論地理標志證明商標保護納入行政公益訴訟的受案范圍

魏士國 馮 珺

（1.北京市社會科學院馬克思主義研究所，北京 100101； 2.北京體育大學體育商學院，北京 100084）

一、問題的提出

2020 年11 月習近平總書記在主持中央政治局第二十五次集體學習時強調，“要提高知識產權保護工作的法治化水平”“要加強地理標志等領域立法”［1］。 2021 年9 月，《知識產權強國建設綱要（2021—2035 年）》明確提出“探索制定地理標志等專門法律法規”［2］。 知識產權強國背景下，地理標志是我國參與全球知識產權博弈的重要籌碼，是帶動區域經濟發展、實現鄉村振興的核心動力和建設區域公用品牌的主要方式［3］。 地理標志是TRIPS 協定所確定的七大類知識產權之一，其除了具有經濟意義還有相當的社會人文效益，可以促進農村及偏遠地區發展、提升就業和居民收入、維護傳統和文化多樣性等［4］，與國家利益和社會公共利益聯系緊密。 我國目前對地理標志的保護主要通過注冊成為證明商標、地理標志保護產品和農產品地理標志進行保護，本文將著重討論注冊證明商標這種保護方式

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“《行政訴訟法》”）第二十五條第4 款確定了行政公益訴訟的四個受案范圍， 但該立法并沒有將行政公益訴訟的受案范圍限制在該四項內容，而是用“等”兜底。 “等”在學界有“等外”和“等內”之爭，從保護公益的目的和司法實踐來看，“等外”的解釋更利于公共利益，也符合客觀規律，這也是證明商標可以納入行政公益訴訟受案范圍的理論前提。 目前對行政公益訴訟的受案范圍擴大是沒有太大爭議的，如秦前紅在行政公益訴訟試點期間就提出“明確界定公益定義適度擴大受案范圍”［5］。 劉藝認為行政公益訴訟受案范圍從行政行為擴展到行政活動［6］，受案范圍在向四大領域外延伸［7］。 關保英提出通過行政公益訴訟機制化、界定公益概念、概括加列舉規定公共利益內涵等方式擴大行政公益訴訟的受案范圍［8］。 但鮮有學者去關注究竟哪些領域可以成為行政公益訴訟受案范圍擴大的范疇。 最高人民法院通過發布典型案例的方式明確了一些案件可以成為行政公益訴訟的受案范圍，但卻一直沒有關注到知識產權領域。 因此，本文對地理標志證明商標保護可以納入行政公益訴訟受案范圍進行證成，并明確其納入受案范圍的進路。

二、地理標志證明商標保護納入行政公益訴訟受案范圍之理論根據

若想將一個新的領域納入行政公益訴訟的受案范圍，首先要明確的是行政公益訴訟的受案范圍是可變范圍還是固定范圍。 如果行政公益訴訟的受案范圍僅限定在行政訴訟法里的“四大領域”，那么其他領域和案件則無法進入行政公益訴訟。 因此若要證明地理標志證明商標保護可以納入行政公益訴訟的受案范圍，則需要“受案范圍”本身就是一個靈活可以擴張的范圍。

（一）行政公益訴訟受案范圍呈擴張趨勢

對于我國的法律體系，從法律效力來看自上而下為憲法、法律、行政法規、地方性法規等，效力越高的法律，由于要保障其穩定性與權威性，自然不適于頻繁變動。 法律從一出生便滯后于社會的發展，但為了跟上快速發展的社會，并發揮法律之規制作用，往往通過低位階法律先行變動并與現實相適應，形成完整成熟的規則，再來修改高位階法律，以達到規制整個國家的目的。這是立法的邏輯，也是立法的智慧。《行政訴訟法》第二十五條第4 款確定了我國行政公益訴訟的受案范圍：生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓四個方面。 而自公益訴訟試點以來，到2017 年寫入《行政訴訟法》確立其法律地位，又經過四年實踐，原有的訴訟范圍已不再滿足現實需要，最高人民檢察院在最新出臺的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《辦案規則》），將行政公益訴訟的受案范圍由《行政訴訟法》確立的四個受案范圍拓展到了五個，增加了未成年人保護一項。 該司法解釋第六十七條相比于《行政訴訟法》第二十五條，不僅擴展了受案范圍，在是否受案的判斷標準上，也予以放寬。 《行政訴訟法》對行政公益訴訟案件受理標準是“行為+結果”，即“負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的”，符合行政公益訴訟立案標準。 而在《辦案規則》中，僅需行為條件：“對保護國家利益或者社會公共利益負有監督管理職責的行政機關可能違法行使職權或者不作為”。 此外，《辦案規則》對這種行為標準的要求更低，達到“可能”即符合立案條件，目的是更好地保護國家利益與社會公共利益，也是對行政公益訴訟受案范圍的擴張。

