來華留學生的多元共治：就業現狀、治理措施及創新路徑

王永寶，黨俊琦，肖子蛟

1.西北政法大學 國家安全學院，陜西 西安 710063； 2.西北大學 馬克思主義學院，陜西 西安 710207；3.西安市公安局，陜西 西安 710002； 4.中央財經大學 金融學院，北京 100081

一、引言

堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大戰略部署。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“打造共建共治共享的社會治理格局。”[1]這為新時代社會治理機制創新和體系完善指明了方向。全球化的深入發展，為新時代移民管理營造了良好的經濟社會環境，互聯網、物聯網、大數據等技術手段為移民管理提供了堅實的技術基礎。在國際環境云譎波詭的形勢下，加強和創新社會治理，打造移民管理共建共治共享的新格局，是推動移民管理服務政策制度創新，為經濟社會高質量發展注入新動能的必然要求。移民管理多元共治理論，注重政府組織和非政府組織、企業性單位和非企業性單位、直屬單位和非直屬單位等多元主體在移民管理領域進行廣泛的協同合作[2]。這不僅需要處理好政府與社會組織之間的關系，還需要處理好具有移民管理職能的不同政府部門之間的關系，建成協同有力、高效運轉的現代化移民治理體系勢在必行。貫徹移民管理多元共治理論，樹立協同高效可持續的發展觀，有利于引領和解決我國移民管理領域的突出矛盾和問題，標本兼治地解決好發展“為了誰、依靠誰、我是誰”的根本問題[3]。

為貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央決策部署，國家移民管理局制定了《“十四五”移民管理事業發展規劃》(以下簡稱《規劃》)，形成“十四五”時期推進移民治理體系和治理能力現代化的整體布局和實施方案。《規劃》要求把“多元共治”等新理念完整、準確、全面貫徹到移民管理工作全過程和各領域，主動跟進國家重大發展戰略，服務構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，全面推動質量變革、效率變革、動力變革，實現移民管理工作高質量、全面協調可持續發展[4]。根據這一戰略部署，國家移民管理局聯合教育、科技、海關等職能部門和各級地方政府，共同制定了來華留學生入境和居留的審查辦法及具體操作細節，對留學生來源國進行規范引導，并按照一定標準對留學生進行層次劃分。對來華留學生實施多元共治，能夠為各項相關規劃和政策制定預留充足工作空間，確保移民管理工作內外協同有力、高效運轉運行，全面推進移民治理體系和治理能力現代化[5]。鑒于此，本文對來華留學生就業現狀、治理措施予以分析，進而探索多元共治的創新方案。

二、來華留學生就業現狀

國際留學生在留學目的地就業已經成為一種國際慣例。以對外經貿大學為代表的我國一些高校成立了來華留學生就業(實習)指導中心，為來華留學生提供專業化、個性化、正規化的實習和就業指導服務。然而，針對留學生的就業指導服務并沒有在各類院校中廣泛開展，嚴重脫離留學生的現實需求。2012年7月1日，《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)頒布，對來華留學生的助學和實習等具體事項作出解釋說明，進一步規范包括來華留學生在內的外國人在我國的出境入境停居留事宜。目前，來華留學生就業情況主要包括勤工助學、實習、工作等幾種形式。

(一)來華留學生勤工助學情況

勤工助學是學生利用閑暇時間，在學校統一組織下，通過合法勞動獲取報酬的社會實踐活動，既能夠鍛煉學生的綜合能力，也能夠在一定情況下改善學生的經濟條件。來華留學生和企事業單位對勤工助學的態度較為積極：來華留學生可以通過勤工助學體驗社會生活，并賺取一定報酬；企事業單位則可以雇傭到較為低廉的勞動力。一些發達國家的高校只負責學生的教學和學籍管理，留學生住宿、勤工助學等后勤服務事項大都交給社會和學生組織。《出境入境管理法》和《高等學校國際留學生管理規定》對勤工助學的性質、組織機構、工時、保險等作出了明確規定。如：勤工助學分為校內崗和校外崗，時間原則上每周不超過8小時、每月不超過40小時，學生不能超出規定的崗位范圍和時限，等等。然而，大部分學校沒有對此規定精準施策，對勤工助學組織不到位、管理制度不完善，從而導致一些來華留學生利用閑暇時間從事非法商業演出、非法外語翻譯、非法外語培訓等非法勞動。由于留學生對中國法律和社會規則不甚熟悉，與雇主發生勞動糾紛等現象時有發生[6]。

