創新農村牧區集體經濟發展路徑推動鄉村振興戰略實施
——基于鑲黃旗推進牧區集體產權制度改革的探索

劉興偉，額爾登圖，陳躍茹，羅 磊，蘇日古嘎，孫星星，包烏日娜，趙靜漪，朱文新，徐永樂，安正中，安西龍

（錫林郭勒盟農牧技術推廣中心，內蒙古錫林浩特 026000）

1 加強組織領導，統籌推進工作

根據牧區集體產權制度改革涉及面廣、矛盾多、風險大的特點，為穩妥有序推進改革工作，鑲黃旗黨委、政府高度重視集體產權制度改革工作，召開全旗集體產權制度改革動員大會，明確各蘇木鎮、各嘎查委員會和各有關部門工作職責和任務。成立了由政府副旗長任組長，各相關部門為成員、多部門協調配合的專班組，切實加強改革工作的組織領導、統籌協調、調度指揮。

鑲黃旗結合地方實際和發展規劃，先后制定了《鑲黃旗牧區集體產權制度改革工作方案》《鑲黃旗牧區集體資產清產核資工作實施方案》《鑲黃旗牧區集體經濟組織資產股權量化指導意見（試行）》《鑲黃旗牧區集體經濟組織成員身份界定工作指導意見（試行）》等政策指導性文件，為全面推進牧區集體產權制度改革工作指明了方向，統一了全旗工作節奏，為改革工作順利推進奠定了基礎。

2 強化宣傳引導，營造良好氛圍

為解除群眾疑惑，提高其對集體產權制度改革的知曉率、參與度、認同感，工作組通過“分包劃片”責任區，采取“線上、線下、平面、立體”相結合的方式進行全方位宣傳。

一是入戶走訪座談，發放宣傳單、工作指南、《致牧民朋友的一封信》等資料，一戶不落開展政策講解，廣泛宣傳牧區集體產權制度改革工作的目的和意義，做到宣傳無死角、全覆蓋、家喻戶曉。二是充分利用廣播、電視、網絡、報刊、微信平臺等媒體，引導牧民準確理解牧區集體產權制度改革的重要性，為牧區集體產權制度改革工作的順利實施營造良好的輿論氛圍。三是確保政策執行不走樣，緊緊圍繞關鍵環節，采取外出學習、集中培訓、現場指導等方式，對各級產改業務人員及嘎查集體經濟組織負責人、嘎查會計等進行培訓。先后參加了自治區級、盟級農村牧區集體產權制度改革工作師資培訓班。與此同時，邀請自治區專家現場指導授課，傳授工作方法、工作程序、工作內容和業務流程，為鑲黃旗集體產權制度改革工作的高效推進奠定了技術基礎。在此基礎上，全面實行階梯式培訓模式，同步在全旗三個蘇木鎮開展集體產權制度改革工作培訓，聚焦成員身份確認、股份設置、股份量化、成立股份（經濟）合作社等技術路線和操作規范。四是走出去學回來，赴陜西省榆林市（全國改革工作試點）余興莊辦事處趙家峁村、金雞灘鎮白舍牛灘村交流學習，圍繞改革工作難點及瓶頸，充分借鑒兄弟省市在政策保障、組織建設、制度機制、資源整合等方面的先進經驗和成功做法。

3 摸清核實家底，明晰產權歸屬

清產核資和身份確認是集體產權制度改革的關鍵環節，做好這兩項工作，可為發展壯大牧區集體經濟、增加牧民收入、維護社會穩定、實現鄉村振興打下堅實基礎。鑲黃旗積極探索、統籌謀劃，逐步構建起“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的集體產權制度，嚴格按照“清查核實、公示確認、建立臺賬、審核備案、匯總上報、納入平臺管理”六大步驟操作程序，上下同心對全旗60個嘎查集體資產進行全面清查，理清了各項資產，并登記入冊。在清產核資環節，相關職能部門通力協作，利用測繪儀器，對嘎查集體土地進行精準測量、定位，確權。對賬內資產資金、債權債務和嘎查級資源，采取以賬找物、以物對賬、賬物相符的辦法做到了賬目清、資產清、類別清，實現了“賬據、賬賬、賬實、賬款、賬表”五賬相符，徹底理清了產權關系。2019年5月，鑲黃旗被提升為國家農村集體產權制度改革試點縣旗之一。