除此之外，在司法實踐中，烈士紀念設施保護、安全生產、文物保護、無障礙環境建設、個人信息保護等領域進入行政公益訴訟的受案范圍，行政公益訴訟的受案范圍呈擴大趨勢。

（二）受案范圍擴張之根據

根據前文我們不難發現在社會實踐和運行中，并不是只有生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓四大領域進入了行政公益訴訟中，對于事關國家利益和社會公共利益的一些其他領域， 也由檢察機關啟動行政公益訴訟程序來維護公共利益。存在未必就意味著合理，行政公益訴訟的受案范圍可以擴張須有規范和法理依據。

1.“等外”內涵為受案范圍擴張提供依據

行政公益訴訟建立之初，便通過法律的形式對其受案范圍進行了規制，行政公益訴訟受案范圍的擴張需有法律依據方具備合法性。 對于該問題的關鍵就是對《行政訴訟法》第二十五條第4 款中“等”的解讀。 即“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域”中的“等”，應當做“等內”解讀還是“等外”解讀。如果作“等內”解讀，則行政公益訴訟的受案范圍會局限在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓四個領域之中，從而限制行政公益訴訟受案范圍的擴張，如果想賦予新的范圍以合法性，那么只有通過修改《行政訴訟法》以擴大行政公益訴訟的受案范圍。而作“等外”解讀，則意味著行政公益訴訟的受案范圍是一個處于變化中的范圍，它不僅僅包含行政訴訟法規定的該四項受案范圍，可以根據實際情況對該范圍進行擴張。

對行政訴訟法中行政公益訴訟的受案范圍究竟應作“等外”解讀還是“等內”解讀學界爭議不大，大多數學者認為對此應作等外解讀［9］。 也有學者認為，對于行政公益訴訟的受案范圍拓展應注意其限度，考慮到行政公益訴訟實行時間較短，存在諸多隱藏問題，大幅擴張時機不成熟，可以把一些問題突出、人民群眾反映強烈的行政管理領域中的行政違法行為，納入檢察機關提起公益訴訟的范圍［10］。 對行政公益訴訟范圍作“等外”解讀，保障了可訴范圍面向未來的開放性，隨著行政公益訴訟制度的發展與完善，行政公益訴訟受案范圍中的“等”字將會日益顯示出應有的意義［11］。 此外《行政訴訟法》第十二條在整體結構上是以列舉的方式設定受案范圍，該條以兜底的形式作為最后一項，表明受案范圍存在擴張可能。 因此行政公益訴訟在制度建立之初，有關受案范圍的問題便采用了列舉加“等”的立法例，為受案范圍的擴張提供了合法性與生命力。

2.檢察機關監督權的行使為受案范圍擴張提供合憲性

檢察機關之所以可以提起行政公益訴訟是因為檢察機關擁有法律監督權， 這是法律監督權在行政訴訟領域的運用。 行政公益訴訟專門由檢察機關提起而非其他國家機關或者組織提起，其原因在于檢察機關行使的是由憲法賦予的法律監督權，且這種監督權是獨立的。 檢察機關有權提起行政公益訴訟，契合檢察機關法律監督的憲法地位［12］。檢察機關具有法律監督權， 但對于該監督權的范圍應當作何種理解某種程度上也決定了行政公益訴訟范圍的擴張是否具有合法依據。 對檢察機關法律監督權的理解，可以從應然和實然兩種角度切入，但是此種應然與實然的分類，不同于法理中應然權利、法定權利、實然權利的劃分，是從法律規定的層面出發的。 從實然角度出發，檢察機關的法律監督權就是法律規定的檢察機關行使監督權的范圍，在我國的法律體系中這種監督權往往體現在訴訟中的監督。 應然角度的法律監督權是規定在憲法中的，人民代表大會之下的分權形式：檢察權作為二級國家權力，與國家的行政權、審判權平行設置相互獨立，并構成了對后兩者的監督［13］。 在法律的運行中，有立法、執法、司法、守法等，而對于國家機關而言，則是立法、執法、司法。在此語境下的法律實施包含了執法和司法，而不包含立法，因此作為法的實施的執法和司法屬于憲法意義上的檢察機關行使法律監督的范圍。

