國土空間規劃背景下存量土地再開發實踐研究
——以長沙市天心區為例

李 宇 孫思敏

(長沙市規劃設計院有限責任公司，湖南 長沙 410007)

經濟新常態下，城市存量空間和存量規劃得到廣泛關注， 精明增長和科學利用存量是未來城市發展的重要方式。研究如何在存量規劃背景下挖掘存量土地的潛力、 探究存量土地的發展方向、 提出具有實操性的再開發策略， 對于推動城市發展具有重要的現實意義。

1 存量土地概念界定

“存量土地”是一個熱名詞，但目前還未有明晰的概念。通過對萬方、知網等知識服務平臺眾多學者對其研究，存量土地形成兩種認識，廣義上泛指城鄉建設已占有或使用的土地，狹義上指現有城鄉建設用地范圍內閑置未利用和利用不合理、不充分、產出效益低的土地，即具有開發利用潛力的現有城鄉建設用地[1]。姚存卓(2009)學者認為存量土地需有明確的土地使用權人[2]。黃卓,師浩辰等學者(2021)結合湘潭市現狀，將存量用地分為低效用地、批而未供用地、閑置用地以及違法用地四個大類，12個小類[3]。總的來說，存量土地分類主要是從供地情況及建成利用狀態進行劃分的。

有關政府部門在實際操作中對存量土地進行了分類。原國土資源部在2004年下發的《關于開展全國城鎮存量建設用地情況專項調查工作的緊急通知》中提出對存量建設用地閑置土地、空閑土地和批而未供土地基本情況進行調查。2018年自然資源部發布《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》中提出消化批而未供土地和閑置土地數量作為新增建設用地計劃重要測算指標，通過“增存掛鉤”獎懲機制有效推進存量土地處置力度。在國土空間背景下，城市用地供給由“給指標”轉向“掙指標”[4]。

基于學者、政策文件對存量土地的認識以及天心區發展需求，本次研究的存量土地按照供地情況和已建低效用地性質，分為閑置土地和低效用地兩種類型，其中閑置土地包括未批未供、批而未供、供而未建用地，低效用地包括低效工業物流、居住、商業商務以及其他低效用地。

2 存量土地現狀調查

2.1 全面排查，摸清存量土地家底

對存量土地進行全面排查，是摸清自身資源家底、強化發展支撐的現實需要，也是存量土地再開發前期基礎性工作。根據存量土地概念界定，對存量土地權屬邊界、供地情況、用地現狀、閑置或低效原因以及土地權利人開發意愿等進行現狀調查。

天心區存量土地調查摸底采取內業整理和外業核查相結合的方式。在實踐中發現，未批未供用地邊界不清晰，需與街道或村集體進行現場確認；批而未供用地矢量數據邊界清晰，方便入庫；供而未建矢量數據不全，未建原因需進一步調查；已建低效用地雖有識別標準，但很難量化，低效原因需現場調查。通過與各部門、街道多次反復核查，最終確定存量土地圖斑和屬性表格。

2.2 標圖入庫，建立存量土地基礎數據庫

以街道為調查單元，根據存量土地調查摸底成果，將每宗存量土地標注在遙感影像圖和土地利用規劃圖上，建立存量土地數據庫。基于對天心區存量土地實踐，需注意以下兩個方面：一是與國土空間規劃信息平臺相銜接。對各類數據進行轉換，統一用2000國家大地坐標系。二是統一存量土地屬性。基于現有矢量數據、土地權屬和現行控制性詳細規劃用地邊界對存量土地進行劃分，將每一宗地已有的屬性表格(地塊編號、所屬街道、權屬單位、現狀用地性質、土地權屬性質、供地情況、用地面積、規劃用地性質、規劃指標)與存量土地圖斑一一對應，再將所有數據進行整合，形成一個完整的數據庫文件。

3 存量土地再開發思路

以土地集約高效利用和提高城市活力與品質為目標，探索差異化、多元化的再開發利用方式，優化功能布局、提升產業動力和改善人居環境等，合理有序地推進存量土地再開發。

3.1 分區引導，提出差異化再開發策略

充分考慮天心區城市發展實際情況和發展訴求，根據“北優、中提、南融”發展方向，劃分外灘、省府和暮云三大片區，提出差異化再開發策略。

外灘片區：以活力營造為導向的有機更新模式。圍繞“坡子街、黃興南路、五一商圈”等網紅商街以及西文廟坪、化龍池等歷史街區進行有機更新，聚集功能和品質提升，通過綜合整治促進老舊建筑活化，發展文化創意產業，加強城市市容、市貌更新工作，切實提升城市形象。