(二)來華留學生實習情況

在我國，實習是指學生未工作前在企事業等單位積累經驗的一種社會實踐活動。我國高校已經普遍將來華留學生的實習列入培養方案，需經考核計入學分，并作為畢業的一個必要條件，一般指畢業前夕赴學校推薦或聯系的相關行業開展實習，并獲取一定報酬。辦理實習簽證(加注)是來華留學生在校外實習的必要條件，并不改變留學生的學生身份。然而，在實施過程中，不少學校并未按照法律規定辦理實習簽證(加注)。

在美國、英國等西方國家，一般將學生畢業后的社會實踐稱為實習。如美國政府專門為畢業學生設置一個實習期，即“OPT”(Optional Practical Training)，也就是免簽實習期，由學生根據自身需求和市場需要實施。在美留學生完成學業之后的一年，可以在美國停留，尋求與自己專業相關的工作機會。學生在實習期間，仍保留F-1簽證，OPT是學生到就業身份轉變的過渡階段。OPT并不是一種簽證類型，留學生的學生身份并沒有改變。英國2019年新增國際學生實習計劃，規定在英境內的國際學生畢業后，可以直接從Tier4學生簽證轉成為期一年的Tier5國際學生實習工作簽[7]。

我國沒有專門設計類似西方國家這樣的實習簽證，現有的實習簽證制度與西方國家不同。近年來，我國與法國、德國等國高校互換留學生在酒店服務業、工廠制造業及部分公職部門實習，大部分予以辦理工作簽證。為了避免管理上的混亂，有必要對實習簽證予以規范設計。隨著我國勞動力市場需求日益增大，來華留學生在中國實習工作的意愿日益強烈，應逐步放開來華留學生的實習簽證，給予其畢業后一定時間深度接觸中國企事業單位，全面了解中國社會，鼓勵他們將所學成果就地轉化。

(三)來華留學生工作情況

根據《外國人在中國就業管理規定》等相關規定，外國人在中國工作需具備兩年就業經驗。2017年1月，《人力資源社會保障部外交部教育部關于允許優秀外籍高校畢業生在華就業有關事項的通知》指出：“外籍高校畢業生包括在中國境內高校取得碩士及以上學位且畢業一年以內的留學生，以及在境外知名高校取得碩士及以上學位且畢業一年以內的國際留學生。”[8]現行政策對碩士學歷的要求將70%的本專科學歷留學生排除在外，進而縮減了我國篩選、儲備外籍人才的基數。據調查，近1/3的留學生畢業后有意在中國工作或尋求發展機會。很多企事業單位特別是有國際業務的企事業單位，都有意愿聘用來華留學生為企事業單位拓展國際市場和服務。調查數據顯示，源自第三世界的來華留學生，有意愿留在中國創業的比例達到50%，特別是多數來自中亞地區的留學生希望畢業后能長期在中國創業就業。然而，來華留學生畢業后能滿足條件的卻少之又少[9]。

三、來華留學生的治理措施

黨中央高度重視移民管理工作，作出組建國家移民管理局、改革移民管理體制的重大戰略決策部署。習近平總書記就移民管理工作作出系列重要指示批示，為新時代移民管理事業發展提供了根本遵循。全國移民管理機構改革創新移民管理服務，行簡政之道、革繁苛之弊，促進引才引智，推動外籍人才融入中國社會、中國文化，具體包括以下方面。

(一)來華留學生前置審查

為了建設高質量的留學管理秩序，國家移民管理局、教育部聯合建立了前置審查機制，要求各省市公安機關出入境管理部門牽頭，協同教育管理部門，嚴把國際學生招錄關，強化源頭管控，開展本區域來華留學生入境和居留許可的人工審查工作，分析本地區高校留學生教育的招生規模、管理能力、生源結構以及留學生的違法記錄等，綜合評估高校招生情況。對招生規模與管理能力不符、生源結構不合理、日常管理松懈、留學生違法違規等問題突出的高校，及時予以督促整改。2017年，教育部、外交部、公安部聯合出臺《學校招收和培養國際學生管理辦法》，目的在于嚴把入學門檻，對申請來華學習者進行入學資格審查、考試以及考核，切實加強管理，確保招收的學生符合入學標準[10]。2018年，教育部發布《來華留學生高等教育質量規范(試行)》(以下簡稱《規范》)，要求各高校加強對申請來華留學生語言能力、學歷、身份資格的審查和經濟保證的審核[11]。2019年，國家移民管理局、教育部共同制定國際留學生入境和居留審查辦法及操作細節，對留學生來源國、層次類別進行規范引導。從招生情況來看，我國已經實現《留學中國計劃》[12]中2020年達到50萬留學生規模的目標。然而，在招生過程中，一些學校為了突擊提高“留學生指標”，采用“花錢買學生”“弱化考試要求”“放開敏感專業”等手段來完成招生計劃，個別高校“看重數量，輕視質量”，導致來華留學生素質參差不齊。