行政機關是檢察機關的監督對象，我國的行政機關以各級政府及其職能部門組成，其職權涵蓋了經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作，因此行政權的范圍很大。行政機關的權利配置講究合法性，即法律確定行政機關的職權與責任。 行政機關在行使行政權的時候不僅要符合法律的規定，不違法，同時還要積極履行職責，以免構成行政不作為或者不履行法定職責。而行政違法和行政不作為均為檢察機關行使法律監督權的范圍，這個監督的范圍是廣泛的，這也決定了行政公益訴訟的受案范圍同樣不會局限于一隅。 行政違法、行政不作為以及不履行法定職責等，只要是給國家利益或者社會公共利益造成損害的，或者是不需要造成結果僅僅是形式違法的，檢察機關都有權進行監督。 這也就意味著，對于行政訴訟法中規定的，檢察機關提起行政公益訴訟中的行政機關違法行使職權或者不作為，不僅僅包含其已經規定的四個受案范圍，其他行政違法行為也可以成為受案范圍，只是出于立法技術的考慮暫時沒有將多個行政機關的違法行為納入進來，但并不表明這個范圍就是固定的，它是靈活可拓展的。

對于行政公益訴訟的擴張也難免會有反對聲音，其中一個便是對行政權的過度干涉。行政權講究效率，行政機關擁有首次判斷權，行政公益訴訟的擴張可能會降低行政機關的效率。 但行政公益訴訟受案范圍的擴張未必會影響行政機關效率，因行政公益訴訟案件分為訴前程序案件與訴訟程序案件，在實踐中，檢察機關通過訴前程序糾正行政機關違法比率為77.13%，且這一比率在不斷增長，即使在試點結束后，行政公益訴訟正式“立法”，訴前程序仍是辦結行政公益訴訟案件的主要方式［14］。 越來越多的行政公益訴訟案件可以通過訴前程序得以解決，這在保障國家利益與社會公共利益，糾正行政機關違法行為或者不作為的同時，也提高了法律運行效率。

3.保護公益的目的決定了受案范圍的流動性與廣泛性

維護國家利益和社會公共利益無疑是行政公益訴訟制度的核心宗旨， 最基本的出發點是回應公共社會， 尤其是作為社會公共利益的重要載體——人民群眾的關切。 公共利益分類的豐富性意味著其涵蓋領域的廣泛性， 公共利益在公法領域中表現為個人行使權利的邊界，在公法領域中則表現為受保護的對象，這些都隱約預示了受案范圍的可拓展性。 保護公共利益是行政公益訴訟的歸屬，受案范圍大小都必須圍繞這個要點而展開。公共利益把握的難點就在于，很難給公共利益下一個準確的定義，其范圍也是模糊的、流動的。 正是這種模糊性與流動性，給行政公益訴訟的受案范圍帶來了一定的彈性。在行政公益訴訟中，公共利益具有動態性，其意涵與范圍的把握應當從規范的角度出發并結合社會長遠利益進行探索。目前我國已經由法律司法解釋確定的行政公益訴訟受案范圍的五個方面①這里解釋下，五個方面和后面的四項之所以有出入在于后面的引注文章發表之時尚沒有出臺《人民檢察院公益訴訟辦案規則》。，生態環境和資源保護側重環境公共利益，食品藥品安全則是落腳于公共利益中的健康要素，國有財產保護和國有土地使用權出讓是財產公共利益。有學者認為如果將公益訴訟受案范圍固定為該四項這對侵害公共利益的救濟或者公共利益糾紛的化解來講,會帶來訴訟片面化、問題導向、形象化、無序化等弊害［15］。 立法這樣設定是根據當時立法之社會情形確立急需由檢察機關介入進行保護的公共利益的范圍，從主觀目的解釋來看，是從當時立法者角度出發對行政公益訴訟受案范圍立法做出價值判斷。 由于公共利益具有流動性，對應的做出的價值判斷也會根據歷史、社會的發展產生變化，隨著社會發展，尤其是科技深入生活， 諸如信息保護等領域急需納入行政公益訴訟所需要保護的公共利益范圍中，且這一范圍在不斷擴張。 證明商標保護納入行政公益訴訟受案范圍之所以是可行的，在于行政公益訴訟的受案范圍本身在擴大，如果受案范圍是固定不變的，自然無此可能。