省府片區：以提質升級為導向的片區統籌模式。圍繞“文創中心、消費中心和醫學中心”，充分發揮省府行政資源優勢，挖掘存量，完善配套，重點發展總部經濟、商務辦公、文化創意、休閑娛樂和商貿旅游等現代服務業。

暮云片區：以南部片區建設為導向的增存聯動模式。聚焦數字中心、奧體中心等重大項目建設，存量土地再開發以土地征收成片開發和低效用地改造相結合的增存聯動土地整備模式，打造長株潭融城核心區和綠心生態示范區。

3.2 分類施策，實行多元化再開發方式

結合各類用地閑置或低效原因，因地施策，多種方式推進存量土地再開發。

3.2.1 未批未供用地

未批未供用地主要為集體土地，需根據重點項目實施和城市發展進行土地征收成片開發。

3.2.2 批而未供用地

根據批而未供用地原因分類施策。因征地原因的，根據項目落地時序或周邊土地市場變化情況適時有序推動征地工作；因招商原因的，突出地塊優勢，打捆或成片進行招商推介；因手續原因的，找出未辦理相關手續原因，督促用地單位加快辦理供地手續；因地塊原因的，具備獨立開發條件的，達到最優規劃指標后，及時推進征地拆遷、項目前期規劃，盡快辦理出讓手續。不具備獨立開發條件的，通過置換、整合后與周邊其他未建用地聯合開發。

3.2.3 供而未建用地

因企業原因的，督促企業盡快開發建設，設定限期建設時間，超時未開發則認定閑置并無償收回土地；開工意愿不強的，下達限期開工通知書，超時即罰款或無償收回土地；確實因其他原因無法在短時間內啟動項目建設的，可由相關平臺公司進行收購。因政府原因的，用地暫未達到開工條件的，加快基礎設施建設進度，盡快交地；涉及地塊規劃修改的，與用地單位協商改變土地用途，或置換土地，或盤整收回后重新供地。

3.2.4 已建低效用地

位于城市更新內的，納入更新片區，采取全面改造類、綜合整治類、功能改善類、生態修復類和歷史文化保護類五種類型進行統籌改造。

位于城市更新范圍外的，權利主體具備自主更新改造實力的可自主更新改造；權利主體不具備自主更新改造實力的，可由市場主體實施或合作實施或由相關平臺公司進行收購實施改造，促進土地盤活。

3.3 分期實施，采用漸進式再開發時序

圍繞“六個中心”(金融中心、奧體中心、消費中心、文創中心、數字中心、醫學中心)和天心大道產業發展軸，按“重點優先、以點帶面、分期實施，滾動發展”思路，在充分尊重各開發主體改造意向的基礎上，結合現狀發展條件、存量建設用地潛力評價結果、重大設施或重大項目引入，按2025年、2030年、2035年分近中遠期分批穩妥推進存量土地開發。

2025年前計劃推進已批在建、已批未建的城市更新項目，“十四五”重點項目、已納入舊改計劃項目、已納入土地征收成片開發項目以及具有高潛力開發的存量土地項目；2030年前推進其他區域城市更新項目、其他中潛力開發的存量土地項目；2035年前推進其他區域剩余存量土地再開發項目。

4 存量空間再開發模式

4.1 城市更新統籌改造模式

天心區目前正在實施獅子山、新開鋪、黑石鋪、九峰、先鋒五個片區城市更新，城市更新范圍內存量土地可結合城市更新推進存量土地再開發。

黑石鋪更新片區位于天心區省府片區，交通區位便捷，景觀資源較好，但片區產業發展動力不足，以低效的工業、物流、市場為主，片區內最大的工業企業肉聯廠原為中南地區影響力高的肉類加工基地，經過數十年發展和市場變遷，僅有小部分作為冷鏈倉庫使用，其余已停產閑置。現存西站臺、鐵軌被認定為長沙市第三批歷史建筑。整個片區總面積約660.92公頃，其中存量土地253公頃。黑石鋪片區作為城市功能升級、產業升級、形象升級重點更新片區，定位為“湘府門戶，湘江客廳”，將打造綠色、復合、共享為特色的城市重點片區。空間上在保留冬瓜湖水系、路網骨架和歷史建筑基礎上，對該片區進行整體更新改造，布局創新商務、工業遺址文化展廳、主題商業街、生態居住、鐵路文化公園、水生態公園等，重點塑造商業辦公空間、親水休閑空間、文化體驗空間以及城市地標建筑。

