行政事業(yè)單位預算績效管理優(yōu)化探討

焦兆莉 新疆福?？h民政局

引言

自財政部門于2018年發(fā)布《關于全面實施預算績效管理的意見》以來，行政事業(yè)單位根據(jù)績效管理總體要求進行積極試點與探索，以構(gòu)建全方位預算績效管理格局，從而提高預算管理水平和政策實施效果。行政事業(yè)單位根據(jù)其業(yè)務定位與履職特征，在預算績效管理路徑和操作方法等方面積累了一定的經(jīng)驗，但由于績效管理體系在行政事業(yè)單位的應用時間不長，期間難免出現(xiàn)一些應用缺陷或操作誤區(qū)，迫切需要在總結(jié)績效管理痛點、難點的基礎上，進一步探索預算績效管理優(yōu)化策略。

一、行政事業(yè)單位預算績效管理特征及其重要性

（一）行政事業(yè)單位預算績效管理特征

行政事業(yè)單位是財政預算主體，承擔著為社會提供公共服務或產(chǎn)品的重要職責，其履職過程中的資金收支、項目建設資金活動都納入在國家財政預算管理范圍，作為全面預算管理體系中的重要組成部分，預算績效管理同樣具有與其功能定位和履職范圍相適應的特征，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是全面性。行政事業(yè)單位從預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督到預算績效目標的制定、績效考核指標體系設置的每一個環(huán)節(jié)，并不能僅僅停留于單位或部門層面，或僅僅考慮其自身利益而不顧及國家利益和集體利益，而是需要與財政部門或單位主管部門的決策部署保持一致，其預算績效管理不僅要重點關注投入產(chǎn)出率、履職和運行成本等財務指標，而且還需將社會效益、生態(tài)效益以及服務對象滿意度等非財務指標納入預算績效考核范圍。

二是系統(tǒng)性。強化行政事業(yè)單位預算績效管理的目的在于提升財政資源配置效率，提升各單位履職能力和履職效應，因此，對于行政事業(yè)單位的預算績效考核也不僅僅表現(xiàn)為事后考核，而是一項系統(tǒng)化、持續(xù)化的動態(tài)監(jiān)督與管理活動，比如，預算績效目標制定與分解、預算目標和進度監(jiān)測、支出項目論證立項及審批、項目績效跟蹤、評估、約談、問責以及考核結(jié)果應用等都是行政事業(yè)單位預算績效管理體系中的重要內(nèi)容。

（二）行政事業(yè)單位預算績效管理工作的重要性

強化預算單位的預算績效管理不僅是財稅體制改革、優(yōu)化財政資源配置的需要，更是提升政府治理能力以及維護政府公信力的必然選擇，因此，預算績效管理已受到黨中央、國務院高度重視，并于2018年9月印發(fā)了《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，這表明預算績效管理已升到國家戰(zhàn)略部署層面，加快推動和構(gòu)建行政事業(yè)單位預算績效管理體系建設已成為預算管理體系中的重點內(nèi)容。

長期以來，行政事業(yè)單位大多存在預算績效管理與預算編制相互脫節(jié)、預算績效目標不明確、預算支出管理制度松弛等方面的管理缺陷，績效理念淡薄、重收支過程而輕績效評價的現(xiàn)象普遍存在，以至于財政資金低效運行或閑置浪費等問題難以得到有效遏制。在當前我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關鍵時期，對行政事業(yè)單位預算績效管理體系進行統(tǒng)籌謀劃和全面實施，不僅可以有效補齊當前預算績效管理短板，而且通過在行政事業(yè)單位建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，還在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程方面具有重要意義。