三、地理標志證明商標保護納入行政公益訴訟受案范圍之內在合理性

地理標志證明商標保護若要納入行政公益訴訟受案范圍，除了需要行政公益訴訟的受案范圍本身是可以擴張之外，還需要自身帶有公益性。 根據《中華人民共和國商標法》（以下簡稱“《商標法》”）第三條，證明商標是指由對某種商品或者服務具有監督能力的組織所控制，而由該組織以外的單位或者個人使用其商品或者服務，用以證明該商品或者服務的原產地、原料、制造方法、質量或者其他特定品質的標志。 我國雖將證明商標規定在《商標法》中進行保護，但證明商標與普通商標的價值有所區別。 普通商標是指具有顯著性、能夠起到區分商品來源作用的標志， 對其進行法律保護是為防止第三方因使用相同或相似商標而造成的 “混淆” “淡化”傷害，從而對持有主體的經濟、商譽造成損害。 因此不難看出普通商標的核心是保護權利主體的私有利益。 與之相比，證明商標制度的價值體現為證明商標制度與證明商標權利人以及社會公眾間的需要與滿足關系［16］。

（一）地理標志證明商標保護納入行政公益訴訟受案范圍的公益性基礎

前文已述，地理標志除了具有經濟意義還有相當的社會人文效益，可以促進農村及偏遠地區發展、提升就業和居民收入、維護傳統和文化多樣性，這是地理標志自身所帶有的公益性，而注冊成為證明商標的地理標志則又附加了證明商標的公益性，這種公益性體現為證明商標的申請主體一般為“非私益”主體，證明商標有著保護公共利益的功能，同時與國家政策也緊密聯系。

1.申請主體為“公共服務者”

我國商標法要求證明商標注冊人應當是具有監督能力的組織， 由注冊人以外的其他人使用，注冊人不能使用，但對于具體的主體資格沒有進一步明確。 從實踐來看，國家知識產權局商標局發布的《申請注冊證明商標或集體商標指南》中強調證明商標申請人主體資格證明文件可以是事業單位或者社會團體經登記成立的批準文件。 事業單位雖不屬于政府機構，但其是國家設置的帶有一定公益性質的機構。 事業單位的主要任務之一即為社會提供公共事業產品，是保障國家政治、經濟、文化生活正常進行的社會服務支持系統，其注冊的證明商標也往往肩負著同樣的使命，如中國綠色食品發展中心注冊的綠色食品證明商標，對全程把控綠色產品質量起著不可估量的作用。

社會團體往往都有準官方性質。 根據《社會團體登記管理條例》，社會團體申請時必須提交業務主管部門的批準文件，且不得從事營利性經營活動，如中國消費者協會、中國科技協會等，其主要任務、機構編制由中央機構編制管理部門直接確定，在很大程度上行使著部分政府職能，帶有公權屬性［17］，而公權來自公眾，自應為公眾利益服務。

2.功能體現為公共利益保護

一般而言，普通商標具有來源識別、質量保證以及商譽累積功能。 證明商標作為商標的一種，也具有同樣的功能，但在細微之處有所差別。 普通商標對來源識別功能的體現為其識別對象為商標持有者，普通商標在商品與商標持有者之間架起橋梁，建立二者之間的對應關系。而證明商標識別的是產品或服務的原產地、質量或其他特定品質，以此表明產品的質量或某一特征符合證明商標所要求的標準［18］。 普通商標的來源識別功能，更多的是為了維護商品與商標之間的對應關系，為了與其他商品區分開，防止其他類似商品對消費者造成混淆，從而對商標持有者的私權益造成損害。 證明商標識別的是商品或服務的某一特定標準，以此確保公眾能夠得到符合該特定標準的商品。在某種程度上，證明商標弱化了普通商標對商品的來源識別特征，側重于對商品的產地、質量或其他特定品質的證明。 如前文提到的由中國綠色食品發展中心持有的綠色食品證明商標，該商標對綠色食品的識別，是消費者判斷是否能夠獲得真正綠色食品的方式之一，會對社會公眾的根本利益造成影響，因而證明商標的來源識別功能具有公益色彩，侵害綠色食品證明商標的行為，也更具有危害社會的潛在可能性，涉及公共利益，更需加以保護。