近年來，我國赴發達國家的留學生培養層次已發展到以研究生為主，本科生、進修生為輔。而我國目前仍以接收本科學歷和語言進修學生為主，留學生培養層次不高。我國一些高校對于來華留學生的本科、研究生學習標準尚未完全建立，對來華留學生的畢業率、升學率、出勤率和質量考核制度亟須完善。來華留學生的生源國別和層次類別還不合理，主要來自中亞、南亞以及非洲等第三世界國家[13]。從國際上看，美英等國對留學生的安全審查貫徹始終、標準嚴格、手段多樣。“9·11”事件后，美國多數高校與執法部門積極配合，把國際留學生相關資料提供給聯邦調查局或警方，還建立了“國際留學生資料庫”，由大學自我管理。該資料庫把移民局、高校、國務院以及教育部連通起來，共享國際留學生檔案資料。一旦國際留學生畢業后滯留不歸，或從事違法活動，執法機構會將其立即逮捕、拘留甚至遣送出境[14]。美國國會甚至要求招生院校與司法部簽訂合作協議，學校每季度向司法部門匯報國際留學生選修專業、簽證年限及違紀行為等有關情況，如發現其逃課或違反簽證規定，需立即通報移民局。筆者認為，國家移民管理局、教育部對來華留學生的審查不應僅限于前置審查，而應實施動態審查，建立來華留學生一年一審機制及其具體實施辦法。

(二)來華留學生報告事項

在來華留學生人數急劇增加的同時，留學生涉案數量正呈現迅速增長趨勢。非法就業、非法居留、非法經商、酒駕、醉駕、販賣毒品等違法犯罪活動層出不窮，因此嚴格落實來華留學生報告事項制度就顯得非常重要。根據《出境入境管理法》第45條規定，聘用外國人工作或者招收國際留學生的單位，應當按照規定向所在地公安機關報告相關信息。公民、法人或者其他組織發現外國人有非法入境、非法居留、非法就業情形的，應當及時向所在地公安機關報告。本條款的主體之一是“招收國際留學生的單位”，即以高等院校為主體的各類學校，他們最有條件掌握來華留學生相關情況，應當及時向公安機關報送信息。2018年教育部《規范》規定：高校要設立專門負責國際留學生出入境事務的機構部門，配合協助公安機關出入境管理部門處理有關國際留學生事宜。根據《規范》要求，高校應該建立來華留學生資料庫，并報告以下信息：入境后未報到學生的信息；考勤不達標學生的信息；退學、被開除、轉學學生的信息；校內、校外學生的登記信息；畢業后未離境學生的信息；“三非”學生的信息；經濟費用存在困難學生的信息；可疑身份國際留學生的信息；等等。對于未在規定時間報到注冊、擅自離校不歸或被學校勸退而未進行簽證變更的來華留學生，學校應及時向公安機關出入境管理部門報告，并配合公安機關出入境管理部門對具有留學資格的來華留學生情況進行初步調查。確實存在不配合學校管理、惡意居留情況的，市級公安機關出入境管理部門可對外公布其簽證或居留許可作廢。《出境入境管理法》第67條規定：簽證、外國人停居留證件等出入境證件發生損毀、遺失、被盜搶或者簽發后發現持證人不符合簽發條件情形的，由簽發機關宣布該出境入境證件作廢。該條款雖對“不符合簽發條件”的解釋較為模糊，未具體提及留學生的此類事宜，但在實際操作中此種處理較為合理。宣布其簽證或居留許可作廢，并設置15天的公示期，可發揮一定程度的緩沖作用，有助于督促來華留學生返回學校學習或配合公安機關調查。值得注意的是，現有法律并未對招收國際留學生的單位未履行信息報告制度設置相應的罰則。通常情況下，公安機關出入境管理部門采用法律宣講(來華第一課)、通報、走訪、聯席會議等形式，加強對來華留學生的管理，有必要通過相應手段嚴格簽證要求，以增強以證管人、以證管校的實效。如：對高校留學生學院管理進行信用等級評定，留學生辦理停居留證件時要求提供考勤率、經濟擔保，并對其學習、資金情況進行相應的審核等[15]。

