日本養老服務人才隊伍建設的發展與啟示

孫 丹

加快養老服務人才隊伍建設，是推動我國高質量社會養老服務體系建設的一項重要內容。作為世界上最早面臨老齡化問題的國家之一，日本在構建以居家養老為主、機構養老為輔的養老服務體系的同時，對養老服務人才隊伍建設作了積極探索，呈現出注重人才建設頂層設計、強化人才政策扶持力度、構建人才培養完備體系和營造人才成長社會氛圍等特點，為我國在加快養老服務人才隊伍建設實踐方面提供了國際視野和有益借鑒。

一、日本養老服務人才隊伍建設的發展狀況

日本養老服務人才隊伍建設是伴隨著日本人口老齡化進程和社會對養老服務總量擴張和質量提升需求的不斷增長而發展的。

在2000年前的30年，日本養老人才隊伍建設處于探索發展階段。這30年，日本養老人才隊伍建設幾乎每隔10年就顯示出初始化、專業化、法制化的階段性特征[1]。20世紀70年代，日本社會正式開啟了人口老齡化時代，開始將養老服務人才培養列為養老體系構建的內容。針對當時一些現實情況，如65歲以上人口入住養老機構的比例僅為1%，大多數養老院老人與照護人員的比例低(約為20∶1～25∶1)，以及照護人員多為沒有接受過專業培訓的中老年女性等。日本在1971年實施了“社會福祉設施緊急整備5年計劃”，不僅使養老機構總數得到擴大，而且使養老服務人才隊伍素質得到了很大改善，70年代末期養老服務人員數量增長了3.6倍[2]。20世紀80年代，隨著養老機構的發展和養老服務需求的日趨多樣化，社會對養老服務人才的專業能力提出了更高要求。日本在1987年頒布了《社會福祉士和介護福祉士法》，并于1989年開始實施社會福祉士和介護福祉士國家資格認證考試，推動了養老服務人才隊伍建設朝專業化方向邁進[2]。20世紀90年代，日本在1990年對與社會福祉相關的法律法規進行了修改，明確將居家養老法定化，使日本養老服務人才隊伍建設由原來的主要以機構養老服務為主向居家養老服務延伸。而后，日本在1993年出臺了《福祉人才確保法》，明確要求保持養老服務人才總量與市場需求之間的平衡，并確保養老服務質量的提升。在1994年日本又實施了社會養老“新黃金計劃”。中央、都道府福祉人才中心先后成立，福祉人才培訓工作日益受到全社會重視，多渠道、全方位的養老服務人才培訓體系逐步形成[3]。

在2000年至今的20多年里，日本養老人才隊伍建設處于快速發展階段。日本在2000年實施了《介護保險法》，標志著日本養老服務事業的發展進入了快車道。全日本接受機構養老服務和居家養老服務的老人由2000年的52萬人、97萬人增加到2010年的85萬人、320萬人[2]，而與之相適應的各類養老服務人才無論在總量上還是在質量上都得到了較快增長和明顯提升。同期獲得社會福祉士資格、介護福祉士資格的人數由2.9萬人和25.6萬增加到13.4萬人和89.8萬人，分別增加了近4.5倍和3.5倍[1]。隨著老齡化社會的深度發展，社會對養老服務人才的求需日益增多。2015年，日本經過認定需要護理服務的老人數量達到608萬人，許多養老服務機構表示雇員不足，養老服務人才的隊伍建設面臨新挑戰。為此，日本在2016年出臺了“一億總活躍計劃”①。日本為完善以老齡事業為核心的社會保障體系，通過綜合運用行政、財政等手段，推出不斷優化養老服務人才培養的措施，一定程度上緩解了養老服務人才短缺的壓力。2019年1月日本通過介護保險接受養老服務的人數超過508萬人，其中接受居家護理服務的人數超過380萬人。2020年，日本65歲以上老齡人口達3619萬，占比28.8%。截至2021年3月，日本獲得介護、社會和精神保健福祉士這三類國家專業資格總人數超過210萬人，其中介護福祉士達175萬人，占比83%，為構建可持續的養老服務專業人才保障體系打下了較為堅實的基礎[4]。

隨著“老化”理念的變化和養老服務需求多樣化的發展，日本養老服務人才類型不斷細化，并形成了一個比較完備的結構體系。目前，日本養老服務人才的類型大致由起居照料人員、統籌協調人員、醫療服務人員和環境改善人員構成。起居照料人員主要由介護福祉士和訪問介護員組成；統籌協調人員主要由社會福祉士和介護支援專員組成；醫療服務人員主要由精神保健福祉士和理學療法士、作業療法士、言語聽覺士、保健師等組成[5]。環境改善人員為高齡者提供住宅改修建議與方案，還有福祉用具專門相談員為高齡者提供福祉用具適老化改造定制服務。在日本養老服務行業中充當養老服務人才隊伍主力軍的是介護福祉士和社會福祉士。介護福祉士在養老生活中提供具體的日常照護服務，而社會福祉士為老年人提供從養老福祉咨詢到養老護理實施的系列服務[5]。日本在養老服務實踐發展中不斷細化充實的多層面養老服務人才隊伍，為老年人的養老生活提供了較為完備的系列支援服務。