就質量保證功能而言，普通商標保證的是商標持有人能夠為顧客帶來質量穩定的產品，其核心要義是保證產品質量的相對穩定性，以“穩定”為核心。 對普通商標而言，質量保證功能并不對商品質量的實際高低作出要求。 商品質量的實際高低往往由其自身在市場中的定位所決定，同時也會受到特定商品提供者自身的生產水平、經營能力等諸多因素的影響。 相較而言，證明商標的質量保證功能除了保證商品質量的穩定性以外，對附有該商標的商品提出了更高品質的要求，如證明商標中的品質證明商標，即是用來證明商品或服務具有某種特定品質的標志。 在申請此類商標時，申請人應表明其具有監督該證明商標所證明的特定商品品質的能力。 而現實中，對于證明商標所規定的要求往往高于市場平均標準，這也是其現實意義所在。普通商標往往擁有其特定的粉絲群體，因此當其質量產生變化時，也只會波及特定群體，影響特定人群的利益。 而證明商標，尤其是與民生緊密相關的商品，如食品藥品等，其面向的群體具有不確定性，當其被第三方侵害時，則會造成大范圍的、難以把控的不利影響。 綜上分析，證明商標的質量保證功能較普通商標而言得到強化， 其持有主體對品質的把控也頗具公益色彩，這個特征也使得其滿足行政公益訴訟保護公共利益的內核。

3.與國家政策緊密聯系

證明商標相比于普通商標而言，部分已經被賦予一定的政治色彩，與國家政策緊密聯系。如2021 年中央一號文件發布，即《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》。 文件指出，要堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。 隨后各省級政府頒布自己省內的實施意見。 在《中共河南省委河南省人民政府關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的實施意見》中指出要大力培育農業品牌，著力打造“豫農優品”整體品牌，提升農產品競爭力。同樣，在《中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的實施意見》中強調要大力發展綠色、有機、地理標志農產品生產，推進農產品區域公用品牌。其實早在2004 年安徽省委、省政府就下發了《關于貫徹〈中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見〉的實施意見》，該文件中對證明商標申請注冊等提出了明確目標。不難看出，打造品牌用以解決“三農”問題已經成為許多地方政府的共識。無論是地理標志證明商標還是品質證明商標都已經成為政府解決當下社會問題的重要方式之一。其次，有些販銷企業，尤其是地理標志區域外的經銷企業侵權方式多變化，證明商標注冊人管理和監控作用難以得到發揮。 因此對于諸如此類的與國家政策相關的帶有地理標志性質的證明商標，全國以及各省（自治區、直轄市）進行統計歸類，可將其納入行政公益訴訟范圍，賦予其更全面的法律救濟手段。

（二）地理標志證明商標保護納入行政公益訴訟受案范圍的實踐運行

任何制度的發展都是一個過程，目前證明商標的行政公益訴訟案件在實踐中鮮有發生，但由檢察機關提起的商標類民事公益訴訟案件已然出現。 在中國裁判文書網上按全文查找輸入“商標”和“行政公益訴訟”，會顯示查無數據。 然而輸入“商標” “公益訴訟”并篩選出判決書后，檢索出301 個案件，但在案件閱讀過程中，筆者發現有些案件雖具有公益訴訟特征但并非商標類案件，“商標”在該判決書中可能只是作為一個名詞出現或者是后附法律法規中順帶出現，于是便進一步限定范圍，將“公益訴訟”改為“民事公益訴訟”，出現了255 份判決書，其中刑事案件為217 件，民事案件為38 件。 刑事案件多為原案件中涉及公共利益由檢察機關提起附帶民事訴訟，且為民事公益訴訟，而民事案件的提起主體多為公益性組織。 兩類案件涉及的范圍很廣，有消費者權益保護、食品安全、藥品安全或者其他假冒偽劣產品損害公共利益之案件。 由此可見，侵犯商標本身并沒有很強的侵犯公益權益的性質，但侵犯商標行為的延伸卻往往與公共利益相關。 如果這種侵權與食品藥品有關，那么自然和目前行政公益訴訟受案范圍中的食品、藥品安全直接產生聯系。