(三)來華留學生常住管理

2007年，公安部明確提出將外國人納入實有人口管理的工作機制和具體辦法，其中就包括各高校散居社會面的來華留學生。與此相應的是，《在中國境內就業的外國人參加社會保險暫行辦法》(2011年)、《出境入境管理法》(2012年)，以及《外國人入境出境管理條例》(2013年)等涉及外國人出入境及居留的法律、法規、規章不斷出臺。來華留學生作為我國最大的一個外籍人群體，是公安機關出入境管理部門外國人管理工作中最基層、最基礎、最重要的部分。從中央到各省市及縣區都成立了外國人管理的專門機構，形成了兩級機構、三級管理的外國人管理模式。在國家移民管理局授權下，各地公安機關出入境管理部門對外國人入境、出境、過境、住宿、居留、旅游等各種事項實施管理，并負責查處涉外案事件、受理審批外國人簽證居留申請等工作。來華留學生群體具有聚集性、穩定性、群居性等特性，一般以學校、族群聚集為主。公安機關出入境管理部門以住宿登記管理為主，高校以教學管理為主，此種管理模式能夠對來華留學生情況有一個比較全面的掌握。一些高校偏重于教學，有時對來華留學生的日常管理較為寬松，來華留學生違反住宿管理情況時有發生。《規范》第13條“住宿管理”中規定，高等學校的來華留學生居住的宿舍或公寓應當符合法律法規中對外國人居住場所的要求，并且是當地公安機關批準可辦理外國人住宿登記的地點。高等學校應當建立健全宿舍或公寓管理制度，滿足當地教育行政主管部門和公安機關的管理要求。高等學校采用外部服務提供居住場所的，應當按照盡職原則，監管外部服務行為，落實管理責任，如實、準確、充分地向來華留學生提供相關信息。在遇到特殊情況(如X學生住在A區，學習在B區，違法情況發生在C區)時，管理工作往往需要跨區配合。對此，可在住宿登記管理中給予一定的解釋，如該住宿條件不滿足公安機關對住宿的要求，公安機關可令其遷居別處，給予公安機關一定的住宿審查權。由于來華留學生素質參差不齊，衍生出“三非”等不少社會問題，亟待公安機關出入境管理部門聯合高校和其他職能部門，通過簽證等法治化手段更為有效地予以解決[16]。

四、來華留學生治理的創新路徑

來華留學生管理具有跨越校內和校外、兼顧學習和工作等特征。從治理能力和治理資源的有限性出發，只依靠移民管理部門治理來華留學生，不僅容易造成“小馬拉大車”的局面，而且容易形成治理“盲區”。因此，治理來華留學生需要整個社會盤活、整合現有資源，共同發力。未來，建議考慮統籌移民管理部門、教育主管部門、高校、企事業單位等多元主體，依據各自職責和相關法律法規積極開展移民管理工作，確保多元主體各司其職、各盡其責、彼此增能、良性互動，夯實來華留學生多元共治的治理責任，做好來華留學生多元共治的選拔機制，強化來華留學生多元共治的科技應用，進一步提高來華留學生治理體系和治理能力現代化水平。

(一)明確社會責任，創新治理體系

統籌移民管理部門、教育主管部門、高校、企事業單位等多元主體資源配置，支持移民管理部門承擔通報、走訪、宣講、報告、核查、聯席會議等公共服務職能，推行教育主管部門、高校與企事業單位黨組織共建，組織黨員、干部參與來華留學生管理，有效服務來華留學生，明確權責分明、互相配合、齊抓共管、高效協同的治理責任。高校內部探索建立國際教育學院、國際學生中心等留學生“一站式”管理組織，統籌留學生管理和服務；校外建立來華留學生聯管共建機制，對院校考勤管理、住宿登記、簽證辦理、安全防范等留學生日常管理工作進行檢查督導，及時發現、化解、整改傾向性和苗頭性問題，打造人人有責、人人盡責、人人享有的移民管理共同體。具體而言：首先，教育主管部門和高校應配合移民管理部門做好來華留學生出境、入境、居留許可證件、勤工助學和實習簽證加注等工作，做好相關信息報告，對來華留學生非法就業處罰方面按照統一標準，明確相關違法行為的法律后果、處罰措施，增加違法成本，切實保護相關主體的合法權益。其次，移民管理部門應配合教育主管部門、高校定期對來華留學生進行出入境法律法規宣傳和安全教育培訓，對高校所報告信息給予反饋和關注，及時核查問題信息，幫助高校管理好來華留學生。與此同時，應定期走訪高校，召開留學生簽證、居留咨詢會議，定期與留學生交流，掌握其思想動態，提升公安機關對出入境事務的管理和服務能力。再次，移民管理部門應與高校共建國際留學生管理服務站，制定具有可操作性的管理辦法。從事留學生管理工作的人員需掌握一些相關專業知識，尤其是要熟知外國人管理方面的法律法規。最后，外國人管理服務工作是一項政策性強、牽扯面廣的復雜系統工作，需要通過聯席會議實現合力。對此，移民管理部門應定期召開聯席會議，維持好高校、教育主管部門、地方政府、來華留學生及其來源國、企事業單位以及其他社會組織之間的會商關系。

