淺談環境影響評價制度與排污許可制銜接存在的問題及對策

夏以清

（宿遷市生態環境監測監控服務中心，江蘇 宿遷 223800）

1 環境影響評價制度與排污許可制度概況

1.1 環境影響評價制度

環境影響評價制度是指在某個區域或地點，進行可能影響生態環境的規劃實施或項目建設，在規劃實施或項目建設之前，對其活動可能對周邊地區生態環境造成的影響，進行調查、分析、預測和評價，提出減輕或減緩生態環境影響的措施或對策的報告，并按照法定程序經主管部門批準后，才能實施的法律制度。我國環境影響評價制度的經歷了五個階段。

第一階段為創立階段。1970年代，先后頒布的《關于保護和改善環境的若干規定（試行草案）》和《環境保護法（試行）》，初步形成我國環境影響評價制度。

第二階段為發展階段。1981年頒布的《基本建設項目環境保護管理辦法》和1986年頒布的《建設項目環境保護管理辦法》，先后對環境影響評價的基本內容、工作程序、評價范圍、管理權限和部門職責進一步明確，提高了環境影響評價制度的執行力。同期環境影響評價單位實行資質管理制度，環境影響評價的技術方法也在不斷探索和完善。1989年頒布的《中華人民共和國環境保護法》，將我國的生態環境保護工作帶入了法治化軌道。

第三階段為完善階段。1990年代，國家主要頒布了《建設項目環境保護管理條例》《建設項目環境影響評價資格證書管理辦法》《建設項目環境保護分類管理名錄（試行）》及各類評價方法等，此階段不僅環境影響評價制度的立法規格有所提高，建設項目環境影響評價的評價對象、評價內容、評價方法、審批程序、環評單位資質管理等方面，均取得了全面提高。

第四階段為提升階段。2000年后，隨著《中華人民共和國環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》的頒布，我國環境影響評價制度進入歷史上的一個新的里程碑，環境保護參與綜合決策也進入了新階段。

第五階段為改革優化階段。“十三五”期間環境影響評價進入了改革和優化階段，2016年的《“十三五”環境影響評價改革實施方案》、2016年和2018年《環境影響評價法》的兩次修訂，使我國環境影響評制度價更加優化完善和日趨成熟。

1.2 排污許可制度

排污許可制度是指，排污單位根據國家規定向行政主管部門申請污染物排放，經過行政主管部門審查后，方能按照排污許可證所載明的污染物種類、濃度、總量、排放方式等要求，排放污染物的制度。

排污許可證制度和環境影響評價制度一樣，均是我國環境管理的基本制度。水污染物排放許可制度相對大氣污染物排放許制而言提前了約12年，水污染物排放許可制度初步確立是在1988年，確立依據是《水污染物排放許可證管理行辦法》，2008年隨著《水污染防治法》的修訂，水污染物排放又進一步明確了國家實行排放許可制度。而大氣污染排污許可制度正式確定是在2000年《大氣污染防治法》修訂時。但在排污許可證在實踐過程中，各地落實情況差異較大，排污許可制度“形同虛設”，地位尷尬。

2016年底，《控制污染物排放許可制實施方案》提出了排污許可制銜接整合環評等相關管理制。隨后《排污許可證管理暫行規定》《排污許可管理辦法（試行）》和各行各業排污許可申請與核發技術規范（以下簡稱技術規范）等相繼發布，排污許可制度改革全面啟動。全國陸續分批推進排污許可證核發工作，并在2020年全面實現固定污染源排污許可全覆蓋。2021年《排污許可管理條例》的實施，標志我國排污許可管理制度體系和法制體系初步建立。

2 環評制度與排污許可制度銜接存在的問題

2016年《“十三五”環境影響評價改革實施方案》提出建立環評、“三同時”和排污許可銜接的管理機制，為環境影響評價制度與排污許可制度銜接奠定了基礎。隨后生態環境部發布的《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》，對兩項制度內容銜接進行了細化。

總的來看，環境影響評價制度主要以預防為主，重在事前分析、預測和評估，是固定污染源的“準生證”，可為排污許可提供污染物排放清單[1]。而排污許可證則是排污單位的 “身份證”，主要載明了排污單位的基本情況、污染物產生、排放及控制有關信息，可對排污單位的排污行為進行約束，也是生態環境主管部門事中事后監管的主要依據。現階段，二者為相輔相成的關系，但在具體實施過程中筆者發現二者銜接仍然存在諸多堵點需要疏通。

2.1 管理對象和管理類別不一致

《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2021年版）》（以下簡稱《環評名錄》）修訂時雖已強化了與《固定污染源排污許可分類管理名錄》（以下簡稱《固定污染源名錄》）的銜接，均依據《國民經濟行業分類》相對應，且在管理類別劃分方面兩個名錄盡量保持一致，并對可以通過排污許可登記監管的，不再需要填報環評登記表。但在實際落實過程中，筆者發現兩者仍有較大差距。一是環境影響評價的分類以“建設項目”的行業類型與生產工藝，來判定環評文件類型，而排污許可的分類管理則以“排污單位”的主行業類型、通用工序和是否納入重點排污單位管理名錄，來判定許可證類型。“建設項目”與“排污單位”的范圍不同，一個“排污單位”可包括多個“建設項目”，通過多次環評審批。這就導致部分排污單位的環境影響評價與排污許可類別差距較大。

