新時代下教育資金預算績效管理發展的探究

王開川 青島市教育人才服務與學生資助中心

引言

全國各級政府始終把教育擺到優先發展的戰略地位，在新時代的大發展背景下，財政對教育事業的投入規模不斷擴大，國家法定的“三個增長、兩個比例”逐步提高。2021年，全國教育經費總投入為57873.67億元，比上年增長9.13%。其中，國家財政性教育經費為45835.31億元，比上年增長6.82%。2021年全國一般公共預算教育經費為37463.36億元，同口徑比上年增長5.17%。2021年全國一般公共預算教育經費占一般公共預算支出245673億元的比例為15.25%，比上年提高了0.47個百分點。2021年全國國內生產總值初步核算數為1143670億元，國家財政性教育經費占國內生產總值比例為4.01%。我們需進一步探究將如此數量龐大的教育資金高效使用、準確及時監督，提高教育資金支出效益，實現教育財政資金支出效率不斷提高，是一個亟須探索研究的系列課題和亟待解決的問題，需教育同仁們高度重視、提上改革日程、列入重點攻堅工作。

一、預算績效管理發展歷程分析

（一）起步探索階段（2003年-2010年）

隨著我國教育事業的蓬勃發展，其發展框架逐步形成，同時教育事業資金管理的側重點也從“重收入、輕管理”向“使用和管理并重”方向發展，通過深入執行預算績效管理，實現教育水平的進一步提升，使其成為推動國家現代化建設和完善國家治理體系的重要抓手。進入21世紀，我國的預算績效管理改革開始進行探索，最初在2003年黨的十六屆三中全會首次提出“建立預算績效評價體系”，首先進行國家頂層設計，相繼2008年黨的十七屆二中全會提出了“推行政府績效管理和行政問責制度”。

（二）穩步推進階段（2011年-2016年）

教育領域廣泛實施管理科學化、精細化，增強公共管理質量，為學校及教育部門等提供支出績效評價的可以借鑒和學習的操作思路，2011年國家出臺《財政支出績效評價管理暫行辦法》《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》《關于推進預算績效管理的指導意見》等指導文件相繼出臺。明確提出了預算績效評價的具體對象、指標設計思路、評價標準、管理與實施及結果應用等，要求和內容是覆蓋了整個預算過程，也是預算績效管理的第二階段，即進入了穩步推進階段。

特別是2012年黨的十八大報告提出“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理”。政府預算績效管理出臺了一系列的重大舉措，由項目評價向項目、政策、部門（單位）整體評價擴展。2013年財政部出臺了《預算績效評價共性指標體系框架》，2014年國家發布了《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》，“績效”的內容，在新《預算法》的五個相關條款中在里面有所寫入，預算績效管理領域在法律上的空白被有效填補[1]。

在此基礎上，2015-2016年，國家相繼出臺了《中央部門預算績效目標管理辦法》《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》等，對預算績效目標的設定、批復、考核及運用提供了全新要求，中央部門項目支出績效目標實現全部覆蓋，抽取了十多個單位或部門，進行試點績效目標執行的重點支出監控，預算績效管理由事后評價向事前、事中、事后全面評價轉變。

（三）全面實施階段（2017年-2022年）

2017年黨的十九大報告提出，全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度相繼建立起來，全面實施績效管理。中央經濟工作會議提出，加快形成推動高質量發展的各類績效管理體系，如：指標體系、政策體系、標準體系、績效評價體系和政績考核等。與之又配套出臺了《關于開展2017年中央部門整體支出績效評價試點工作的通知》《財政部關于開展2017年度中央對地方專項轉移支付績效目標自評工作的通知》，全國各地市也陸續出臺了深化預算管理改革，全面推進預算績效管理的相關辦法措施，方案意見等，預算績效管理實踐，真正開始向縱、向深大力推進。作為教育部門和學校，更需跟緊時代的步伐，建立并健全多層次的預算績效各類評價體系，實施預算績效的全過程監督，實現教育資源的科學配置，服務于社會發展。至此，預算績效管理發展進入了第三階段，即全面實施階段。

