花錢購買養老服務的消費觀念，這導致部分設施設備的閑置，影響社區居家養老服務良性運營局面的形成。

5.社會組織培育不夠

一是部分參與養老服務的社會組織自身不完善，卻被政府盲目引入社區承擔居家養老服務任務。部分社區引入社會組織承包社區居家養老服務，并給予各種補貼和資助，但過度的商業化運營會侵蝕服務的公益性。二是我國專門的養老協會數量較少，工作人員主要以社會兼職人員為主，專門性、專業化的工作人員較少，日常工作主要以探望老年人、組織老年人開展文娛活動為主，而在規范市場、溝通政府、促進養老行業整體水平提升等方面做的工作很少。

6.醫療服務供給不足

一是醫療服務專業層次較低。大多數居家養老服務中的醫療服務只是提供日常體檢和簡單理療，缺乏個性化服務和高層次的醫療服務。二是“醫護養”協同性較差。由于社區居家養老服務中專業醫療人才尤其是技術過硬的養老護理員和專業康復師很缺乏，加上“醫養結合”的建設運營資金緊張，導致“醫養結合”模式推廣難度大，專業治療醫院與社區居家養老服務中心對接不起來。

7.社區機構綜合保險推廣不夠

我國大部分地區對于實施社區養老機構綜合保險還僅僅停留在文件層面，只有少部分地區予以實施，這制約了居家養老服務事業的健康發展。社區養老機構綜合保險的社會接受程度較低，社會普遍對社區養老機構綜合保險的了解不足。

8.政府職能發揮不夠

一是政府規劃欠缺，部分地方缺乏系統發展社區居家養老服務的頂層制度設計。二是資金保障有待加強。我國養老服務機構普遍面臨政府資助標準過低、社會捐贈有限等問題，由于資金不足，社區養老機構能夠提供的服務有限，無法滿足老年人護理、心理慰藉等多層次需求。三是協調和整合社會力量不到位。我國養老服務產業規模小、層次低，服務水平不高，民間資本的積極性沒有得到充分激發，社區志愿服務和家庭鄰里資源也沒有得到充分利用。四是監管職能不足。社區居家養老服務行業監管體系尚未建立，在行業準入與退出、服務質量與評估、人員從業資格、機構財務報表的公示公開等方面都存在著不同程度的監管不足和監管缺位問題。

三、大力推行城市社區居家養老服務發展的建議

1.加強輿論引導

一是加強輿論傳播渠道管理。對傳統媒體做出宣傳要求，確保養老服務的有效宣傳；規范微博、微信等新媒體的運用，確保信息資源的時效性和實用性。二是推廣社區居家養老服務宣傳活動。引導企事業單位、街道、社區開展養老慈善捐助等活動，積極探討養老服務模式，擴大宣傳效應；動員公益團體、社會公眾參與服務活動，發揮社會力量的聯動效應。

2.完善工作推進方式

一是提高政策試點的推廣性。結合政策特質，選擇普遍性強、適宜度高的試點對象；將試點模式從外來型轉變成內源式，側重于自主創新；建立動態監督機制，對發現的問題及時調整。二是加強部門協同配合。組建養老服務產業發展領導小組，推進養老服務產業的發展；強化老齡委的力量，避免部門相互推諉，促進協調溝通。

3.優化養老服務人才結構

一是壯大志愿者隊伍。動員具有專長的退休人士加入護理行列，鼓勵其子女參與“家庭自助式”居家養老服務；多渠道、多形式地吸引高素質人才加入志愿者行列。二是提高隊伍專業化水平。依托院校、養老機構，建立養老服務實訓基地，健全養老學科體系。對取得崗位資格和職業資格的人員，實行專業注冊護士、養老護理員、社區護工的差別化管理；針對不同護理人員開展定期培訓活動，同時注意基礎知識和專業技能的分類培訓。三是給予居家養老服務人員更多人性化關懷。針對養老服務人員建立長效激勵機制，提高其薪資待遇，通過多種方式舒緩服務人員的心理壓力，加強人文關懷。

4.打造信息服務平臺

一是整合各種養老服務信息和資源，打破共享壁壘。實現信息和資源在公安、衛生、統計等部門間的共享，形成良好的共享機制；借助信息平臺實現老年人體檢數據和醫療數據的信息共享，增強日常養護和醫院治療的協同。二是完善政府購買居家養老服務方式，讓養老服務需求和供給有效對接。加大政府補貼力度，調動加盟服務商的積極性，完善養老服務供給的種類；把加盟服務商的信息登記和老年人的需求結合起來，加強供給和需求雙方的互動，引進服務動態評價機制，對評價不好的加盟服務商定期淘汰，對評價較高的加盟服務商給予一定的獎勵。三是培育居家養老服務市場，建立公平的市場價格機制。政府給予適當的資金扶持，幫助加盟服務商打開市場，推動居家養老服務市場的形成；綜合考慮物價水平、社區老年人實際需求和支付能力等因素，建立起各方都能接受的養老服務價格體系。四是宣傳和引導相結合，轉變老年人消費觀念。引導老年人進行有償消費，形成“花錢買服務”的市場氛圍。

5.培育和強化養老服務組織及其行業協會的功能

一是加大政策扶持力度，培育和發展養老協會組織。在登記審批上，減少審批環節、放寬準入條件，吸引社會力量參與；在運行機制上，保障社會組織的獨立地位，實現其依法自治和規范運作；在資金來源上，通過成員會費、社會捐贈、政府補貼等形式拓寬資金來源渠道。二是完善養老協會組織的機構設置，健全其內部機構，如理事會、委員會、執行部門等，提升組織專業化水平。

6.增強醫療服務供給

一是推進“醫養結合”模式。社區衛生服務中心可與居家養老服務中心簽約，成立家庭醫療服務科，專門向老年人提供專業化醫療服務；同時，政府要從政策和資金上扶持“醫養結合”康復養老機構的發展。二是根據老年人的差異化服務需求，構建層次化服務體系。對老年人的需求定期進行調查、評估，及時調整或更新服務項目；建立重大疾病無線呼叫中心，將終端放在社區衛生服務中心，確保老年人在發生重大疾病時能夠快速對接醫院，及時得到救治。

7.完善養老保險制度

通過出臺文件、媒體宣傳等方式使養老機構充分了解綜合保險的重要性和運營機制，提高對養老保險的認知，擴大市場需求。通過試點探索，擴大養老機構保險的影響力。選取不同發展程度的縣市作為試點，發現試點中的難點，并輔以政府引導，使養老機構保險的優勢得以最大化發揮。

8.重塑政府職能

一是強化規劃職能。制定各項支持社區養老服務的規劃政策、針對社區養老服務設施和項目的財政支持計劃、城市公建配套法規等。二是加大資金扶持力度。加大養老服務資金投入力度，建立財政預算制度；完善養老資金使用的審計、監督、評估制度，倡導建立社會慈善捐贈機制。三是發揮政府協調整合功能。通過授權等手段形成政府與市場、社會主體的協同機制；成立專門的組織機構，促進養老資源整合與共享的專業化。四是出臺居家養老服務供給、監督與評估等各類標準。結合我國各城市的實際情況，出臺相應的城市社區居家養老服務標準，對服務人員素質、服務內容和質量、服務流程、服務方式、服務態度、考核服務內容、績效評估等都進行可量化的標準化設定。