(二)健全選拔機制，創新治理理念

來華留學生是外籍人才的一支重要力量，是我國人力資源的重要補充。移民管理部門、高校，以及科技、商務等部門應建立來華留學生選拔機制，借鑒國際、國內城市的先進經驗，先行先試市場化就業創業機制，進一步放開學歷、專業限制，滿足來華留學生和中國企事業單位的雙向需求，使來華留學生在中國學有所成、學有所用，不斷推動我國留學生教育事業健康發展。具體而言：首先，建立全國統一的來華留學生中英文學術水平考試制度，以教育性和學術性問題為導向，重點考察留學生的漢語讀寫和邏輯思維能力，制定國際留學生選拔和管理指南，設置適宜的留學生入學標準。其次，建立中國與國際教育文憑資格可比性認可體系，提升國際招生資質的跨國可比性和可兼容性。再次，建立留學生培養指標體系，以此促進和完善來華留學生的規范管理，保障其教育質量。最后，推廣來華留學生就業(實習)指導中心建設，針對來華留學生實施專業化、正規化的工作和實習服務，把來華留學生勤工助學、實習、工作納入學校平安校園建設，并對來華留學生管理服務工作進行跟蹤監督和績效考核，考核結果與平安校園建設、獎學金發放、國際學生招生資格等實行績效掛鉤。

(三)強化科技應用，創新治理方式

來華留學生學習生活事務涉及面較廣，溝通環節較多，迫切需要推進移民管理智能化建設應用，建立一個資源共享的信息交流平臺。在各省市移民管理部門“線上有平臺、空中有探頭、手中有終端”的基礎上，突出來華留學生信息交流平臺和線上綜合服務大廳建設兩個抓手，進一步推動部門信息數據歸集，優化平臺功能設置，拓展場景應用，強化網格模塊實戰功能，提升社會治理“一網聯動”能力水平。高校、外事、教育主管部門及移民管理部門應共建來華留學生信息交流平臺，建立線上“留學生綜合服務大廳”，更好地收集、發布相關信息，全面提升數字創新促動力，加快移民管理與數字政府、數字高校、數字企業深度融合、聯動發展、示范運行。目前，各部門依托自己的微信公眾號或網站等發布官方信息，沒有建立與來華留學生的交流平臺，信息多、源頭多、單向發送為主，未能第一時間將信息直接推送給來華留學生。高校出資搭建由學生組織管理的信息平臺，既可以互動交流，又可以收集、發布相關信息(如：公安機關推送的社會治安情況、違法違紀信息，高校內部發布的教學管理信息，社會企事業單位發布的工作、實習信息，學校勤工助學組織發布的招聘信息，中介機構推送的房屋租賃、車輛出售信息，來華留學生求助信息，留學生來源國發布的相關信息，等等)，有利于移民管理部門和相關組織第一時間介入，為更高水平的來華留學生管理和移民管理現代化提供科技支撐[17]。

五、結束語

全球移民管理需要中國智慧、中國方案，來華留學生治理是中國移民管理事業的核心議題之一。目前，來華留學生的就業現狀主要包括勤工助學、實習以及工作，現有治理措施包括前置審查、報告事項以及常住管理，從多元共治視域出發，來華留學生治理的創新路徑包括夯實多元共治的治理責任、做好多元共治的選拔機制以及強化多元共治的科技應用，著力構建全面協調、系統高效、具有國際競爭力的中國特色社會主義移民管理體系。本文僅提供了一個來華留學生多元共治的研究框架，還有待進一步深入研究。