基層環評審批工作管理現狀與對策思考

陳睿穎

（成都市污染源監測中心大邑監測站，四川 成都 611330）

環境影響評價是對規劃和建設項目可能造成環境影響進行分析、預測、評估，提出預防和減輕不良環境的對策和措施，進行跟蹤監測的方法和制度。審批是對下級呈報上級的公文進行審查批示。從1973年我國第一次提出環評概念，到2003年9月1日《中華人民共和國環境影響評價法》施行（分別于2016年7月2日和2018年12月29日進行了兩次修正），歷經五十年的歷史，環評公眾知曉度越來越廣，參與度越來越高，涉及環評審批出現的問題也越來越多。

1 基層環評審批工作現狀

1.1 優化營商環境 深化審批改革

按照上級生態環境部門深化“放管服”改革要求，基層生態環境部門積極推進環評審批正面清單承諾制，對部分環評報告書和報告表項目實施告知承諾制，環評報告表審批時限由法定的30日壓縮在7日以內，大幅壓縮審批時間，提高審批時效性，助力培育壯大企業；提供豁免環評管理清單，將對生態環境影響不大的關系社會民生等26個行業70個項目納入不納入建設項目環評管理清單，無需辦理環評報告審批和登記表網上填報工作，促進小微企業，減輕企業負擔；每月進行“局長進大廳”活動，局領導到辦證中心大廳值守，面對面傾聽群眾的聲音，回答群眾的提問，解決建設項目手續辦理中遇到的實際問題，對來訪群眾進行政策講解和宣傳，提升群眾對生態環境保護工作滿意度。

1.2 強化事前介入 加強事中事后監管

1.2.1 建立部門互動機制

由經科信部門組織牽頭，生態環境部門在項目聯審時，運用三線一單分區管控體系進行項目預審，把環評咨詢服務前移到招商引資環節，在發改部門審查項目可行性研究報告，在規自部門審查項目規劃設計方案，在主管部門審查項目初步設計，生態環境部門都在會議現場、明確環評等級，優化污染防治設施布局，幫助企業節省時間，降低成本，為企業減輕了負擔。

1.2.2 減輕審批壓力

基層審批項目技術評估委托市生態環境工程評估與績效評價中心，強化技術把控，提高文本質量，減輕審批壓力，專家庫成員覆蓋多學科如水環境、大氣、噪聲、固廢處理、生態學、經濟學和環境管理學等，得益于隊伍扎實的技術功底、豐富的工作經驗和切實解決問題的能力，市生態環境工程評估與績效評價中心有力地成為基層生態環境部門的技術支撐和智力支撐。

1.2.3 嚴格審批工作運行管理

重點檢查環評單位是否依法依規進行環評編制工作，文本數據是否有效、方法分析正確、結論科學可信；建設單位是否依法依規進行公眾參與調查，公參是否調查弄虛作假、反饋機制不健全、主體責任不明；基層生態環境部門定期進行建設項目"三同時"和自主驗收抽查工作，重點對石化、化工、醫藥、冶金、危險廢物處置、建材、印刷、工業涂裝等行業的環境影響報告審批制項目進行抽查，對建設單位重點檢查環評報告和批復中、在設計、施工、投產使用過程中，污染防治措施落實情況，強化監督管理，提升審批效能。

1.3 開啟抗疫通道 推行新型審批方式

疫情期間，簡化有關項目環評手續，通過電話咨詢、線上申報、專家函審，視頻會議等“網上辦”“不見面”方式，高效快速完成審批工作。充分運用國家、省、市出臺的疫情防控相關政策，梳理形成疫情防控期間辦事指南，涵蓋項目受理到項目評估再到項目審批整個流程，對醫療衛生、物資生產、研究實驗等建設項目可采取豁免、告知承諾制和先開工后補辦環評等簡化方式，主動對接園區管委會、重點鄉鎮，充分釋放政策紅利，確保疫情應急防控配套項目盡快建設投產。

2 環評審批工作存在的問題

2.1 環評審批能力有待提高

從2016年開始，態環境督查工作在全國多輪次進行，環評審批面臨著越來越重責任（終身負責制）和越來越高風險（法律風險、行政風險）。環境影響評價是復雜性、應用性極強的綜合性學科，涉及采礦、化工、機械、醫藥、電子通訊、建筑等各專業和規自、發改、水利、交通、經信等多部門，政策變化之快，排放標準之多[1]、行業復雜、審批時限縮短，環評報告的審批，折射出對環評審批人員的能力整體考驗，審批人員應具備較強分析問題和解決問題的能力，除了熟悉掌握相關法律法規、技術導則外，還需要較高的廉潔奉公素養，這些都需要日積月累，非一日之功，是把的知識儲備和項目生產現場有機結合。如判定同一個建設項目（相同生產規模，相同生產工藝）選址在不同地點，對外環境影響不盡相同，污染防治措施也是有差別的。部分法律條款抽象、籠統、無具體解釋，使環評審批人員無所適從，直接影響環評審批結果。