二、行政事業(yè)單位預算績效管理存在的問題

（一）預算績效管理職責不清晰

“誰支出、誰負責”是預算支出管理和績效管理的基本要求，而強化預算績效管理則也是提升行政事業(yè)單位預算評估質(zhì)量、項目入庫標準以及支出資金效率的前提，這就需要財務、業(yè)務、資產(chǎn)等不同職能部門分工協(xié)作，形成績效管理合力，但在績效管理實踐應用中，由于受傳統(tǒng)式科層部門機構(gòu)設置方式所影響，行政事業(yè)單位財務、業(yè)務部門之間的協(xié)作度、融合度并不高，特別是在預算績效管理方面，業(yè)務部門大多還存在認識誤區(qū)，認為績效管理工作歸屬于財務部門，績效管理流程與業(yè)務部門并無交集，因此無需參與和介入其中。而事實上，支出項目評估論證、支出項目建設周期以及采購、基建、資產(chǎn)管理等具體業(yè)務事項，財務部門通常處于信息不對稱或?qū)I(yè)技能不對稱狀態(tài)，需要業(yè)務部門為財務部門提供翔實第一手業(yè)務資料，才能確保預算編制、預算績效管理聯(lián)結(jié)成整體，而由于業(yè)務財務在預算績效管理中的職能并不清晰，以至于預算一體化運行機制難以形成。

（二）預算績效目標設定不合理

預算績效目標設定是否合理，與預算績效考核評價及其結(jié)果運用效果密切相關，這就要求行政事業(yè)單位根據(jù)各自履職清單、資源配置及需求狀況科學設置預算績效目標，并要求績效指標可細化量化、可動態(tài)調(diào)整、可分解落實，然后將其報送財政部門審批并以此作為預算申請依據(jù)。而在實際運行中，部分單位在績效考核指標設計時，往往采取避重就輕的應付了事心態(tài)，對變動大或影響因素多的績效指標單純依賴于文字描述式定性指標體系，而不從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時效等方面進行科學測算與分解細化，導致績效考核指標缺乏公正性和客觀性；另外，受跨領域?qū)I(yè)能力有限所致，財政部門對各行政事業(yè)單位上報的績效目標審核往往流于形式，難以及時發(fā)現(xiàn)預算績效管理路徑、指標、權(quán)重等方面的漏洞。

（三）預算績效評價體系不全面

當前，行政事業(yè)單位績效評價體系建設還處于探索階段，實踐應用經(jīng)驗明顯不足，特別是在績效評價范圍、績效評價指標等方面的管理缺陷更為突出。首先是績效評價范圍偏窄，由于績效評價過于注重于短期或顯性指標考核，或由于內(nèi)控體系不完善等原因所致，預算績效評價覆蓋面較為有限，雖然行政事業(yè)單位大多將項目支出納入了績效評價范圍，但是對于包括基本預算收支在內(nèi)的整體預算評價、預算管理制度評價則有所忽視；其次是績效指標不全面，為規(guī)范行政事業(yè)單位預算績效評價指標體系，財政部從宏觀層面設置了績效評價三級評價體系，但由于各單位類型不同、履職范圍不同、功能定位不同，需要各單位根據(jù)單位實際細化績效指標體系，而事實上，大部分單位直接套用財政部模版指標體系，這與單位實際難以完全匹配，并不能全面反映本單位績效狀況。

（四）預算績效運行監(jiān)控機制不健全

績效運行監(jiān)控是績效管理體系中的重要組成部分，所謂績效運行監(jiān)控，指的是采用定量分析和定性分析相結(jié)合的方式對績效目標完成情況和預算執(zhí)行過程進行動態(tài)監(jiān)督、控制，并對監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題及時警示與糾偏，而由于行政事業(yè)單位大多并沒有構(gòu)建完善的內(nèi)控體系，在績效運行監(jiān)控方面過于依賴于財務部門，業(yè)務部門或其他崗位人員的參與度明顯不足，特別是在財務部門數(shù)據(jù)信息采集能力有限、對業(yè)務運營規(guī)律和相關政策法規(guī)缺乏了解的情況下，預算績效監(jiān)控效果明顯不足；正是由于業(yè)財務融合度低，財務部門在績效監(jiān)控方面往往浮于表面，難以對預算執(zhí)行進行持續(xù)動態(tài)監(jiān)測，難以對單位預算績效整體運行情況作出全面準確的評價結(jié)論。