二、日本養老服務人才隊伍建設的有益啟示

(一)注重人才建設頂層設計

日本在養老服務人才培養方面十分注重頂層設計，在不同時期政府都發揮著積極主導作用。隨著老齡化社會的不斷發展，適時出臺了《社會福祉士和介護福祉士法》《福祉人才確保法》和“一億總活躍計劃”等一系列相關法律法規，及時調整、完善養老服務人才培養的方向和措施，促進人才數量與人才結構更趨合理。厚生省依據頒布的《社會福祉士和介護福祉士法》及時編寫統一的福祉士教學大綱，明確養老服務人才養目標，推動社會福祉士和介護福祉士教育的正規化。2007年頒布的修訂版是目前日本養老服務專業人才培養的指導性綱領，其從職業倫理、專業知識與技能、合作與交流能力三個方面對介護福祉士和社會福祉士的培養目標做出了清晰定位。2015年，又規劃了面向2025年及未來的養老服務人才保障藍圖，全新設定了“富士山型”養老人才保障體系新模型，從“量的保障”和“質的優化”兩個層面積極應對養老服務人才保障新挑戰。

我國積極應對人口老齡化挑戰，必須進一步加強促進養老服務人才隊伍建設的頂層設計，完善促進養老服務人才在充分就業、社會保障、專業培養等方面的法律法規，根據養老服務發展需求的新變化，前瞻性地細化養老服務人才培養目標，加強對養老服務人才的分層分類培養，在強調“基礎型”養老服務人才培養、供給的基礎上，特別要重視對養老服務社會工作者等中高端專業人才的培養，以求得適應新形勢下養老服務業快速發展所需的全方位、多層次、跨領域養老服務人才有效支撐。

(二)強化人才政策扶持力度

為應對人口老齡化的快速發展，日本對養老服務人才隊伍建設給予了強有力的政策扶持。針對不同時期養老服務人才存在的問題，中央、地方政府和相關部門動態出臺了一系列促進養老服務人才保障的扶持政策。例如，為參加養老服務“學校教育”學習的在校學生提供免息助學貸款；為參加養老服務“社會職業教育”學習的人員提供免費職業介紹、學習研修、專業資格考證等服務；為在職的養老服務人員開設護理員的心理咨詢、能力提升、職場環境改善等項目提供資金支援等。在“一億總活躍計劃”的框架下持續加大財政投入力度，以向正式員工傾斜、向高水平專業化人才傾斜、向工齡較長的員工傾斜為導向，不斷提高養老服務行業人員的薪資待遇。2019年日本投入高達2000億日元的扶持資金，提高工齡在10年以上的介護福祉士等養老服務骨干人才的月薪。到2020年，工齡8.1年的全職的養老服務專業人才平均月薪已達31.5萬日元，工齡8.9年的介護福祉士等專業性較強的人才月薪已近33萬日元，與其他行業34萬日元(工齡11年左右)[6]的平均月薪差距進一步縮小，努力實現“護理離職為零”的目標。

在我國養老服務人才隊伍建設實踐中，建議各級政府對養老服務人員在培訓、進修、考證、職業晉升和改善勞動環境等方面給予有力政策傾斜和扶持。針對當前養老服務從業人員缺口大、層次低、流失率高等狀況，各級地方政府要持續加大財政資金支持力度，制定政策給予從事老年服務與管理崗位工作滿一定年限的大中專畢業生一次性入職獎勵，給予獲得國家養老護理員初中級高級、技師和相關養老服務資格證的人員一次性獎勵。各地區可參照提高社區工作者收入的做法，比照同一地區社會人均可支配收入水平，有計劃、分階段地提高一線養老服務護理人員和中高端專業人員的薪資待遇，增強和保持養老服務人才隊伍的穩定性。