2.2 企業環境意識差

部分建設項目業主缺乏法律意識，對環評工作認識度不夠。（1）部分項目存在未批先建現象，項目業主片面認為編制環評報告，就是一味追求獲取環評批復，建設項目就可以開工建設落地實施，可以銀行貸款投資建設，可以上市融資募投項目，造成項目選址、生產工藝、污染防治措施等不符合環評要求既定事實，接受行政處罰程序后才能通過環評審批。（2）未履行環境保護“三同時”主體責任，在后續生產運營中，項目業主存在管理漏洞或是責任意識不足，認為辦理了環評就一勞永逸，對環評審批要求理解模糊，不了解改變生產工藝或擴大生產規模會導致污染物情況改變，為追求經濟效益增加生產線，觸碰法律紅線，造成企業資金和時間大量浪費，帶來不可估量的嚴重后果。

2.3 公眾參與度不高

建設項目實施與公眾生活有著較為直接的聯系，涉及其健康安全，充分征求公眾的意見并做到相應采納，可以避免環境投訴，化解糾紛矛盾，是環評工作引入公參部分的出發點。（1）公參調查形式較為單一，主要方式是發放環評公眾參與調查表，設計固定單一格式（被調查者情況、項目基本情況、調查記錄），了解個人、團體對建設項目實施的生態環境態度，匯總數據、統計成表，作為公眾參與部分納入環評報告中。而專家咨詢會、公眾聽證會、公眾論證會等其它公參方式實施，屈指可數。（2）忽視公眾反饋結果，對于部分公眾參與不支持意見，被模糊化處理，環評報告中表現為只聽取、不采納，部分公眾感到參與了環評活動，未體現自己的意見和建議[2]，公眾參與工作流于形式，勢必在項目實施過程造成更大的矛盾。（3）信息公開渠道少，在環評公眾參與程序中，不僅需要公眾信息公開網站向公眾公開，更需要建設單位采取多渠道加大信息公開方式，如網站鏈接、公告張貼、報紙公開等，避免由于缺乏了解，造成公眾對項目不知情。生態環境部門在做出行政審批后才發現可能存在的問題，會陷入極為被動、進退兩難的境地，問題早發現、早解決，才能提高行政審批質量。

2.4 環評單位能力參差不齊

環評資質取消以后，環評機構準入門檻降低，出現了不少不具備技術能力的環評機構。

2.4.1 環評文本存在質量缺陷問題

照抄照搬、照貓畫虎，從其它公示網站上復制粘貼同類型環評文本，地點和名稱未改就編輯成冊。部分環評單位故意欺瞞審批部門，現場調查不夠細致，技術參數選用不科學，監測數據弄虛作假，預測分析脫離實際，環評結論不正確[3]，以達到拿到環評批復目的。

2.4.2 部分環評單位自身技術能力不足

在實際編制工作中，需要工作人員對各類環評因子，對地表水、地下水、噪聲、大氣、土壤、生態等環境要素進行評估，確定評價工作等級；需要工作人員結合監測范圍和監測對象，確定監測點位、監測頻次、監測因子，環評技術誤判會導致環評報告科學性與準確性嚴重下降。

2.4.3 環評行業人員不穩定 流動性強

2018年底，《中華人民共和國環境影響評價法》修改，實行多年的建設項目環評資質管理發生變化，不再強制要求有資質的環評機構編制環評報告。隨著環評市場放開，大量環評公司應運而生，出現百花齊放、百家爭鳴的項目，由于市場份額固定，以低價取勝的環評單位，環評價格惡意競爭，人員工資待遇差，工作頻繁變動，公司項目負責人不過審，環評文本質量不能得到保證。

3 關于環評審批工作的建議

3.1 提高環評審批人員的技術水平

（1）建議從國家政策層面，放開對環評工程師的報名限制。從事環境影響審批、評估和驗收等工作人員需要開具從事環境影響評價工作證明才能報名參加考試，行政事業單位開具證明極為困難，應該放開工作證明限制，從系統學習環評相關法律法規、導則與標準、技術方法和案例分析等考試科目，構建知識框架體系，做專家型環評審批工作人員勢在必行。