雖然在實踐中還沒有出現有關證明商標的行政公益訴訟案件， 但卻出現了有關商標的行政案件。 在鷹潭市鑫磊珠寶有限公司贛東金店與鷹潭市市場監管局、鷹潭市人民政府工商行政管理（工商）一審行政判決書中，行政機關認定原告侵犯“中國黃金”注冊商標，并作出處罰，原告在經復議后提出訴訟，最終法院根據事實證據認定原告勝訴，撤銷了行政機關的處罰。 該案件體現出商標管理部門（現為市場監督管理局）在管理商標的過程中承擔的行政責任，這也是檢察機關提起行政公益訴訟的必要前提。 在行政公益訴訟試點過程中，食品藥品安全并非一直都屬于被確定的“四個受案范圍”之一，直到行政訴訟法修改后才最終確定，新法對該領域的制度安排，說明僅通過民事訴訟渠道一時難以充分維護公共利益，食品藥品安全監管部門的不作為、亂作為等問題也要予以解決［19］。 綜上，商標類公益訴訟已經在實踐中大量出現，且諸多案件涉及公共利益，如上提及的綠色食品商標，對其實施仿冒等行為，不僅會損害該商標利害關系人的利益，也會對公眾利益構成潛在威脅。 因此將有關食品藥品安全的證明商標納入行政公益訴訟受案范圍就具有實際意義。

四、地理標志證明商標保護納入行政公益訴訟受案范圍之法治路徑

根據上文論述， 行政公益訴訟的受案范圍不是固定在生態環境和資源保護、 食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權等領域，而是可以擴展的，而地理標志證明商標也同“四大領域”一樣具有公益性，且在實踐中業已出現相關案件和被保護的必要，因此可以將地理標志證明保護納入行政公益訴訟的受案范圍。

（一）地理標志證明商標保護與行政公益訴訟之法治連結

在檢索了大量證明商標受侵害的案件后， 不難發現證明商標侵權具有一般商標侵權的特點，那便是通過民事訴訟去解決侵權糾紛，且這種救濟是直接的、及時的。 那么是否有必要將證明商標的保護納入行政公益訴訟中，或者說，是否需要執掌法律監督權的檢察機關介入以對證明商標進行保護？

首先，從職權角度，2018 年國務院機構改革后，負責知識產權行政管理的部門并入市場監督管理局。 以武漢市為例，武漢市市場監督管理局的公開職能中的一項便是知識產權管理：負責統一管理知識產權工作。 擬定全市強化知識產權創造、保護、轉化運用、交易運營等方面的政策措施和規劃，并負責組織實施。 建設完善知識產權保護體系、公共服務體系。 統籌協調全市知識產權保護工作，組織開展知識產權執法，指導知識產權爭議處理、維權援助以及糾紛調處。 證明商標屬于商標的分類，商標是三大知識產權之一，因此武漢市市場監督管理局自然有管理證明商標的職責。 且在武漢市市場監督管理局2020 年年底發布的《2019 年武漢知識產權發展狀況》中，強調了證明商標的重要性，在規劃中會進一步加強證明商標的監管和執法力度。 因此，從政府職能的角度看，證明商標并不像私權利的合同糾紛或者侵權行為那樣，游離于政府職責的范圍之外，而是其本身便受到行政機關的管理和制約。 從檢察機關的角度而言，公益訴訟已經成為其重要的工作布局［20］。

其次，從證明商標本身來看，其具有強烈的效率性與公共利益性，這種性質是其余普通商標對比而言的。 從效率性看，普通商標主要是幫助消費者區分不同經營者生產的產品，但產品的質量優劣消費者無法直接感知，難以辨別。 而證明商標與普通商標在這點上的不同就是證明商標注重產品的質量，換句話說，證明商標的質量門檻較高。 這對于消費者而言，便于其在琳瑯滿目的商品中快速挑選出符合其質量預期的產品，提高市場交易效率，交易效率的提高自然可以促進經濟的增長，而這點與行政公益訴訟中已經確定的國有財產保護和國有土地使用權出讓同屬于財產公共利益的保護范圍。