隨即，2019年黨的十九屆四中全會提出，“完善標準科學、規范透明、約束有力的預算制度。”財政部出臺了《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》；2020年黨的十九屆五中全會提出推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理。中辦國辦印發《高質量發展綜合績效評價辦法（試行）》，首次在省級層面開展綜合性績效評價，由外部評價向內部、外部評價相結合轉變。2021年國務院出臺了《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，提出預算績效管理提質增效；預算和績效管理一體化；預算管理規范化、科學化、標準化水平和預算透明度。財政部制定出臺了《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》，將其作為政府購買服務事項，引入社會第三方參與共同推進預算績效工作。2022年各地逐步建立“全方位、全過程、全覆蓋”，總稱為“三全”的預算績效體系，預算和績效管理一體化進程得到了進一步的深化。

二、教育資金績效管理存在的問題和薄弱點

（一）預算績效意識薄弱、新的理念融合較慢

部分學校從事績效管理的人員未打破傳統理念限制，未能樹立正確的全面預算績效管理意識，思想層面上認為預算的職能是“撥付資金”，重視申領資金與支出，輕視績效管理。一是在傳統的預算審核過程中，往往更為注重資金使用是否合理、資金執行是否到位等方面，對績效管理重視的不足，預算績效管理理念較為薄弱。二是未能真正提升資金應用效益，存在資金利用率低、閑置、隨意應用與浪費等現象。三是按照職能，財務部門一般負責預算編制，而根據不同的項目由其他職能部門開展績效部分，無法將全面預算績效管理理念融入預算編制全過程中，對推進業財融合難度較大，難以為后續精準地開展預算績效評價工作提供扎實、精確的依據[2]。

（二）項目績效目標編制質量不高

績效目標管理是預算績效管理的基礎及核心，績效目標的編制是績效目標管理中的首要任務，對于事前評價、事中監控與事后評價的著力點在于編制績效目標。在實際績效目標編制中容易出現居多問題：一是相關性匹配性不高，績效指標內容上與項目內容貼合度不高，指標值過高或過低與預算資金難以匹配；二是單位預算績效目標指標內容多且范圍大，通常以百分比進行描述，較為簡單，而且模糊；三是缺少關鍵核心指標，重點不突出，績效指標與評價指標、效果指標與產出指標相互混淆等問題。

（三）預算績效管理流程不科學

要想保障預算績效管理效果，就必須實現預算與績效管理的一體化改革，同時為績效預算得以成功的關鍵所在，二者在實施中相輔相成、相互促進。但是，在實際的執行環節中，仍有許多的薄弱點。具體表現為：首先，開展的業務重心有所偏移，在流程中，更為重視資金使用去向和過程的控制，而忽略了預算績效的監督、考核及評價。其次，預算績效管理應是貫穿于單位管理的全過程，需不斷地執行和運用過程中完善發展，及時反饋。因教育事業發展項目數量較多、周期性、特殊性較明顯，導致績效后期分析、反饋、運用等環節難以到位及時，使預算績效管理質量的再次提升大大受到限制。

（四）以結果為導向的績效管理評價監督機制不夠完善

受傳統預算管理意識影響，預算僅分為編制與執行，部分單位僅開展預算評估工作，未有效地將其結果運用于預算安排中，也未完全將監督與評估納入預算體系里。績效評價結果運用是對事前、事中、事后績效評價工作起到連接、貫穿的作用，打造預算績效評價閉環鏈路的關鍵所在。要實現建立現代預算績效管理體制，迫切需要引入以結果為導向的績效管理，圍繞提高績效重塑預算管理流程[3]。

三、預算績效管理的措施建議

（一）提升預算績效管理理念、提高績效管理覆蓋面

績效管理具有外部管理、內部管理和共同管理多種形式。首先，教育部門和各學校要將一般公共預算安排的教育經費、政府性基金預算安排的教育經費、國有及國有控股企業辦學中的企業撥款、校辦產業和社會服務收入用于教育的經費等，全部被納入教育的績效管理中。與此同時，積極開展在政府采購方面、政府與社會資本合作（PPP項目）方面、政府購買服務方面、政府債務項目方面，使用一般公共預算財政教育資金的績效管理，實現預算績效管理的全流程、全覆蓋目標。其次，強化從業人員的預算績效意識，使其深刻認識到預算績效管理的重要價值，并制定相關管理機制和法規，為全面預算績效管理提供制度依據。最后，進一步強化預算與績效之間的關聯，就當前我國教育背景和發展現狀，建立健全科學、合理的教育預算績效管理機制，實現預算與績效的相輔相成。