（2）從省、市生態環境審批部門層面，定期對基層審批管理人員進行業務培訓和學習[1]。是面對面、側重點、多輪次的全員培訓，構建環評服務咨詢交流平臺，大家各抒己見，針對工作中出現的實際問題進行多角度和多層次分析，提出富有建設性和實用性解決方案和操作模式，切實提高審批管理人員技術能力。

（3）基層生態環境部門應從系統內部考核選拔一批年輕骨干，充實到審批崗位，為推動基層生態環境部門審批工作提供人才保障。具有素質高、業務精、能力強、作風好的審批人員，嚴格執行黨風廉政責任清單和權力運行機制，為企業群眾提供“有速度、有溫度”的行政審批服務。

（4）利用信息化平臺整合數據，達成高效、快捷、智能的審批工作。整合建設項目管理系統、全國環評管理信息平臺（自主驗收項目數據），建設項目環境影響登記表備案系統、全國排污許可證管理信息系統和環境移動執法系統等，在合適時機和投資項目審批、核準、備案系統全面對接，探索生態環境保護部門內部科室和其它相關部門資源共享機制，進行大數據分析、啟動云計算對比、突破以往信息孤島局面，打造信息資料庫（環境現狀監測數據、氣象數據、國土空間數據、水文植被數據），實現資源交互，為整個生態環境工作環節（環評、監督、排污）提供有力技術支撐[1]。

3.2 抓好生態環境保護宣教工作

構建中央到地方的垂直宣傳系統，不斷拓寬宣傳陣地。以舉辦生態環境保護為主題的攝影、書畫大賽、和知識競賽等生態文化活動為契機，以推動實時監測場地、城市污水處理、固體廢物處理等設施單位向社會公眾定時開放為抓手，建立生態環境科普基地，強化公眾生態環境保護意識[4]。為了更好地推進宣教工作，聯合相關部門對項目進行精準的“一對一”幫扶工作，解讀相關法律法規及政策，為企業掃除生態環境法律盲區答疑解惑。

3.3 保障公眾參與的權益

針對建設項目環評工作，特別是對公眾環境權益有損害的項目，必須嚴格落實2019年1月1日起實施的《環境影響評價公眾參與辦法》，激發公眾保護生態環境的積極性和社會責任感，暢通了民意訴求反饋渠道，維護公眾的環境權益，讓公眾及時、準確地了解項目概況，也參與后期項目事中事后監督當中。公眾在整個過程中（環評開始階段、環評進行階段、環評審批階段）通過易于獲取相關信息渠道（網絡、會議、媒體等），第一時間了解項目信息，對公眾反饋意見歸納和總結，客觀反映公眾意見，及時向公眾公開，接受公眾監督。讓公眾擁有知情權、參與權、表達權、監督權，也是基層執行放管服改革持續下去的重要手段。

3.4 加強對環評單位的管理

隨著審批權限下放，基層環評部門對環評文本質量和環評單位技術水平更有話語權，上級生態環境部門應及時在其網站上公布季度、年度、抽查情況和結果，接受社會監督，有利于建設項目在選擇項目環評單位作為參考依據，給與考核不合格環評機構、編制主持人和主要編寫人員進行通報批評。

環評單位應嚴格加強質量保障制度，環評單位建立公司內審制和總工制，一個環評文本編制完成（從資料收集-現場踏勘-確定方案-進行監測-報告編制-送審評估），需要從主要編制人員到編制主持人再到總工程師負責制，三級以上的內部審核制度建立，體現自我發現、自我完善、自我糾正機制，保證環評報告的科學性、針對性和實用性。

環評單位注重知識傳承性，環評人員流動性大，除了給與相應工資待遇外，專業型強的注冊工程師要負責機構內部編制人員的學習和培養，注冊工程師和編制人員“傳幫帶、結對子”工作，對于審批部門提出的問題和建議舉一反三，綜合性分析和總結，細化措施加強整改，避免出現同一環評單位編制不同文本出現同樣的問題，給予編寫人員更大的成長空間，實現編寫人員個人成長和優化，也提高環評報告質量。

4 結語

借鑒國外環境影響評價制度經驗，立足于本國環境現狀，各級生態環境部門對環境影響評價工作進行全方位，多層次探索和改革，基層生態環境部門要做好環評審批工作，需要多方主體共同作用，審批人員提升業務能力，項目業主強化法律意識，公眾增強調查參與度，環評單位提高文本質量，為基層生態文明建設奠定良好的基礎[5]。