4.2 重要節點改造提升模式

以TOD、SOD、EOD為操作模式，對重點產城融合節點進行改造提升。一是結合地鐵站點，引入TOD開發模式，提高周邊用地混合度與開發強度。二是結合區域級重大設施或項目引入，帶動周邊存量土地盤活。三是對于不具備成片再開發條件的，可優先補齊生活圈設施缺口，利用存量土地再開發，構建以口袋公園、廣場、慢行道為主的交往空間，完善醫療、教育、養老等公共服務設施，提升片區居民幸福感和滿足感。

4.3 零星整合插花改善模式

零星地塊現狀為經營性用地，周邊用地未開發建設的，可進行用地整合，成片開發；如無法與周邊土地整合開發的，可用于建設公園綠地、停車場、社區服務、公共管理和公益性服務設施等。

5 存量土地再開發建議

5.1 搭建存量土地信息平臺

基于ArcGIS存量土地調查摸底基礎數據庫,利用傾斜攝影和三維建模技術，將存量土地實景地圖清晰地展示在信息平臺，并將存量土地面積、規劃指標、土地權屬、供地情況等信息導入，搭建集展示、查詢、分析應用等功能于一體的定期更新的存量土地信息平臺，同時將存量土地“一張圖”展示應用融入國土空間基礎信息平臺。

5.2 探索多種權利主體開發模式

一是調動國有土地原使用權人參與：比如低效用地，權屬單位為企業的可以調動土地權利人自主申請參與開發改造；二是引導農村集體經濟組織參與：針對用于安置農民生產生活的兩安用地，引導集體經濟組織自行開展改造，或尋找合作伙伴共同開發；三是鼓勵市場主體參與：對于零星土地可與周邊低效用地進行整合，允許市場主體收購相鄰多宗地塊，便于整體開發；四是政府儲備：對于基礎設施和公共設施建設或城市更新片區，由政府進行收購、回收，儲備后重新出讓。對低效的工業用地，特別是淘汰或“退二進三”的工業用地，建立退出機制，企業自身無改造升級計劃，可由政府收購后重新安排使用。未批未供的集體土地也可由政府統一收儲。

5.3 構建層次清晰的規劃體系

將存量土地再開發規劃融入國土空間規劃中，制定存量土地再開發專項規劃、再開發單元規劃和再開發項目實施方案三個層面的規劃體系。再開發專項規劃是對接國土空間規劃，確定更新目標和重點更新區域；再開發單元規劃是整體統籌并提出控制指標要求和其他規劃指引，涉及功能結構、土地利用意向、指標總量控制、公共設施布局、交通、剛性彈性控制要點等內容，與控制性詳細規劃平行，成果內容最終反饋控規法定化；再開發項目實施方案參照再開發單元規劃中對存量土地提出的控規指標進行詳細規劃，指導再開發項目實施。

5.4 完善存量土地再開發政策保障機制

一是通過政策鼓勵、用地補償等方式激發再開發積極性，借鑒上海、廣州、深圳等土地再開發較成熟經驗，通過片區平衡、用地補償、容積率指標置換等方式，以一定的利好政策吸引市場來投資建設。

二是簡化申報審批流程，完善制度保障機制。加強存量土地項目申報、規劃編制和辦理后續相關手續等方面的規劃引導和主動服務，盡可能減少或歸并相關步驟，加快項目推進。

6 結 語

本文通過對天心區存量土地的實踐探索，積累了三點經驗：一是明確存量土地摸底調查的對象和內容，統一存量土地分類標準，建立存量土地數據庫。二是對存量土地再開發思路探索，分區引導提出差異化再開發策略，分類施策實行多元化再開發方式，分期實施采用漸進式再開發時序，促進存量土地再開發。三是根據具體實踐，采用城市更新統籌改造、重要節點改造提升和零星整合插花改善三種存量空間再開發模式，指導存量土地盤活利用。

面對成因復雜的存量土地，有針對性地采取“一地一策”方式解決導致其成為存量土地的問題源頭，找到做優的再開發策略。同時，需進一步完善存量土地規劃體系和再開發政策保障體系，提出存量土地盤活實施指引或支持性政策。