（五）績效評價結(jié)果應用不到位

績效評價的目的在于應用，只有將績效評價結(jié)果與預算調(diào)整、資金分配以及個人切身利益掛鉤，并在績效考評過程中嚴格落實獎懲制度，才能顯現(xiàn)出預算管理剛性約束力和績效評價結(jié)果的應用價值，才能倒逼各預算單位形成預算精細化管理理念，但由于績效評價指標、評價結(jié)論并不能得到評價的充分認可，績效評價結(jié)果應用范圍必然大打折扣，績效評價結(jié)果的激勵或?qū)蜃饔梅浅Ｓ邢蕖?/p>

三、事業(yè)單位全面推進預算績效管理的對策建議

（一）明確劃分預算績效管理職責

預算績效管理涉及多層級、多部門的履職結(jié)果評價考核，并與各崗位人員經(jīng)濟利益和職業(yè)晉升密切相關，為確?？冃гu價工作的公正性和合理性，需要在單位內(nèi)部構(gòu)建完善的組織架構(gòu)體系，以推動績效目標設置、績效運行監(jiān)控、績效評價以及評價結(jié)果應用工作的有序運轉(zhuǎn)，根據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部事務運行特征及其績效管理要求，其預算績效管理組織架構(gòu)設置可參照以下三層架構(gòu)模式，第一層是績效管理委員會，各單位黨委應在績效管理中充分發(fā)揮把方向、定政策的作用，并指定單位分管領導負責績效管理委員會工作籌劃，強化領導人或單位負責人在績效管理制度設計、預算執(zhí)行過程監(jiān)測以及預算評價及其結(jié)果應用等薄弱環(huán)節(jié)的組織領導，形成預算績效管理工作自上而下的強大推動力；第二層是績效管理支撐機構(gòu)，從財務和業(yè)務部門抽調(diào)專人專職處理績效管理日常事務，督促指導各相關部門人崗位落實預算管理政策，并定期對其績效履行情況進行監(jiān)測與考核評價，然后將績效監(jiān)測評價結(jié)論反饋到績效管理委員會；第三層是實施機構(gòu)，明確各業(yè)務科室、各項目責任人在績效管理工作中的履職清單、目標任務以及任務完成時限。

（二）合理設置預算績效管理目標

首先，要明確預算績效管理目標設置原則，行政事業(yè)單位績效管理目標包括年度所有收入和支出管理，這就需要從收支兩個層面對預算目標進行科學測算與統(tǒng)籌設置，必須與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀相適應；預算支出目標設置要在保民生、保運轉(zhuǎn)、保重點、保重大項目建設資金需求的基礎上，更需要本著實事求是、量力而行的原則，防范盲目舉債而給增加政府債務償還壓力。

其次，要規(guī)范預算績目標設置流程，預算績效目標指的是單位在資源配置條件下而實現(xiàn)的政策目標、經(jīng)濟目標、社會治理目標以及生態(tài)治理目標，因此，預算目標設置并非財務部門所能獨立完成，而必須需要行政事業(yè)單位注重頂層設計，從全局角度規(guī)范預算績目標設置流程，一是要求財務部門全面收集歷年財務數(shù)據(jù)信息、項目信息，并采用數(shù)據(jù)模型或軟件對數(shù)據(jù)信息進行分析；二是要求各部門根據(jù)履職需求提出預算績效目標，為單位整體預算提供參考；三是在單位建立績效評估小組或引入第三方專業(yè)評估機構(gòu)，對新出臺或到期延續(xù)的重大政策、項目開展事前績效評估，以提升績效目標設置值的科學性和可行性。

（三）建立健全預算績效評價體系

行政事業(yè)單位預算績效評價體系所涵蓋的內(nèi)容較為廣泛，既要從財務角度對預算資金使用、項目支出的產(chǎn)出、成本指標進行評價，同時也要采用定性化指標對政策執(zhí)行情況進行描述，這就需要行事業(yè)單位根據(jù)本地區(qū)、本部門實情，以及預算績效目標，構(gòu)建全面覆蓋一般公共預算和其他政府預算在內(nèi)的績效評價體系，首先是關于一般公共預算績效評價體系的構(gòu)建，預算收入績效評價要從收入結(jié)構(gòu)、征收效率以及減稅降費政策實施情況等方面進行評價，而預算支出評價則要從投入產(chǎn)出比率、資金與項目匹配度層面進行評價，特別是在當前財政并不寬松的環(huán)境下，更需要將政府采購、城投債務等納入績效評價體系；其次是關于其他預算績效評價體系的構(gòu)建，比如政府性基金、國有資本、社?；鸬燃{入在行政事業(yè)單位績效管理范圍之內(nèi)，需要對不同類型資本功能采用不同的評價指標體系，以全面反映資本或基金的征收標準、收益上繳、支出結(jié)構(gòu)、使用效果情況。