從公共利益角度，普通商標背后的經營者的經營理念、能力、信譽度參差不齊，經營者通過種種方式提升自己的利益而損害消費者的情形難以避免。 而證明商標在申請之時，質量要件便是其能否通過申請的要件之一。 換言之，質量較差、不符合證明商標申請標準的產品是無法獲得證明商標的。 同時證明商標申請人也有一定的監督義務，這在一定程度上消除了商標權人與消費者直接的利益沖突。 證明商標的公共利益性還體現在商標權人之間的關系，在普通商標中，商標權人往往是獨占或者排他使用自己的商標生產產品，其他生產經營者如果想獲得該商標許可需要經過商標權人的授權，而這種授權完全受到普通商標權人意志的限制。證明商標的使用雖也需要經過商標持有人的準許，但往往只要經營者符合相關條件，便可以向證明商標注冊人提出使用申請，所受限制較小。 這種機制打破了普通商標中商標專屬的局限，能夠將商標的利益最大化實現。

最后，從行政公益訴訟的提起邏輯來看，檢察機關提起行政公益訴訟的條件是：人民檢察院在履行職責的過程中發現屬于行政公益訴訟受案范圍內負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。 行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。 即檢察機關提起行政公益訴訟的構成要件是：國家利益或者社會公共利益受到了損害，行政機關違法行使職權或者不作為，行政機關違法行使職權或者行政不作為與國家利益或者社會公共利益受到損害之間具有因果關系。 有學者認為行政公益訴訟已經重要到應該獨立出單獨體系［21］，這就是從行政公益訴訟的構造和保護公益的目的等出發進行的思考。 雖然行政公益訴訟目前不至于獨立成體系，但是其保護公益而非私益的屬性是毋庸置疑的。

根據前文分析，對證明商標具有監管職責的市場監督管理局是適格的監管主體，證明商標本身具有公共利益性，那么由于證明商標侵權等行為給公共利益造成損害，市場監督管理局如果違法行使職權或者不作為，那么就符合被檢察機關提起行政公益訴訟的條件。

（二）地理標志證明商標保護納入行政公益訴訟受案范圍之制度設想

既然可以將地理標志證明商標保護納入行政公益訴訟的受案范圍，那么如何納入也是亟須解決的問題。 行政公益訴訟目前的四大受案范圍是由行政訴訟法規定的，地理標志證明商標是否應該納入行政訴訟法？ 對于該類案件的受案標準又該做如何處理？ 是我們接下來要探討的。

1.立法完善

目前我國法律體系中有關行政訴訟受案范圍體系是行政訴訟規定的四項加上最高人民檢察院司法解釋確定的一項，共五項列舉加上“等外”開放的體系。 前文已述，烈士紀念設施保護、安全生產、文物保護、無障礙環境建設、個人信息保護被最高人民檢察院作為典型案例發布，表明這些領域在實踐中已經成為行政公益訴訟的受案范圍。 從實踐中來看，目前鮮有證明商標方面的行政公益訴訟案件，但從證明商標背后蘊含的法益來看，有必要先從實踐中運行證明商標方面的行政公益訴訟案件。 從法治的角度出發，制度應在法律的規范下運行，通過法律把制度加以確定是新生制度的最終目的， 對于證明商標保護納入行政公益訴訟的受案范圍，如果可以通過將其加入《行政訴訟法》 第二十五條，或者在《商標法》的修改中單獨作為行政公益訴訟受案范圍之一，自然再好不過。 但就目前來看，將證明商標納入行政公益訴訟受案范圍的立法不宜操之過急，可以先通過最高人民檢察院發布典型案例的方式承認其在實踐中的地位。 待運行成熟后，最高人民法院和最高人民檢察院可以聯合出臺司法解釋，將包括證明商標在內的其他廣受關注的、國家和人民群眾迫切需要的領域共同納入司法解釋當中予以規范和承認。 由于公共利益的流動性和不確定性，對于行政公益訴訟的受案范圍也不宜在法律中過于明確，還可以采用“大類列舉+等”的體例，使受案范圍具有靈活性。

2.受案標準確定

盡管可以將證明商標作為行政公益訴訟的受案范圍， 但不是所有與證明商標有關的法律行為都符合行政公益訴訟的受案標準，由檢察機關提起行政公益訴訟，因此有必要確定證明商標保護的受案標準。 對于該標準，可以從行為、對象、后果、必要性四個方面考慮。