(三)構建人才培養完備體系

日本在推動養老服務人才培養的進程中，逐漸形成了以“學校教育”和“社會職業教育”為支撐的系統培養體系。在“學校教育”方面，社會急需的養老服務相關專業在一些職業院校和高等院校紛紛被設立，開設了人類和社會(人類的尊嚴和自立、人際關系和交流、社會的理解等)、介護(介護基礎、交流技術、生活支援技術、介護過程、介護綜合演習、介護實習等)、身體和心靈構造(對老化的理解、對認知癥的理解、對障礙的理解等)三大部分的課程，培養從專科、本科到研究生不同層次的中高級養老服務專業人才。截至2021年，全日本開設養老人才培養相關專業的327所大中專院校平均每年為社會輸送近萬名養老服務專業人才[7]。在“社會職業教育”方面，日本建立了比較健全的養老服務人才職業培訓體系。國家層面由中央福祉中心負責實施，主要包括業務聯絡調整、人才信息整合、人才培訓研修等；地方層面由各都道府縣和市區福祉人才中心實施，主要包括免費職業介紹、福祉崗位推薦、經營者人才確保以及調查研究、宣傳等。目前，日本有各級福祉人才中心76處，覆蓋了各都道府縣。另外，以介護福祉士、社會福祉士、精神保健福祉士為主體的多層次養老服務資格認證體系也日趨完備。日本許多養老頭部企業積極發揮主體作用，如Care21集團就擁有厚生勞動省認可的專業養老培訓教材和完整教育培訓體系。

完善養老服務人才的培養體系，是加快我國養老服務人才隊伍建設的重中之重。有條件的大中專院校特別是職業類院校要主動積極開展與健康養老相關專業的學校教育，按照健康養老服務的新需求來完善相關專業和課程的設置，開展多層面、寬領域的中高端養老服務專業人才的培養。要探索構建社會職業教育體系，推動社會力量積極參與養老服務人才的培養。各地民政和教育主管部門要扶持、指導社會養老人才培訓機構積極有序開展，諸如老年人能力評估師等，各類養老服務職業培訓。要適應多元化社會養老需求對新型養老服務人才的需要，充實、完善各類養老服務人員從業資格考核。在養老服務專業人才培養中，各類教育機構要明確功能、各司其職、相互促進，共同努力推動養老服務人才數量和質量的均衡提升。

(四)營造人才成長社會氛圍

隨著日本少子化、老齡化結構性問題的日益突出，社會各界的廣泛關注與高度重視營造了養老服務人才成長的氛圍，促進了養老服務人才隊伍的穩定和可持續發展。在實施“一億總活躍計劃”背景下，日本推出了“職業魅力發信”舉措。各地教育部門與福祉部門通力合作，組織相關養老服務單位開展面向大中小學生的相關養老服務宣講、教學、體驗等活動，進行養老服務職業魅力發信，深化年輕世代對養老服務行業的理解，鼓勵和引導學生在升學與就業中選擇養老服務行業[8]。日本許多知名養老服務機構通過樹立鮮明的文化和特色吸引年輕人和專業人員投身養老服務行業，如清水坂紫滕莊的“零束縛”、杜之風·上療的“自立支援”、舞濱俱樂部的“認知治療”等；許多頭部養老企業如日醫、損保、貝內斯通過建立多元化的人才晉升途徑，營造良性有序的工作氛圍，鼓勵從業人員特別是年輕人與企業共同成長；各類養老機構開展各種類型的經驗交流會、學術交流會，通過提供“科學介護”服務成果的展示平臺和機會，推動年輕一代的養老服務專業人才展現自身的社會價值。日本厚生勞動省將每年11月11日定為“護理日”，由政府、福祉團體、辦學團體及養老企業等都會合力舉辦形式多樣的活動，對民眾進行科普宣傳和推廣照護文化，讓年輕一代了解長者的照護需要及思考“照護”的社會價值和意義。

不斷優化養老服務人才成長的社會環境，是加快我國養老服務人才隊伍建設的一項長期任務。各地宣傳部門應該強化對養老事業和養老服務緊迫性和重要性的宣傳，破除人們在傳統觀念影響下所形成的“養老服務”偏見，提高養老服務行業的社會認知。各地民政、教育部門應有序組織開展面向大中小學生的“孝”文化、養老服務相關內容的宣講、體驗等活動，對年輕一代進行養老服務職業啟蒙，提高養老服務行業的社會理解。各地財政、人事部門要持續加大資金支持力度，不斷提高養老服務從業者的薪資待遇，提升養老服務人才的社會地位。各類養老機構要建立和暢通多元化的職業晉升途徑，鼓勵從業人員特別是年輕人與養老機構共同成長，從“干工作”轉變為“干事業”，提升養老服務人才的職業榮譽。通過各方持續努力，提高全社會對養老服務人才的重視和尊重，形成有利于養老服務人才成長的社會環境。

注 釋：

①一億總活躍計劃：安倍內閣于2016年6月在內閣會議通過了“一億總活躍計劃”，其中推出了“新三支箭”——“達到第二次世界大戰后最高名義GDP600萬億日元”“預期生育率1.8”“護理人員零離職”。根據“新三支箭”，安倍經濟學的范圍更加廣泛，擴展到人口政策(少子化對策)、社會保障政策等領域。