以基礎化學原料制造的261個行業為例，根據《環評名錄》規定，此行業不產生廢水或揮發性有機物的單純物理分離、物理提純、混合、分裝的建設項目不納入環評管理；但是按照《固定污染源名錄》規定，上述行業排污許可證管理類別并非按照是否產生廢水或揮發性有機物而判定，單純混合或者分裝的也需進行排污許可簡化管理。此類針對豁免環境影響評價手續的“建設項目”，排放的污染物污數據和排放的污染物總量要求等信息缺失，兩者難以銜接。

2.2 環評與排污許可污染物排放量核算辦法差異較大

對于污染物排放量核算工作來說，環評與排污許可既具有共同點，也存在差異性。

2.2.1 核算范圍的差異性

環評制度針對全部污染物排放量進行核算工作，既包含一般排放口也包含主要排放口，而排放許可制度僅能針對主要排放口排放量的核算工作。

2.2.2 核算依據不同污染物排放量核算工作的主要依據污染源源強核算技術指南、排污系數、物料衡算等內容。而排污許可的排污總量則依據相關行業的排污許可申請與核發技術規范等核算，同時還要考慮環評批復問題。

2.2.3 核算結果涉及內容不同

環評制度下的核算工作，必須針對全部情況下可能產生的污染物排放進行綜合考慮，但是最終核算結果主要針對通常情況下的污染物排放量，應用排污許可制度時，不僅需要針對正常情況下的污染物排放量進行核算工作，非正常情況下的污染物排放量，也需進行核算，且需持續進行關注，并實時分析。

2.3 項目驗收后變動與排污許可證的銜接存在問題

十三五以來，生態環境部先后發布了火電、淀粉等29個行業建設項目重大變動清單和《污染影響類建設項目重大變動清單（試行）》，進一步健全了環境影響評價制度體系，規范了環境影響評價重大變動管理，是各級生態環境部門判定建設項目驗收前重大變動的主要依據，有效推進了環境影響評價制度與排污許可制的有機銜接。但上述重大變化清單，僅適用于建設項目建成后驗收前的變化，建設項目完成環境保護驗收后發生的變化，則不屬于重大變動界定范疇[2]。驗收后變化內容在與排污許可證銜接上存在難題。比如，有些企業在建設項目環保竣工驗收后，對平面布置、生產工藝或者排氣筒等進行調整，且不存在擴建等納入環評管理情形的，這種情況是地方排污許可證管理人員經常面臨的難題，排污單位驗收后的變動情形，如何合理地納入排污許可管理還需要進一步明確。

3 環評與排污許可相互銜接和促進的措施建議

3.1 完善相關法規

雖然當前在環評制度與排污許可制度兩方面，國家相關部門已經給予了充分重視，同時制定了多項相關法律法規以及及規章制度，促使了二者的有效銜接。但是從實際上來看，仍需以實際工作情況為基礎，進一步完善相關法律法規，以保障環評制度以及排污許可制度的聯合應用有法可依。

3.2 做好《環評名錄》和《固定污染源名錄》的銜接

《環評名錄》與《固定污染源名錄》進一步銜接，綜合考慮排污單位所屬主要行業可能涉及的生產工序，擴大通用工序適用范圍。比如，電子元件及電子專用材料制造行業，可能包含陽極氧化、表面酸洗、拋光、電鍍、噴涂、機加工等多種工序，此行業根據《固定污染源名錄》（2019版）僅有納入重點排污單位名錄的和年使用10噸及以上溶劑型涂料的（含稀釋劑）的排污單位需要核發排污許可證。這導致部分未納入重點排污單位名錄，含陽極氧化、表面酸洗、拋光、電鍍、噴涂工序的排污單位不在發證范圍，不能滿足精準治污的要求。如果此行業考慮通用工序的范圍，則可與環評類別判定同步，可以有效解決部分排污單位的環境影響評價與排污許可類別差距較大的問題。

3.3 加強環境影響評價與排污許可內容的銜接

編制環評文件時，可根據建設項目所屬行業的技術規范，分析建設項目的產排污環節、污染物種類和污染防治設施等基本情況；依據國家或地方環境質量標準、污染物排放標準和總量控制要求等管理規定，核定每個排放口的污染物種類、允許排放濃度、排放方式和排放去向等；按照行業污染源源強核算技術指南、環境影響評價指南、導則等技術文件，核定排污口數量、位置以及允許排放量、自行監測計劃等與污染物排放相關的主要內容。讓環境影響評價文件內容與排污許可申請填報內容充分銜接，更可有效促進排污許可制度實施。

3.4 建設項目驗收后變動與排污許可證銜接問題的解決思路

對于建設項目涉及環境保護驗收后變動的，建議實行分類管理。對于變動內容納入《環評名錄》管理范圍的，參照改、擴建項目進行管理，依法履行環評手續，然后納入排污許可管理。對于變動內容未納入《環評名錄》管理范圍的，可根據具體變動情況，進行環境影響后評價或編制變動說明，然后納入排污許可管理。建設單位需要避免建設項目在取得環評批復、排污許可證，或者通過竣工環境保護驗收后隨意發生變動，防止因及多次變動的，造成未批先建。

4 結語

環評管準入，許可管運營，環評制度重點關注新建項目選址布局、項目可能產生的環境影響，以及擬采取污染防治措施等準入要求，排污許可制度則重點關注運營期各類污染物排放情況，污染防治措施運行情況。只有排污許可與環評在污染物排放、建設內容、管理要求等方面充分銜接，方能實現從建設到運營的全生命周期監管。另外，排污許可制度中臺賬記錄、執行報告、自行監測要求都將成為企業自證守法，環評執行情況的佐證，是對環評的延續與補充。這兩項制度銜接存在不暢的堵點問題將得到有效解決，不久的將來，排污許可制度或將替代環評制度，或與環評制度合二為一。