第一，行為標準。 《行政訴訟法》確立了行政公益訴訟的雙階構造，對于受案范圍內負有監督管理職責的行政機關的違法行使職權或者不作為，檢察機關先行提出檢察建議，行政機關不回復檢察建議，不履行法定職責的，檢察機關可以提起行政公益訴訟［22］。 之所以設置訴前程序，是考慮提起行政公益訴訟的效率成本過高，不利于國家利益和社會公共利益的快速恢復，也干涉了行政機關的行政權。 對此確定的行為標準，是訴前程序的行為標準，即在什么情形下，檢察機關可以向行政機關發出檢察建議。 根據行政訴訟法作規范解釋自然是行政機關違法行使職權行為或者行政不作為行為，但是根據《辦案規則》的精神，這種標準并不需要完全確定，有這種可能亦為符合行為標準。 具體到證明商標的保護，便是行政機關（通常為市場監督管理局）的違法行使職權行為或者行政不作為行為，僅需要達到可能標準，即為符合。

第二，對象標準。 根據《商標法》的規定，證明商標是指由對某種商品或者服務具有監督能力的組織所控制，而由該組織以外的單位或者個人使用于其商品或者服務，用以證明該商品或者服務的原產地、原料、制造方法、質量或者其他特定品質的標志。 由于行政公益訴訟保護公共利益的特征，這里對象標準的確定是證明商標中對公眾產生較大影響的內容。 由于證明商標在法律規定上的模糊性，其權利主體不夠明確，可以是代表著國家利益或者社會公共利益的事業單位，也可以是行業協會或者其他社會組織。 事業單位為維護國家利益或者社會公共利益申請的證明商標是行政公益訴訟受案范圍的適格對象，同時，行業協會申請的與國家利益或者社會公共利益緊密相關的證明商標也符合該對象標準。 但鑒于證明商標數量大，部分證明商標具有地域性、使用主體有限的特點，貿然對所有證明商標進行保護會造成司法資源浪費。因此可以對證明商標進行分類，逐步納入行政公益訴訟的范圍。可以從與食品藥品相關、牽扯國家政策的證明商標開始探索提供附加保護，積累經驗，在不浪費司法資源的前提下，逐步擴展。

第三，結果標準。 前文已述，行政公益訴訟的目的是保護國家利益或者社會公共利益，因此，在行政公益訴訟中，證明商標保護類案件應當滿足的結果標準是公共利益或者國家利益遭受損害，這是從實質結果標準出發設定的。 在民法中，民事主體行使其請求權的條件是其權利受到損害或者有受到損害之虞時，在刑法中，刑法所保護的法益，有從結果進行評價的，如交通肇事罪，也有從行為進行評價的，即該行為可能造成危害結果時刑法便給予了否定性評價，如危險駕駛罪。 因此在這里的結果標準范圍不但包括已經給國家利益或者社會公共利益造成損害的情形，還應包括有給國家利益或者社會公共利益造成損害可能的情形。

第四，必要性標準。 證明商標類案件是否符合行政公益訴訟的立案標準，還應考慮必要性標準，以免給檢察機關、行政機關和司法機關造成過重負擔，而司法行政資源本身就是一種公共利益［23］。 并非所有證明商標侵權案件或者違法申請證明商標案件均需要檢察機關啟動行政公益訴訟程序，證明商標權利主體在權利受到侵犯后，可以通過向行政機關提出申請，保護自己的權利，或者在符合民事起訴條件的情況下可以直接提起民事訴訟來保護證明商標。 只有在涉及重大國家利益或者社會公共利益，商標權利主體無法承載時，或者行政機關違法行使職權、不作為或者不履行法定職責時，檢察機關再介入，這便是必要性標準。

五、結語

行政公益訴訟作為客觀訴訟與傳統的行政私益訴訟的最大不同是其始終以保護公共利益和客觀法秩序為目的。 這點也是行政公益訴訟諸多制度建立和完善的基礎。 行政公益訴訟制度在立法之初，選取了典型的生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓四個方面作為其受案范圍，從主觀解釋角度探求立法者真意，可能是過多的受案范圍列舉會影響到法的規范性與權威性，故用“等”字兜底。 這為之后行政公益訴訟受案范圍的拓寬提供法律依據。 行政公益訴訟的受案范圍的擴張是事實也是趨勢，但是如何擴展，擴展到哪一步，卻是需要考慮的問題。 受案范圍的擴展不宜過寬，即并不是只要與公益相關且行政機關不作為的案件都可以納入該范圍。 同時，受案范圍在擴展過程中，也需要相應的國家機關及時給予認可，從而更好地保護國家利益和社會公共利益［2］。