（二）科學合理設置績效目標

《預算法》第三十二條中相關績效目標的部分：各上級部門及下屬單位應該嚴格遵照績效目標管理要求，來對預算編制和方案制定進行控制。教育領域績效目標包括了成本、產出，還包括社會效益、可持續性影響和學生、家長滿意度等績效指標。一是應加大對績效目標的項目建設計劃、資金使用需求、預期達到效果等內容編審力度，使預算單位提前理順資金運轉流程，引導其積極努力達成績效目標；二是聘請社會第三方評價機構從“項目相關性”“預算績效的可實現性”“實施方案的有效性”“預算績效的可持續性”“資金投入的可行性及風險”等幾個維度進行事前績效評估，進一步提高預算資金安排的前瞻性、科學性、準確性和有效性；三是根據總體的績效目標及部門年度工作計劃，設立績效目標，運用定性與定量兩類方法，構建共性績效指標框架，建立健全分學段、分區域和分層次的核心績效指標和標準體系，從而讓績效信息可以實現縱向可追溯、橫向可對比的目標[4]。

（三）及時監控預算績效運行的流程方向

事中評價范疇是績效運行監控，而績效管理是全過程的管理，因此，事中監控是預算績效評價鏈路的重點環節。一是教育部門和具體實施學校，應對于預算執行進度和績效目標實現的程度，進行“雙監控、雙評價”，按照“誰支出、誰負責”原則，在預算執行階段常態開展重點預算項目的績效運行評價工作，主要監控和評價預算執行過程中是否存在偏離績效目標、執行進展緩慢、未按規定使用資金等情況，促進績效評價與預算執行有機融合。二是預算執行階段涉及主體多、制約因素多、面臨挑戰多，需建立績效運行評價機制，建立重大政策、項目績效跟蹤機制，識別風險、分析原因，發現偏離目標軌跡要及時糾正，通過暫停撥付資金，暫緩存在重大問題的政策或項目，并進一步進行督促和整改。最后，對于教育資金種類多的、資金量大的，且項目支出縱深發展，要完善過程監督手段，利用目標比較方法，通過建立監控模型、量化績效指標等，將績效目標階段性完成情況與最初的預期績效目標進行詳細比對，確保績效運行全過程監控。

（四）加強績效評價結果的應用

績效管理應以結果為導向，《預算法實施條例》第二十條中明確要求了績效評價結果應用。因此，首先，教育部門應做好預算安排和政策調整及績效評價結果的協同工作，將本級部門整體績效與下級單位等的轉移支付分配額度及綜合績效進行有效掛鉤。優先保障績效較好的項目或政策，督促并監督績效較為一般的項目或政策，削減無效資金支出項目，集中收回長期沉淀資金，整合并調整重復交叉的項目或政策。其次，通過加大信息公開、強化剛性約束、推動問題整改，進一步壓實績效管理責任、優化預算實施方案、提高資金使用效益，最終形成“評價—反饋—整改—再評價”的預算績效良性循環。最后，建立完善的監管機制，嚴格監督問責。將預算績效管理開展情況納入本級各科室績效考核范圍，對責任和激勵的約束，需進一步明確。項目責任人對項目預算績效負首要責，對重大項目的責任人，實行績效終身責任追究制，切實做到“花錢必問效、無效必追責”，真正提高績效評價的權威性和約束性[5]。

結語

在新時代背景下，以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，雙重并重收入績效、支出績效等，實現預算績效管理的全覆蓋新局面。強化預算績效管理效果，堅持理念創新，構建機制保障，推廣技術運用，全方位統籌管理，幫助預算績效管理體系不斷健全和完善，充分發揮出績效管理在教育事業領域中的重要助推作用，改善預算績效管理中的弊病和問題，切實推動教育資金聚力增效。