身份確認工作涉及廣大牧民群眾的切身利益，為穩妥做好該項工作，各嘎查召開牧民代表大會集體決策，按照“尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可”的原則，統籌考慮戶籍關系、草場承包關系、對集體貢獻度等因素，堅持有法依法、民主協商機制。圍繞群眾對集體經濟組織成員身份確認關注度高的“外嫁女”、服役士兵、外出務工人員等特殊人群，制定出成員身份確認補充模板，對特殊人群進行二次增補，有效解決了特殊人群的成員身份確認問題，給他們吃下了一顆“定心丸”，從而穩定了服役士兵保家衛國的“軍心”，安撫了外嫁女成家立業的“民心”，增強了打工創業者的“信心”，凸顯了身份確認人性化。通過“戶主申報、調查核實、審核甄別、審核公示、民主表決、群眾確認”等一系列工作程序，鑲黃旗順利完成成員身份確認工作。

4 全面量化股權，盤活資產資源

鑲黃旗從鄉村振興戰略的高度出發，逐步規范內部管理機制，積極探索建立嘎查級集體閑置資源資產有償使用制度，盤活嘎查集體所有的草場、辦公用房、牲畜棚圈、生產裝備設施等，通過獨立經營、聯合經營、股份合作或承包等形式，讓“死資源”變成“活資產”。

一是健全內部組織架構。為建立健全集體經濟組織內部控制制度，促進規范化管理，確保廣大成員合法權益，2021年8月，通過司法部門合法性審查，制定《鑲黃旗集體經濟組織選舉工作辦法》及選舉程序，選舉產生了各嘎查股份經濟合作社理事會和監事會，統一經營管理集體經濟組織。二是科學進行折股量化。按照“依法有序、公開公正、民主決策、群眾認可”的原則，將集體經營性資產以股份或份額形式量化到集體成員。對于經營性資產折股量化到成員形成的股權不隨人口增減變動而調整，實行“量化到人、確權到戶、戶內共享、長久不變”的股權靜態管理模式。三是規范組建股份經濟合作社。為更好地發揮管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員的功能作用，按照審批工作程序，鑲黃旗60個嘎查全部成立股份經濟合作社，均進行了登記賦碼取得了《農村集體經濟組織登記證》，并在銀行設立了基本賬戶和專用賬戶，同時建立起集體經濟“三資”監管平臺，將集體股份經濟合作社財務管理從嘎查委員會賬戶中剝離開來，包括經營性固定資產、牲畜資產、涉及集體經濟的資金等全部納入集體經濟組織賬目，實現了60個嘎查集體經濟組織財務正常運轉，市場主體作用發揮日漸明顯。

5 破解改革難點，釋放發展潛力

經過四年努力，鑲黃旗嚴格落實上級改革要求，分步驟扎實有序推進改革工作，全面完成了全旗60個嘎查集體產權制度改革試點基本任務。

一是激活了牧區“沉睡”資源，破解了產業發展難題。以股份化為核心，以股權為紐帶，把全旗各類分散資源要素聚集起來，折股量化后參與畜牧業生產，有效盤活了牧區“沉睡”資源，從根本上攻克了資源、資金、牧民分散這一阻礙牧區經濟發展的難關。圍繞人員、草場、資金、經營主體、嘎查集體經濟五個要素，通過股份制改革，盤活了牧區自然資源、財政補助資金和人力資本，既鼓起了牧民群眾的“錢袋子”，又破解了產業發展缺資金的難題。二是促進牧區產業振興，拓寬了牧民增收渠道。積極引導牧戶以草場、勞動力、技術入股，通過“聯產聯業”、“聯股聯心”的產業發展格局，切實建立起現代畜牧業集約化、規模化經營的新機制，使牧民身份由單一養殖主體轉型為股民和產業工人，成功搭建起一、二、三產業融合發展的新平臺，走出了一條牧業產業化、牧區城鎮化的發展新路子，有效拓寬了牧民增收渠道，推動了鄉村產業振興深入實施。三是壯大牧區集體經濟，提升了嘎查治理能力。通過盤活閑置的牧區集體資源資產，增加了集體經濟積累，實現了嘎查集體經濟總量穩步增長，全面消除了嘎查經濟“零”積累。嘎查集體經濟的發展壯大，破解了制約牧區發展的瓶頸，提升了嘎查治理水平，有效促進了牧業增效、牧民增收、生態增值。