（四）構(gòu)建預算績效的全過程監(jiān)控網(wǎng)絡

首先，要明確績效監(jiān)控內(nèi)容，預算績效管理并不單指事后環(huán)節(jié)的指標考核，而是要求將監(jiān)控視角延伸到預算執(zhí)行全過程，并對績效目標實現(xiàn)程度進行及時監(jiān)測與控制，通過績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度的“雙監(jiān)控”，以及事前、事中和事后的全覆蓋監(jiān)控，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的預算績效監(jiān)控網(wǎng)絡，通過績效目標實現(xiàn)程度監(jiān)控管理，可促進預算執(zhí)行與績效目標保持一致，而通過預算執(zhí)行進度的監(jiān)控，對重大政策、項目績效進行全程、全面跟蹤，則有利于及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中的不足與缺陷，從而為預算調(diào)整或問題整改提供數(shù)據(jù)信息依據(jù)。

其次，要明確績效監(jiān)控方式，構(gòu)建績效監(jiān)控多方聯(lián)動機制，將績效監(jiān)控聯(lián)動到預算編制環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)與績效目標不相符、不匹配的部門預算編制，一律不予審核；將績效監(jiān)控聯(lián)動到預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，可及時掌握預算資金支付進度，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行風險或其它不規(guī)范問題；將績效監(jiān)控聯(lián)動到預算監(jiān)督環(huán)節(jié)，形成監(jiān)控監(jiān)督合力，則有利于績效管理問題的整改落實。

（五）強化預算績效考核結(jié)果應用

預算績效考核結(jié)果較為全面真實反映了行政事業(yè)單位預算執(zhí)行以及政策、項目實施效果情況，如果績效考核結(jié)果得不到應用或應用范圍有限，那么預算績效管理的激勵與約束功能就無法得以顯現(xiàn)，而績效結(jié)果能否得到有效應用，關鍵在于發(fā)揮財政部門在預算管理中的監(jiān)督、指導作用。首先，要求財政部門建立考核結(jié)果通報制度，并對績效考核優(yōu)秀單位給予通報表彰，而對于績效考核結(jié)果差、預算執(zhí)行結(jié)果偏差大的單位則要通過約談、問責的方式進行督導，并責令限期整改；其次，將績效考核結(jié)果與各行政事業(yè)單位相關轉(zhuǎn)移支付資金分配、項目后續(xù)資金調(diào)整掛鉤，突出績效考核結(jié)果在預算管理中的約束力和權(quán)威性；最后，將績效考核結(jié)果與公務員考核、干部政績和選拔任用掛鉤，以強化其績效管理理念、倒逼其規(guī)范履職。

結(jié)語

行政事業(yè)單位的功能定位與履職權(quán)限，決定了其預算績效管理具有全面性和系統(tǒng)性兩個方面的特征，強化行政事業(yè)單位績效管理體系建設，不僅可以彌補績效管理短板、構(gòu)建與單位性質(zhì)相適應的績效管理體系，而且具有提升國家治理能力、增強政府公信力等方面的國家戰(zhàn)略意義，為此，黨中央、國務院對行政事業(yè)單位預算績效管理給予了高度重視，然而，由于績效管理經(jīng)驗不足等方面的原因所致，行政事業(yè)單位預算績效管理依然存在職責不清、績效目標設定不合、績效評價體系不全機、績效運行監(jiān)控機制不健全、績效評價結(jié)果應用不到位等方面的問題，需要各單位尋短板、找差距，以問題為導向進行優(yōu)化完善。